도로 용도폐지 무효확인청구

1. 사건개요 청구외 ○○○○○○○○(주)는 2019년 7월 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-73번지 토지에 대하여 공장부지 사용목적의 국유재산 용도폐지 신청을 하였는데, 청구외 ○○○○○○○○(주)가 용도폐지를 신청한 토지는 2019. 9. 6. 같은 리 ○○-114(도로, 33㎡), ○○-115(도로, 15㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)로 분할되었다. 피청구인은 현장출장 결과 이 사건 토지가 행정재산으로 활용되지 않고 전으로 이용되고 있는 사실을 확인하고, 2019. 7. 30. 내부결재를 통해 국유재산 용도폐지한 후 「국유재산법 시행령」 제37조제2항에 따라 같은 해 9. 10. 한국자산관리공사 경기남부사무소로 용도폐지 재산을 인계하였다. 청구인이 같은 해 11. 1. 피청구인에게 용도폐지된 이 사건 토지는 인근 공장을 출입하는 차량 소통을 위해 원상복구해야 한다는 취지의 이의신청을 제출하자, 피청구인은 같은 해 12. 2. 청구인에게 국유재산 용도폐지된 이 사건 토지는 행정재산으로 원상회복이 불가하다는 내용으로 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-114, ○○-115 토지는 ○○읍 ○○리 ○○-73(도로, 1,482㎡)에 포함되어 도로로 사용 중이었는데 피청구인이 2019. 9. 19. 용도폐지하여 같은 해 10. 22. 관리청이 농림축산식품부에서 기획재정부로 이관되었다. 그리고 한국자산관리공사 ○○지사에 매각을 위탁하였다. 용도폐지를 신청한 자는 도로 주변에서 공장을 운영 중인 외국인투자회사인 ○○○○○○○○라는 업체로서 공장을 증설하기 위하여 토지를 매입하였는데, 공장 용적율을 최대한 늘리기 위하여 기존의 도로부지를 무리하게 용도폐지 신청을 하게 된 것으로 사료된다. 청구인은 이 사건 처분의 시정을 위해 이의신청서를 2019. 11. 1. 제출하였고, 피청구인은 같은 해 12. 2. 이의신청 회신을 하였다. 2) 상기 토지의 도로 용도폐지 이유가 도로로 사용하지 않기 때문이라는데 오랜 전 구획된 도로는 도로형태가 완전하지 않아서 사용하지 않는 부분이 존재할 수 있다. 그러한 이유로 하여 협소한 도로를 용도폐지하는 행위는 부당한 처분이다. 향후 주변에 건물이 들어서면 많은 차량이 서로 교행할 경우에 피할 공간이 없어 차량통행에 큰 불편을 초래할 것이다. 청구인은 개발행위 신청 당시 진입도로의 폭이 약간 좁기는 하지만 ○○리 ○○-114와 ○○리 ○○-115의 공간은 고속도로의 경우와 같이 차가 잠시 주차할 수 있는 공간과 같은 역할을 할 수 있는 공간이라고 생각했다. 그런데 이 사건 용도폐지로 인하여 그 역할이 불가능하게 되었다. 정부의 정책이나 행정행위에 대하여 국민은 무한한 신뢰를 보내고 있는데 50년간 장기간 국민이 평온하게 사용하여 오던 도로에 대해 위법·부당한 용도폐지는 국민의 믿음을 무너뜨리는 것이다. 용도폐지된 ○○-114번지 규모는 15㎡, ○○-115번지의 규모는 33㎡의 작은 면적이지만 청구인에게는 아픔이 크다. ○○리 ○○-73(도로)는 50년 이상 도로로 사용 중이며, 청구인은 도로 주변의 ○○리 ○○-70(임) 외 3필지에 2017년 3월경 개발행위허가를 받고 같은 해 4월경 건축허가를 받아서 같은 해 12월경 착공신고를 하였다. 청구인이 개발행위허가를 받을 시점에 「○○시 도시계획 조례」 제20조(개발행위허가의 기준)제3항제2호에 따르면 진입도로의 폭은 개발규모가 5천제곱미터 미만은 도로의 폭이 4미터 이상 되어야 한다고 규정되어 있다. 이러한 도로의 조건이 형성된 곳에 개발행위를 받은 공장이 있음에도 불구하고 피청구인은 용도폐지를 결정하기 전에 허가를 받은 사람에게 사전 협의나 통지도 일절 하지 않았다. 그리고 용도폐지된 두 곳의 도로 폭은 2미터와 3미터로 조례에서 규정하는 4미터를 충족하지 못하여 당초에 허가받은 조건을 미달하는 결과를 가져왔다. 따라서 이미 건축허가를 받은 토지와 건축허가를 받을 예정인 토지에 차량통행 등 막대한 피해를 초래하였다(용도폐지된 바로 앞의 ○○리 산△△-9 토지에 개발행위를 준비하고 있다). 3) ○○리 ○○-114(전)와 ○○-115(전)는 2019. 9. 19. 이전에는 ○○리 ○○-73(도로)에 포함되어 있던 토지로서 50년 이상 주민이 평온하게 도로로 사용하였다. 최근 외국계 기업인 ○○○○○○○○(주)에서 공장 증설을 목적으로 토지를 매입하였는데 공장 용적율을 최대한 늘리기 위한 방편으로 직접적으로 도로로 사용하지 않는다는 상식에 반하는 이유를 들어 수십 년간 사용되어 온 도로를 용도폐지하고 이를 그 기업에 매각 처분하기 위하여 한국자산관리공사에 매각위탁을 의뢰하였다. 이러한 행정행위는 주변에 존재하는 중소기업에 피해를 주고 외국계 대기업에 특혜를 주는 위법·부당한 처분으로 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인이 행정재산으로 관리 중이던 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-73 도로 1,482㎡ 중 48㎡(현 ○○-115번지 및 ○○-114번지, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 청구외 ㈜○○○○○○○○가 추진 중이던 공장증설부지에 편입됨에 따라 피청구인에게 이 사건 토지 용도폐지 신청하였다. 피청구인은 현장확인 및 관련법 검토 등을 거쳐 이 사건 토지를 2019. 7. 29. 용도폐지 결정한 후, 같은 해 9. 10. 총괄청으로 인계하였다. 청구인은 이 사건 토지 인근 ○○읍 ○○리 ○○-70번지 외 3필지의 소유주이며 해당 토지에 관련 인·허가를 득하여 공장신축 예정이나, 이 사건 토지를 용도폐지 결정 및 인계함으로써 건축예정부지의 「○○시 도시계획 조례」 제20조제3항 규정에 따른 도로 폭(4m) 확보 및 차량 통행 불편을 이유로 2019. 12. 12. 용도폐지 된 이 사건 토지의 원상회복을 구하는 행정심판 청구하였다. 2) 본안 전 항변 행정처분이란 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 대하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말하는 반면, 행정재산(이 사건 토지)이 본래의 목적으로 사용되지 않음에 따라(도로의 잔여지) 전으로 변경한 것일 뿐, 청구인의 권리의무에 변동을 준 것이라고 볼 수 없으므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다. 또한, 「행정심판법」 제13조(청구인 적격)제1항 규정에서는 ‘처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다’고 규정하면서 행정처분에 대해 취소를 청구할 수 있는지를 제한하고 있고 청구인이 주장하는 이익이란 이 사건 토지를 그동안 도로로 이용해왔다는 것인데, 지난 5년 이상 도로로 이용한 흔적이 없으며, 향후 도로 및 주차공간으로 사용할 가능성이 있다고 하더라도 이 사건 토지로부터 얻을 수 있는 경제적·사실적 이익에 불과하므로 청구인에게 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다. 3) 본안에 대한 답변 청구인은 이 사건 토지를 통하여 차량의 교행 및 주차공간으로 활용할 수 있다고 주장하지만 이 사건 토지들의 지적 여건상 주변 사유지(○○읍 ○○리 ○○-38번지)를 포함하지 않고는 차량교행이 어려운 상황이고, 또한 ○○읍 ○○리 ○○-37번지 인근에 차량이 교행 할 수 있는 충분한 공간이 조성되어 있다. 청구인은 이 사건 토지를 용도폐지함으로 인해 기존 ○○-73번지 도로의 폭이 2m~3m로 줄어들기 때문에 「○○시 도시계획 조례」 제20조제3항 규정에 따른 도로 폭(4m)을 확보하지 못하여 청구인이 소유하고 있는 토지 상(○○-70번지 일대) 일정규모 이상의 개발행위 등 재산권 행사에 제한이 있다고 주장하나, 현재 해당 지역의 비포장도로는 ○○읍 ○○리 ○○-75번지(구거)와 ○○-73번지(도로) 일부로 이루어져 있으며 지적 상 최소 4m 이상의 도로 폭을 유지하고 있다. 또한, 피청구인은 민원이 다발적으로 발생하는 해당 지역의 비포장도로에 대하여 인근 토지소유주 및 공장들의 도로포장건의서를 접수하였고, 이에 비포장도로를 2020년 농로확포장사업 대상지에 포함하는 방안을 검토하고 있다. 사건토지의 용도폐지 결정 및 인계는 「국유재산법」 제40조(용도폐지)제1항 규정에 따라 행정목적으로 사용하지 아니한 행정재산에 대해 그 용도를 폐지하여 같은 법 제40조제2항 규정에 따라 총괄청으로 인계한 적법한 행정처분이며, 농림축산식품부 소관 「국유재산 관리규정」 제19조제4항 규정상 직접적인 재산권 침해(맹지 등) 등이 발생하는 경우에만 이해관계인의 동의를 구하도록 하고 있다. 4) 이 사건 토지의 용도폐지는 행정처분이 아니므로 이에 대하여 제기한 청구인의 행정심판 청구는 마땅히 각하되어야 한다. 각하 대상이 아니라고 하더라도, 「국유재산법」 제40조 규정에 의거 적법·타당한 사항으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 【국유재산법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "처분”이란 매각, 교환, 양여, 신탁, 현물출자 등의 방법으로 국유재산의 소유권이 국가 외의 자에게 이전되는 것을 말한다. 10. "총괄청”이란 기획재정부장관을 말한다. 제40조(용도폐지) ① 중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다. 1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우 ② 중앙관서의 장은 제1항에 따라 용도폐지를 한 때에는 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산은 그러하지 아니하다. 제42조(관리ㆍ처분 사무의 위임ㆍ위탁) ① 총괄청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소관 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무의 일부를 총괄청 소속 공무원, 중앙관서의 장 또는 그 소속 공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속 공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자ㆍ투자중개업자 또는 특별법에 따라 설립된 법인으로서 대통령령으로 정하는 자에게 위탁할 수 있다. 【국유재산법 시행령】 제37조(용도폐지) ② 중앙관서의 장은 법 제40조제1항에 따라 용도폐지한 행정재산으로서 철거 또는 폐기할 필요가 있는 건물, 시설물, 기계 및 기구가 있으면 이를 지체 없이 철거 또는 폐기하고 총괄청에 인계하여야 한다. 제38조(관리ㆍ처분기관) ③ 총괄청은 법 제42조제1항에 따라 다음 각 호의 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무(관리ㆍ처분과 관련된 소송업무를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 및 이미 처분된 총괄청 소관 일반재산의 처분과 관련된 소송업무(제4항제2호에 따른 소송업무는 제외한다)를 한국자산관리공사에 위탁한다. 2. 법 제40조제2항 본문에 따라 용도폐지되어 총괄청에 인계된 재산 【농림축산식품부 소관 국유재산 관리규정】 제2조(용어의 정의) ② "농업생산기반시설용 국유재산”이라 함은 시·도지사가 위임받아 관리하는 다음 재산(행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제4조에 따라 시장·군수·구청장에게 다시 위임하는 경우를 포함)을 말한다. 1. 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 농업생산기반시설로 사실상 이용하고 있거나, 토지형상 등으로 미루어 종래에 농업생산기반시설로 이용된 것으로 인정되는 국유재산 제19조(용도폐지) ① 재산관리관은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제40조제1항의 규정에 따라 행정재산의 용도를 폐지한다. 1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우 ② 농업생산기반시설 관리자는 「농어촌정비법」 제24조에 따라 농업생산기반시설용 국유재산이 포함된 농업생산기반시설을 폐지한 경우에는 소관 재산관리관에게 이를 통보하여야 하며, 재산관리관은 법 제40조제1항에 따라 용도폐지하여야 한다. ④ 재산관리관은 농업생산기반시설용 국유재산의 용도폐지로 인하여 이용자의 불편이 예상되는 경우에는 이해관계인의 의견을 참작하되, 직접적인 재산권 침해 등이 발생하는 경우에만 이해관계인의 동의를 구하여야 한다. ⑦ 재산관리관은 제1항에 따라 용도폐지를 한 때에는 법 제40조제2항의 규정에 따라 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 한다. 다만, 용도폐지한 행정재산으로서 철거 또는 폐기할 필요가 있는 건물, 시설물, 기계 및 기구가 있으면 이를 지체 없이 철거 또는 폐기하고 인계하여야 한다. 【2013년도 국유재산 처분기준】 제4조(매각의 제한) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 매각을 제한할 수 있다. 5. 사실상 또는 소송상 분쟁이 진행 중이거나 예상되는 등의 사유로 매각을 제한할 필요가 있는 경우 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. 〔별표 1의2〕개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024495"></img> 【○○시 도시계획 조례】 제20조(개발행위허가의 기준) ③ 영 별표 1의2 제1호마목(3)에 따라 조례로 정하는 개발행위 규모에 따른 도로 확보 기준은 다음 각 호의 기준을 적용한다. 1. 진입도로는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 제2호 및 제3호의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. 2. 제1호에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모가 5천제곱미터 미만은 4미터 이상, 5천제곱미터 이상 3만제곱미터 미만은 6미터 이상, 3만제곱미터 이상은 8미터 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 다만, 1천제곱미터 이상 5천제곱미터 미만의 다가구주택, 공동주택(연립주택, 다세대주택), 숙박시설을 건축할 경우 진입도로 폭은 5미터 이상으로 하여야 한다. 3. 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2호의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. 가. 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외), 부지면적 1천제곱미터 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(「건축법 시행령」별표 1 제1호가목에 따른 단독주택)의 건축인 경우 나. 건축물 증축 등을 위해 기존 대지 면적을 10퍼센트 이하로 확장하는 경우 다. 부지확장 없이 기존 대지에서 건축물 증축·개축·재축(신축 제외)하는 경우 라. 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우 4. 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위에서 위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. 5. 제2호와 제3호를 적용함에 있어 산지에 대해서는 산지관리법령에도 적합하여야 한다. 다만, 보전산지에서는 산지관리법령에서 정한 기준을 따른다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 이의신청, 이의신청 회신, 국유재산 용도폐지 신청, 국유재산 용도폐지 건의, 출장결과 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○출장소장으로부터 2017. 4. 25. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-70 외 2필지 상에 제2종근린생활시설(제조업소) 용도의 건축신고필증과 공작물축조신고필증을 교부받았다. 나) 청구외 ○○○○○○○○(주)는 2019년 7월 피청구인에게 같은 리 ○○-73번지 토지에 대하여 공장부지 사용목적의 국유재산 용도폐지 신청을 하였는데, 청구외 ○○○○○○○○(주)가 용도폐지를 신청한 토지는 2019. 9. 6. 같은 리 ○○-114(도로, 33㎡), ○○-115(도로, 15㎡)번지로 분할되었고, 같은 해 9. 10. 전으로 지목변경되었다. 다) 같은 리 ○○-73(도로, 1,482㎡)와 ○○-75(구거, 289㎡)는 1981. 12. 19. 국유지(농수산부)로 소유권보존되어 현황도로(농로)로 사용되고 있고, 청구인 소유의 같은 리 ○○-94(도로, 14㎡)는 위 현황도로와 연접해 있는데, 청구인이 건축신고 시 제출한 도면에 의하면 위 현황도로를 진출입로로 계획하고 있고, 같은 리 ○○-114(도로, 33㎡)는 위 현황도로를 사이에 두고 같은 리 ○○-94의 맞은편에 위치하고 있다. 라) 피청구인은 현장출장 결과 이 사건 토지가 행정재산으로 활용되지 않고 전으로 이용되고 있는 사실을 확인하고, 2019. 7. 30. 「국유재산법」 제40조제1항 및 같은 법 시행령 제37조제1항을 근거로 내부결재를 통해 국유재산 용도폐지한 후 같은 법 시행령 제37조제2항에 따라 같은 해 9. 10. 한국자산관리공사 경기남부사무소로 용도폐지 재산을 인계하였다. 마) 청구인이 같은 해 11. 1. 피청구인에게 용도폐지된 이 사건 토지는 인근 토지가 개발되면 출입하는 차량 소통을 위해 원상복구해야 한다는 취지의 이의신청을 하자, 피청구인은 같은 해 12. 2. 청구인에게 국유재산 용도폐지된 이 사건 토지는 행정재산으로 원상회복이 불가하다는 내용으로 회신하였다. 바) 피청구인은 2019. 11. 5. 한국자산관리공사 경기남부사무소에 이 사건 토지 중 ○○-115번지에 대하여 민원이 발생됨에 따라 소송 등의 분쟁으로 발전할 소지가 있다는 사유로 민원해결 시까지 매각 유보를 요청하였다. 2) 「행정심판법」 제2조제1호, 제2호에 의하면, "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제5조제1호 및 제13조제1항에 따르면, 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 같은 법 제5조제2호의 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판을 말한다. 「국유재산법」 제40조제1항제1호 및 제2호에 의하면 중앙관서의 장은 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우, 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우에는 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 하며, 같은 조 제2항에 따라 용도폐지한 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 하고, 같은 법 시행령 제38조제3항제2호에 따라 총괄청은 용도폐지되어 총괄청에 인계된 재산의 관리·처분에 관한 사무를 한국자산관리공사에 위탁한다. 「농림축산식품부 소관 국유재산 관리규정」 제2조제2항제1호에 의하면 농업생산기반시설용 국유재산이라 함은 농업생산기반시설로 사실상 이용하고 있거나, 토지형상 등으로 미루어 종래에 농업생산기반시설로 이용된 것으로 인정되는 국유재산을 말하며, 같은 규정 제19조제4항에 따르면 재산관리관은 농업생산기반시설용 국유재산의 용도폐지로 인하여 이용자의 불편이 예상되는 경우에는 이해관계인의 의견을 참작하되, 직접적인 재산권 침해 등이 발생하는 경우에만 이해관계인의 동의를 구하여야 한다. 3) 청구인은 ① 이 사건 토지에 대한 국유재산 용도폐지가 그 신뢰를 침해하고 장래 개발예정 토지에 차량 통행 등 막대한 피해를 초래하므로 무효 확인 또는 취소하여야 하고, ② 피청구인이 2019. 12. 2. 이 사건 토지의 행정재산으로서 원상회복이 불가하다고 한 이의신청 회신 또한 무효 확인 또는 취소하여야 한다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 토지에 대한 국유재산 용도폐지는 행정처분으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 인근 도로에 차량 통행에 충분한 공간이 조성되어 있어 직접적인 재산권 침해 우려가 없어 이해관계인의 동의를 구할 이유도 없다는 취지로 항변한다. 본안 심리에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 먼저 이 사건 토지에 대한 국유재산 용도폐지와 관련하여 일반적으로 도로는 국가나 지방자치단체가 직접 공중의 통행에 제공하는 것으로서 일반 국민은 이를 자유로이 이용할 수 있는 것이기는 하나, 그렇다고 하여 그 이용관계로부터 당연히 그 도로에 관하여 특정한 권리나 법령에 의하여 보호되는 이익이 개인에게 부여되는 것이라고 까지는 말할 수 없으므로, 일반적인 시민생활에 있어 도로를 이용만 하는 사람은 그 용도폐지를 다툴 법률상의 이익이 있다고 말할 수는 없다 할 것이다(대법원 1992. 9. 22. 선고 91누13212 판결 참조). 이 사건 토지가 실제 도로로 사용되고 있었다고 볼 만한 근거가 부족하고, 그 용도폐지에도 불구하고 청구인 소유 ○○리 ○○-70 토지 등에 진출입하는 통행에 아무런 불편이 없다고 보이며, 장래 위 청구인 소유 토지 등이 개발되더라도 청구인 소유의 ○○리 ○○-94 도로 등을 활용하면 별다른 피해가 없을 것으로 보이는바, 청구인이 차량 교행 시 옆으로 비켜서는 정도로 이 사건 토지를 가끔 이용하였던 정도의 이해관계만으로는 이 사건 토지의 국유재산 용도폐지를 다툴 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다. 피청구인의 2019. 12. 2.자 이의신청 회신과 관련하여, 국민의 적극적 행위신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 할 것이다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결 등 참조). 앞서 살펴본 것처럼 청구인이 이 사건 토지를 도로 용도로 사용함에 개별적이고 밀접한 이해관계를 가지고 있었다고 보기 어려운바, 피청구인이 위 토지를 행정재산인 도로로 원상회복함을 거부한 것이 청구인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이라고 할 수 없다. 결국 이 사건 토지를 행정재산으로 원상회복하여 달라는 청구인의 신청은 행정청의 직권발동을 촉구하는 것에 불과하므로, 피청구인의 2019. 12. 2.자 이의신청 회신은 청구인의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 처분으로 보기 어렵다 할 것이다. 따라서 청구인이 이 사건 토지의 국유재산 용도폐지 및 행정재산으로의 원상회복 불가 회신의 위법성을 다투는 것은 그 법률상 이익이 없거나 취소심판의 대상이 되는 처분이 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 주위적 및 예비적 심판청구는 모두 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.