도로이설 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2012. 7. 23. ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○, ○○-6, ○○-8번지의 토지를 매수한 후 대한지적공사에 경계복원 측량을 의뢰한 결과, 청구인이 매수한 토지 중 ○○-○, ○○-6번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 167㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)가 현황도로인 사실이 밝혀졌다. 이에 청구인은 2014. 8. 19. 이 사건 토지 위의 도로이설과 관련한 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2014. 8. 26. 도로이설에 관한 추가적인 사업계획은 예정되어 있지 않다는 내용의 불가회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지에 설치된 도로는 그 형성시기를 알 수 없는 소규모 마을간 연결도로로서 청구인이 취득하기 이전부터 관습적으로 이용되어 온 것은 사실이나, 지적도상 도로부지가 이 사건 토지 바로 옆에 현황도로와 유사한 형태로 존재하는 것으로 미루어 볼 때, 지적측량 및 소유자 확인 없이 형성된 것으로서 시골에서는 흔한 사안이라고 추측된다. 2) 최근 국가가 시행하는 세계 디지털 지적좌표를 기준으로 하는 지적재조사 사업 시행 결과 경계부 오차가 몇미터까지 발생한다고 알려진 것으로 미루어 볼 때, 이 사건 토지의 도로도 지적재조사를 통한 오차로 분류되어 정정되어야 한다. 3) 지적오차로 판단하는 이유는 현재도로가 사유지인 이 사건 토지에 설치됨으로 인하여 도로부지는 유휴지로 남게 되었고, 그 유휴지(도로부지)에는 폭 5~6미터의 화단이 만들어져 있다는 것이 그 증거이다. 지적도에 도로부지가 있고 현장에도 도로가 있어 토목설계와 측량을 직업으로 하는 본인도 경계측량을 통해 인지할 정도로 구분이 안되니 옛날에 일반인이 정확하게 구분하는 것은 더 어려웠을 것이다. 4) 지적도상 도로부지가 있고 현장에도 도로가 있으니, 구전된 지점에 측량없이 도로를 형성하게 되었고, 결과적으로 도로는 사유지에 만들고 실제 도로부지는 유휴지로 남게되어 화단으로 사용되게 된 것이다. 즉, 관습적으로 사용된 도로라는 피청구인의 주장은 지적도와 현장의 차이, 지적 도근점을 이용한 과거방식 지적측량 오차에 대한 이해 부족이며, 지적재조사 결과에 따라 이 사건 토지에 잘못 부설된 도로를 지적도의 원래 도로부지로 환원 이설하여야 한다는 청구인의 취지를 그릇되게 해석한 결과이다. 5) ‘2014. 6. 23. 평화누리길 및 트레킹길 조성사업 등 도로환경 개선사업이 준공되어 도로이설에 관한 추가적인 사업계획이 없다’는 피청구인 산하 건설도로과의 주장은 거짓이며 핑계로 활용하려는 행정편의주의적인 발상이다. 청구인은 주말 농장을 꿈꾸었으나 잘못 설치된 도로가 20%이상 점유하여 사용가능한 면적이 매우 적고, 그 마저도 차량 출입으로 다져져서 농지로 활용이 어려운 실정으로 이러지도 저러지도 못하는 형편이 되어 청구인의 재산권을 크게 침해받고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2012. 7.에 매입한 이 사건 토지에 설치된 도로의 이설을 요청한 사항에 대하여 토지의 소재지가 위치한 ○○면사무소의 협조아래 몇 차례 방문하여 현장 조사와 경계측량 및 ○○리 마을 이장 등에게 사실 확인, 해당도로의 개설 시기나 개설주체 등은 명확한 문서로 존재하지 아니하나, ○○○○ 등 역사유적지와 1960~70년대 새마을 사업 및 군사시설 등의 접근도로로 이용되고 현재까지 사용되는 도로로서 청구인이 해당 토지 매입이전부터 관습적으로 마을간 연결도로로 사용되었음이 확인되었다. 2) 청구인이 기존도로를 이 사건 토지에 인접한 국유지 쪽으로 도로이설을 요구하였으나, 현지 조사결과 해당도로는 ○○○○을 중심으로 ○○번국도~○○리~○○○리~○○리~○○리로 이어지는 약 20여km 군사도로 겸 마을안길로 해안가를 따라 자연발생적으로 형성되어 있는 도로로서 청구인이 매입한 특정구간에서만 이설한다는 것은 도로의 안전 및 해당도로를 주진입로로 사용하는 ○○리, ○○○리 주민의 불편과 안전에 저해가 될 것으로 판단되며, 또한 전체 구간이 개인소유의 토지를 무상으로 마을안길 등의 공로로 제공한 주민들과의 형평성 문제도 대두되어 검토 후 이설계획이 없음을 알려주었다. 3) 이 과정에서 청구인에게 해당도로 이설 검토과정에 ○○리 주민과 분쟁발생 사실 등을 알려주었고, 또한 도로이설에 대한 관련 법규미비 등으로 관련예산 수립 및 집행이 바로 이루어지기는 어렵다고 안내해 주었다. 더불어 청구인이 법으로 해결하는 방법을 문의하여 민법상 토지인도 청구소송제도를 안내해주었다. 4) 청구인은 토목전문가로서 해당토지를 매입할시 토지대장, 등기등본, 토지이용계획확인원 등 관계 토지의 서류, 토지의 위치, 현황 및 인접토지와의 관련여부를 다른 일반인보다 충분히 검토가능하다고 사료되는 바, 매입토지의 일부분이 도로로 이용되는 등 해당토지 상의 사용수익제한이라는 부담이 있다는 사실을 용인하거나 적어도 그러한 사정을 알고서도 토지의 소유권을 취득했을 것이라 사료된다. 3. 이 사건 처분의 적법여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 보충서면, 현장사진, 지적도 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2012. 7. 23. ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○, ○○-6, ○○-8 번지의 토지를 매수한 후 대한지적공사에 경계복원 측량을 의뢰한 결과, 청구인이 매수한 토지 증 ○○-○, ○○-6 번지의 167㎡가 현황도로인 사실이 밝혀졌다. 나) 이에 청구인은 2014. 8. 19. 이 사건 토지 위의 도로이설과 관련한 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2014. 8. 26. 도로이설에 관한 추가적인 사업계획은 예정되어 있지 않다는 내용의 불가회신을 하였다. 2) 「행정심판법」제2조제1호에 의하면 "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제3조제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 관습적으로 사용된 도로라는 피청구인의 주장은 지적도와 현장의 차이, 지적 도근점을 이용한 과거방식 지적측량 오차에 대한 이해 부족이며, 지적재조사 결과에 따라 이 사건 토지에 잘못 부설된 도로를 지적도의 원래 도로부지로 환원 이설하여야 한다고 주장한다. 살피건대,「행정심판법」상 청구인의 신청에 대한 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 처분이 되기 위해서는 청구인이 피청구인에 대하여 처분을 하여줄 것을 신청하여야 하는 법규 또는 조리 상의 권리가 있어야 하고, 청구인이 피청구인에게 처분을 하여줄 것을 신청하지 않았거나, 신청권이 없는 경우에는 동 신청을 거부하였을 뿐만 아니라, 청구인에게 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있다고 하여도 청구인의 법률상 지위에 어떤 영향을 미쳤다고 볼 수 없어 행정심판의 대상인 처분이라고 할 수 없는 바(대판 2005. 4. 15, 2004두11626 판결), 이 사건 도로는 관계 법률에서 지정·고시한 법정 도로가 아닌 현황도로이고, 청구인에게「도로법」및「건축법」상 위 현황도로를 국유지 쪽으로 이설하여 줄 것을 신청할 수 있는 법규 또는 조리 상 신청권이 인정된다고는 볼 수 없어, 피청구인이 이 사건 회신으로 청구인의 요청을 거부 내지 반려했다 하더라도 그 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에는 해당하지 않는다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 주문과 같이 재결한다.