도로점용료 부과처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 7. 18. 건축허가부지 공사에 따른 임시 차량진출입을 목적으로 용인시 처인구 김장량동 ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)에 대한 도로점용허가를 신청하였다. 피청구인은 2016. 7. 21. 청구인이 신청한 위 도로점용을 허가(이하 ‘이 사건 도로점용허가’라고 한다)하였는데, 위 건축허가부지 공사계획에 도시계획도로인 중 ○○○호선 설치가 포함되어 있다는 이유로 도로점용료 부과는 면제하였다. 이후 중 ○○○호선 설치가 무산되자 청구인은 2018. 3. 8. 이 사건 각 토지 중 ○○○번지, ○○○번지에 대하여 “진출입도로”용도로 공유재산 사용허가(이하 ‘이 사건 공유재산 사용허가’라고 한다)를 신청하고, 이 사건 도로점용허가의 취소를 신청하였다. 피청구인은 중로 ○○○호 개설이 무산되면 도로점용료의 면제사유가 실효되는 것이므로 그동안 미부과하였던 도로점용료를 부과하여야 한다고 판단하고, 2016. 7. 21.부터 2018. 5. 30.까지의 도로점용료를 82,329,060원으로 산출하여 2018. 6. 1. 청구인에게 이를 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 도로점용료 부과처분’이라고 한다)을 하였다. 한편 피청구인은 위와 같이 도로점용료를 산출하는 과정에서 청구인이 당초 도로점용허가를 받은 면적을 초과하여 점유하였다고 판단하고, 초과 점용부분에 대한 변상금을 35,840,400원으로 산출하여 2018. 6. 1. 청구인에게 이를 부과(이하 ‘이 사건 변상금 부과처분’이라고 한다)하였다. 또한 피청구인은 2018. 6. 1. 이 사건 공유재산 사용허가 신청을 수리하면서 청구인에 대하여 사용료 26,104,650원을 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 도로점용료부과처분의 위법·부당성 가) 피청구인은 2016. 7. 21. 이 사건 토지가 추후 도로가 될 것을 가정하여 도로점용허가를 하였던 것이나 당시는 물론 지금까지도 이 사건 토지는 도로가 아니고, 도시계획도로 개설 계획도 무산되었다. 도시계획도로개설실시계획 인가를 통하여 개설하여야 비로소 도로법 제2조 제1호에 따른 도로가 되는 것이다. 결국 이 사건 토지는 도로법에 따른 도로라고 볼 수 없고, 이 사건 도로점용료부과처분은 근거 규정이 없는 것으로서 위법하다 할 것이다. 나) 피청구인은 도로점용허가 시 신청된 면적을 기준으로 점용료를 부과하였다고 하나, 점용료가 부과되는 경우에도 실제 사용 면적에 대해서만 부과되어야 한다. 이 사건 토지 중 ○○○, ○○○ 및 ○○○번지의 일부는 실제 청구인이 사용하지 않고 인근 주민들의 주차 및 통행에 공용으로 사용되었다. 따라서 이 사건 토지 전부를 대상으로 한 도로점용료부과처분은 위법·부당하다. 다) 용인시 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례 제8조는 도로를 계속하여 2년 이상 점용하는 경우로서 제3조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가하는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 한다고 규정하고 있는바, 이 사건에서 2016년 점용료는 5개월 동안 11,993,100원으로 1개월 평균 2,398,620원, 2017년 점용료는 44,267,400원으로 1개월 평균 3,688,950원으로, 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가하였음에도, 피청구인은 위 규정을 적용하지 않고 과다한 점용료를 산출하였다. 2) 이 사건 변상금부과처분의 위법·부당성 피청구인은 청구인이 도로점용허가 부지 외 면적을 공사용 펜스 설치 및 공사용 자재 적치 등으로 초과 점용하였다는 이유로 도로법 제72조에 근거한 변상금부과처분을 하였다. 그러나 피청구인이 주장하는 초과점용 부분은 사실과 다르다. 특히 ○○○ 번지의 경우 경사지로서 실제 사용이 불가하고 피청구인이 관리하는 쓰레기 적치장이 있는 바, 청구인은 수차례 민원을 제기하여 철거를 요청하였으나 받아들여지지 않았다. 3) 이 사건 사용료부과처분의 위법·부당성 가) 이 사건 사용료부과처분의 사용료 금액 26,104,650원은 지나치게 과다한 금액이다. 피청구인은 이 사건에 인접한 토지인 ○○○, ○○○ 번지의 공시지가를 적용하여 점용료를 산정하였는데, 인접 토지는 청구인의 엄청난 사업비 투자로 인하여 매년 토지 가치가 상승하였다. 즉 매년 청구인의 사업비가 자본화되어 공시지가에 반영되어 상승하게 되는데, 공사용 진입도로로 사용된 공유재산의 사용료 산정에 대하여 매년 인접 토지의 변동된 공시지가를 적용하는 경우, 청구인의 노력으로 인한 공시지가 상승의 이익을 피청구인은 아무 이유 없이 부당하게 얻게 되는 결과를 낳게 되는바, 매우 부당하다고 사료된다. 나) 용인시 공유재산 및 물품 관리 조례 제25조 제2항에 따르면 주거용으로 대부하는 경우 대부료의 요율은 해당 재산 평정 가격의 1,000분의 20 이상으로 한다고 규정하고 있는데, 대부요율을 0.05로 산정한 것은 지나치게 과다하다고 할 것이다. 다) 또한 용인시 공유재산 및 물품 관리 조례 제31조 영 제16조 및 영 제34조에 따라 해당연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대한 감액조정율을 100분의 70으로 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 사용료는 청구인에게 부과되었던 도로점용료와 비교하여도 과다한 금액이므로 위 규정의 취지에 비추어 감액되는 것이 타당하다. [보충서면] 4) 행정절차법 제14조 제1항에 따르면 송달은 송달받을 자의 주소로 하여야 하고, 같은 조 제3항에 따르면 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다고 규정되어 있다. 피청구인은 청구인이 정보통신망을 이용한 송달에 동의한 바 없음에도 불구하고 이 사건 각 처분을 용역회사의 이메일로 송달하였을 뿐 ○○○ 또는 청구인의 영업소 또는 사무소로 송달하지 아니하였다. 위와 같은 송달방법은 부적법하므로 이 사건 각 처분은 절차상 하자로 인하여 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 도로점용은 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 뜻하는 것으로서, 그 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위이고, 점용료는 그 설권행위에 대한 반대급부로서 실제 점용 여부와는 무관하게 허가라는 사실 자체에 대하여 도로법 시행령 제69조의 기준에 따라 일률적으로 산정·부과되는 대가라 할 것이다(법제처 회신례 참조). 따라서 도로점용료 부과처분이 없다는 청구인 주장이나, 실제 사용한 면적에 대해서만 도로점용료를 부담할 의무가 있다는 청구인 주장은 모두 부당하다. 2) 청구인은 용인시 도로점용허가 및 점용료 등 징수조례 제8조의 규정에 따라 이 사건 도로점용료가 조정되어야 했다는 취지로 주장한다. 그러나 해당조항을 자세히 보면 “도로를 계속하여 2년 이상 점용하는 경우로써 제3조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가하는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가 된 금액으로 한다”는 것이다. 피청구인은 청구인이 ① 도로를 계속하여 2년 이상 점용한 사실, ② 용인시 도로점용허가 및 점용료 등 징수조례 제8조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가한 사실에 대하여는 인정하나, 청구인은 해당 도로점용허가에 대하여 전년도인 2017년에 도로점용료를 “납부한 사실”이 없으므로 해당 규정을 적용할 수 없다. 3) 이 사건 변상금 부과 처분과 관련하여, 피청구인은 도로점용료 산정 과정에서 항측 사진 등을 통하여 청구인이 도로점용허가를 받은 부분보다 초과 점용한 사실을 발견하고, 정확한 면적 산정을 위하여 청구인의 용역업체를 통하여 구적도면을 제출받아 이를 근거로 변상금을 산출하여 부과하였다. 청구인은 갑제10호증을 제출하며 해당 구적도에 붉은 색으로 표시된 부분 외의 부분은 사용하지 않았다고 주장하나, 청구인이 제시한 갑제11호증의 항측사진을 보면 위 구적도와 다르게 ○○○번지 등을 공사용 펜스를 설치하여 배타적인 방법으로 공사자재 및 장비 등으로 점유한 사실을 명백하게 알 수 있다. 또한 ○○○번지 등이 경사지로 사용불가하고 쓰레기 적치장이 있다는 이유로 변상금 부과가 부당하다고 주장하나, 이는 용인시 도로점용허가 및 점용료 등 징수조례 제5조 제1항에서 정한 감면 사유에 해당하지 않는다. 4) 이 사건 공유재산 사용료 부과처분과 관련하여, 청구인은 용인시 공유재산 및 물품 관리 조례 제25조 제5항에 따라 주거용 대부의 경우 대부료 요율은 해당 재산 평정가격의 1,000분의 20으로 하여야 한다고 주장한다. 그러나 청구인이 사용허가 받은 목적은 ‘주거용’이 아니라 ‘공동주택 및 제1,2종 근린시설 진출입도로’이며, 청구인이 해당 공유재산에 주거할 목적도 아니므로, 피청구인은 같은 조례 제25조 제1항에 따라 요율을 1,000분의 50으로 적용하여 사용료를 부과한 것이다. 5) 청구인은 용인시 공유재산 및 물품 관리 조례 제31조의 “영 제16조 및 영 제34조에 따라 해당연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대한 감액조정율을 100분의 70으로 한다”는 규정에 따라 이 사건 공유재산 사용료가 감액되어야 한다고 주장하나, 2018. 6. 1. 부과된 사용료는 공유재산 사용 허가에 따른 사용료로 청구인은 부과 시점인 2018년 전년도인 2017년의 사용료는 존재하지 않으며, 따라서 해당 규정 또한 적용할 수 없다. 3. 이 사건 각 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도로법】 제10조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다. 1. 고속국도(고속국도의 지선 포함) 2. 일반국도(일반국도의 지선 포함) 3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道) 4. 지방도 5. 시도 6. 군도 7. 구도 제25조(도로구역의 결정) ① 도로관리청은 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하여야 한다. ② 상급도로의 도로관리청(이하 "상급도로관리청"이라 한다)은 제1항에도 불구하고 해당 상급도로에 접속되거나 연결되는 하급도로(제10조 각 호에 따른 도로의 순위를 기준으로 해당 도로보다 낮은 순위의 도로를 말한다. 이하 같다)의 접속구간 또는 연결구간의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지할 수 있다. 이 경우 상급도로관리청은 미리 하급도로의 도로관리청(이하 "하급도로관리청"이라 한다)의 동의를 받아야 한다. ③ 도로관리청은 제1항이나 제2항에 따라 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. 제66조(점용료의 징수 등) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. ② 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로점용허가 취소 등의 사유로 도로를 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다. 1. 제63조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 2. 제96조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 3. 그 밖에 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. 제72조(변상금의 징수) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 "초과점용등"이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. ② 제1항에도 불구하고 초과점용등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의ㆍ과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 이 경우 도로관리청은 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보하고, 그 통보 후 1개월이 경과한 날부터 점용료 상당액을 징수한다. ③ 도로관리청은 제2항에 해당하는 도로 점용자가 그 사실을 통보 받은 날부터 3개월 내에 적법한 도로점용허가를 받지 아니하면 도로관리청이 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보한 날부터 변상금을 산정하여 징수할 수 있다. 도로점용허가 요건을 충족할 수 없어 허가를 받지 못한 경우에도 또한 같다. ④ 제67조, 제69조부터 제71조까지의 규정은 제1항 및 제3항에 따른 변상금의 징수, 과오납 변상금의 반환 및 이의신청에 대하여 준용한다. 이 경우 "도로점용허가를 받은 자"는 각각 "변상금을 납부하여야 하는 자"로, "점용료"는 각각 "변상금"으로 본다. 제108조(도시ㆍ군계획시설 도로 등에 대한 준용) 제10조 각 호에 열거된 도로 외에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 도시ㆍ군계획시설사업으로 설치된 도로 등 대통령령으로 정하는 도로는 제2조제2호ㆍ제9호, 제4조, 제31조제1항, 제32조부터 제37조까지, 제54조, 제55조, 제61조부터 제66조까지, 제67조(제72조제4항에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제68조, 제69조(제72조제4항, 제94조에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제70조(제72조제4항, 제94조에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제72조, 제73조, 제75조부터 제77조까지, 제81조, 제83조부터 제85조까지, 제89조, 제90조부터 제93조까지, 제95조부터 제99조까지, 제101조부터 제103조까지, 제106조, 제107조, 제111조, 제113조제1항제2호, 제114조부터 제116조까지의 규정을 준용한다. <개정 2017. 1. 17.> 【도로법 시행령】 제69조(점용료의 산정기준 및 조정) ① 고속국도 및 일반국도(법 제23조제2항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다. 이하 이 조 및 제71조제7항에서 같다)에서 징수하는 법 제66조제1항에 따른 점용료(이하 "점용료"라 한다)는 별표 3의 점용료 산정기준에 따른다. ② 제1항에 따른 고속국도 및 일반국도 외의 도로에서 징수하는 점용료는 별표 3의 점용료 산정기준에서 규정한 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ③ 도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우로서 제1항 및 법 제68조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10 이상 증가하게 되는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 한다. <개정 2015. 12. 22., 2016. 11. 15.> 제99조(도시ㆍ군계획시설 도로 등) ① 법 제108조에서 "「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 도시ㆍ군계획시설사업으로 설치된 도로 등 대통령령으로 정하는 도로"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 도시ㆍ군계획시설사업으로 설치된 도로 2. 제1호 및 법 제10조 각 호의 도로 외의 도로 중 해당 도로의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 공고한 도로 ② 제1항 각 호의 구분에 따른 도로의 도로관리청은 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 제1항제1호에 따른 도로: 해당 도로의 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장 2. 제1항제2호에 따른 도로: 공고를 한 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장 【용인시 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례】 제3조(점용료 및 변상금의 산정기준) ① 점용료는 별표 1의 기준에 따라 산정한다.〈개정 2005. 2. 11, 2014. 5. 2, 2017. 8. 7〉 ② 변상금은 점용료 산정기준에 의하되 회계연도별로 산정하고, 변상금 부과 시 「도로법」 제72조를 적용한다.〈개정 2005. 2. 11, 2017. 8. 7〉 제5조(점용료 및 변상금의 감면) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 점용료를 감면한다.〈개정 2005. 10. 5, 2011. 7. 8, 2012. 5. 9, 2014. 5. 2, 2014. 11. 5, 2017. 8. 7, 2018. 9. 28〉 1. 국가, 지방자치단체 또는「도로법 시행규칙」(이하 “시행규칙”이라 한다) 제35조,「농어촌도로 정비법 시행규칙」 제13조의2에서 정하는 법인이 시행하는 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리 사업을 위한 경우 2. 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로서 영리목적이 아닌 경우 2의2. 「주택법」 제2조제4호에 따른 준주택(주거의 형태에 한정한다)에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로서 영리목적이 아닌 경우 3. 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로 전기공급시설, 전기통신시설, 송유관시설, 가스공급시설, 열수송시설, 전기자동차 충전시설, 수소자동차 충전시설, 그 밖에 이와 유사한 시설을 설치하는 사업인 경우 4.「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제18조제2항에 따라 감면 대상이 되는 시설을 설치하는 경우 5. 재해로 인하여 본래의 점용목적을 달성할 수 없거나 그 밖에 시장이 특별한 사정이 있다고 인정하는 경우 6.「재해위험 개선사업 및 이주대책에 관한 특별법」제17조제1항제12호에 해당하는 경우 7.「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 8. 통행자 안전과 가로환경 개선 등을 위하여 지상에 설치된 시설물을 지하로 이동 설치하는 경우 9.「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」 제8조제1항에 따른 편의시설 중 주출입구 접근로와 주출입구 높이차이 제거 시설의 경우 10. 사유지의 전부 또는 일부를 국가 또는 지방자치단체에 기부채납한 자가 그 부지를 법 제61조제1항에 따라 점용허가받은 경우 11. 「영유아보육법」 제2조제3호에 따른 어린이집 또는 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원에 출입하기 위하여 통행로로 사용되는 경우 ② 제1항에 따른 점용료 감면비율은 다음 각 호와 같다.〈개정 2005. 10. 5, 2012. 5. 9, 2014. 5. 2, 2014. 11. 5, 2017. 8. 7, 2018. 9. 28〉 1. 제1항제1호, 제2호, 제9호, 제10호 및 제11호에 해당하는 경우 가. 제1항제1호, 제2호, 제9호 및 제11호의 경우 : 전액 면제 나. 제1항제10호의 경우 : 전액 면제. 다만, 10년 이내의 범위에서 점용료 총액이 기부채납한 토지의 가액이 될 때까지 면제하되, 기부채납으로 용적률이 상향된 경우에는 감면대상에서 제외한다. 2. 제1항제2호의2, 제3호 및 제8호에 해당하는 경우 가. 제1항제3호 및 제8호에 해당하는 경우 : 점용료의 50% 감면 나. 제1항제2호의2에 해당하는 경우 : 점용료의 50% 감면. 다만, 주거용으로 사용하는 준주택과 준주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주거용으로 사용하는 준주택 면적이 차지하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 50%를 감액한다. 3. 제1항제4호에 해당하는 경우 : 점용료의 80%를 감면 4. 제1항제5호에 해당하는 경우 : 재해, 그 밖에 특별한 사정의 정도에 따라 시행규칙 제36조,「농어촌도로 정비법 시행규칙」 제13조의3에서 정하는 비율 5. 제1항제6호에 해당하는 경우 : 전액 면제 6. 제1항제7호에 해당하는 경우 : 점용료의 10% 감면 제8조(점용료의 조정) 도로를 계속하여 2년 이상 점용하는 경우로써 제3조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가하는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 한다.〈개정 2014. 5. 2, 2017. 8. 7〉〔전문개정 2005. 2. 11〕〔제목개정 2012. 5. 9〕 〔별표 1〕〈개정 2018. 9. 28〉 점용료 산정기준표(제3조 관련) (금액의 단위 : 원) 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】 제14조(사용료) ① 법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따른다. ② 지방자치단체의 장은 대중의 이용에 제공하기 위한 시설인 행정재산에 대해서는 그 재산을 효율적으로 관리하기 위하여 특별히 필요하다고 판단되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시간별이나 횟수별로 그 재산의 사용료를 정할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가, 전세금의 산정, 일시 사용 등에 관하여는 제31조제2항부터 제8항까지의 규정을 준용한다. <개정 2013. 6. 21.> ④ 법 제21조제2항 및 제3항에 따라 사용ㆍ수익허가를 갱신하는 경우 갱신된 사용ㆍ수익허가 기간의 연간 사용료에 관하여는 제31조의2를 준용한다. <신설 2013. 6. 21.> ⑤ 제13조제5항에 따라 일수별 또는 시간별로 행정재산을 사용ㆍ수익하게 하는 경우 그 일수별 또는 시간별 사용료의 산정은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따른다. <신설 2016. 7. 12., 2017. 7. 26.> 【용인시 공유재산 및 물품 관리 조례】 제20조(일반재산규정 준용) 사용요율, 일시사용허가, 전세금의 평가 등 사용·수익허가에 대한 사항은 제21조부터 제34조까지의 규정을 준용한다.〈개정 2011. 11. 3〉〔제목개정 2009. 10. 13〕 제25조(대부료의 요율) ① 영 제31조에 따른 대부료의 요율은 이 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고는 해당 재산 평정가격의 1,000분의 50 이상으로 하며, 공유림 등을 광업·채석을 목적으로 대부하는 경우에는 채광물 가격과 지형변경으로 인하여 장래 산림으로 이용하지 못하는 구역의 입목, 임산물 가격을 대부료에 추가하여 징수한다.〈개정 2016. 1. 8〉 ② 다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산 평정가격의 1,000분의 40 이상으로 한다.〈개정 2016. 1. 8〉 1. 도시계획에 저촉되어 대부 목적으로의 활용에 지장이 있는 경우 2. 청사내의 구내재산으로서 공익상 필요하거나 공무원의 후생복지를 목적으로 하는 경우 ③ 다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산 평정가격의 1,000분의 25 이상으로 한다.〈개정 2009. 10. 13, 2016. 1. 8〉 1. 공용·공공용으로의 사용을 위한 경우 2. 취락구조개선 사업을 위한 대부인 경우 3. 삭제〈2017. 8. 7〉 ④ 다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산 평정가격의 1,000분의 10 이상으로 한다.〈개정 2011. 11. 3, 2013. 12. 11, 2016. 1. 8〉 1. 농경지를 실경작자에게 경작의 목적으로 사용하도록 하는 경우 2. 삭제〈2016. 12. 12〉 3. 「벤처기업육성에 관한 특별조치법」 제19조제1항에 따라 벤처기업 전용단지, 벤처기업 집적시설의 개발 또는 설치에 필요한 공유재산을 벤처기업 전용단지의 개발사업시행자 또는 벤처기업 집적시설의 설치자가 사용하거나, 시가 벤처기업 창업지원을 위하여 조성한 공유재산을 벤처기업 창업자 또는 지원관련 개인·단체·법인·기관에서 사용하는 경우 4. 「중소기업기본법」 또는 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」 등 중소기업 창업·육성관련 법령에 따라 시가 설치 운영하거나 위탁 운영하는 산업 또는 중소기업 지원시설 5. 시의 도시계획사업 등으로 불가피하게 시유지를 점유·사용하는 경우 6. 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제1호부터 제3호까지 및 제5호의 인구집중유발시설이 영 제29조제1항제14호에 따라 지방에 이전 하는 경우 7. 시장이 지역경제 활성화와 고용증대를 위하여 유치한 공장 등의 경우 8. 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」제26조에 따라 공유재산을 임대하는 경우 ⑤ 주거용으로 대부하는 경우 대부료의 요율은 해당 재산 평정가격의 1,000분의 20 이상으로 한다. 다만, 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자의 경우에는 해당 재산 평정가격의 1,000분의 10 이상으로 할 수 있다.〈신설 2017. 8. 7〉 제31조(대부료 또는 사용료의 조정) 영 제16조 및 영 제34조에 따라 해당 연도의 연간 대부료(또는 사용료)가 전년도의 연간 대부료(사용료)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대한 감액조정율을 100분의 70으로 한다.〈개정 2016. 1. 8〉〔전문개정 2011. 1. 11〕 나. 판 단 1) 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 ○○○는 2016. 3. 15. 청구외 주식회사 ○○○로부터 위탁을 받아 피청구인으로부터 용인시 처인구 김량장동 ○○○ 외 5필지 지상에 공동주택 및 업무시설 및 1,2종 근린생활시설의 건축허가를 받고, 이후 2016. 7. 11. 위 지상 건축물 일체의 건축주가 ○○○로부터 청구인으로 변경되었다. 나) 청구인은 2016. 7. 18. 이 사건 각 토지를 점유할 목적으로 도로점용허가를 신청하였다. 위 도로점용허가신청서에 따르면 청구인의 도로점용 용도는“건축허가부지 공사에 따른 공사 차량 진출입로”이다. 다) 피청구인은 2016. 7. 21. 청구인이 신청한 위 도로점용을 허가하면서 도로점용료 부과는 면제하였다. 허가 당시 피청구인이 작성한 출장보고서 기재에 따르면, “건축허가부지 공사에 따른 임시 차량진출입목적의 도로점용으로 건축허가시 도시계획도로 중○○○호선 설치조건이고 도시계획시설 실시계획인가 협의 중인 사항으로 도로점용료는 면제하여 도로법 제61조의 제1항에 의거 허가하고자 함”이라고 기재되어 있다. 라) 이후 피청구인은 두 차례에 걸친 청구인의 도로점용허가 기간의 연장 신청을 허가하여 청구인이 허가받은 도로점용 기간은 총 2016. 7. 21.부터 2018. 12. 31.까지가 되었다. 마) 청구인은 2018. 3. 8. 이 사건 각 토지 중 ○○○번지, ○○○번지에 대하여 “진출입도로”용도로 공유재산 사용허가를 신청하였다. 사용허가 신청 당시 청구인이 제출한 사업계획서 기재에 따르면, 사업명은 “공동주택 및 제1,2종 근린생활시설에 따른 진, 출입로 조성”으로 표시되어 있다. 바) 청구인은 이후 중로 ○○○호를 개설하는 도시계획시설사업이 무산되자 2018. 5. 30. 피청구인에게 이 사건 도로점용허가의 취소를 신청하였고, 피청구인은 2018. 6. 1. 이를 수리하였다. 사) 피청구인은 2018. 6. 1. 이 사건 공유재산 사용허가 신청을 수리하면서 청구인에 대하여 사용료 26,104,650원을 부과하였다. 위 허가증 기재에 따르면 신청 대상 토지의 점용목적은 “공동주택 및 근린생활시설 진·출입로 우수관 매설”로 기재되어 있다. 아) 한편 피청구인은 중로 ○○○호 개설이 무산되면 도로점용료의 면제사유가 실효되는 것이므로 그동안 미부과하였던 도로점용료를 부과하여야 한다고 판단하고, 2016. 7. 21.부터 2018. 5. 30.까지의 도로점용료를 82,329,060원으로 산출하여 2018. 6. 1. 청구인에게 이를 부과하는 처분을 하였다. 자) 한편 피청구인은 위와 같이 도로점용료를 산출하는 과정에서 청구인이 당초 도로점용허가를 받은 면적을 초과하여 점유하였다고 판단하고, 청구인으로부터 도로점용허가 신청업무를 의뢰받은 업체로부터 구적도를 제출받은 뒤 해당 구적도면을 기준으로 초과 점유면적을 산정하여 변상금을 35,840,400원으로 산출하고, 2018. 6. 1. 청구인에게 이를 부과하였다. 2) 도로법 제72조 제1항에 따르면 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에 대하여는 초과점용 등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 도로법 제23조, 같은 법 시행령 제69조 제2항에 따르면 고속국도 및 일반국도 외의 도로에서 징수하는 점용료는 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있는데, 용인시 도로점용허가 및 점용료 등 징수조례 별표 1에 따르면 진·출입로의 경우 점용면적 1㎡당 토지가격에 0.02를 곱한 금액을 점용료로 징수하도록 하고 있다. 한편 같은 조례 제5조 제1항 제2호, 2의2호에 따르면 주택 또는 주택법에 따른 준주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로서 영리목적이 아닌 경우에는 점용료를 감면한다. 한편 도로법 시행령 제69조 제3항에 따르면 도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우로서 제1항 및 법 제68조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10 이상 증가하게 되는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 하도록 규정되어 있다. 공유재산 및 물품 관리법 제22조 제1항 및 시행령 제14조 제1항에 따르면 공유재산의 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따른다. 용인시 공유재산 및 물품 관리 조례 제20조, 제25조에 따르면 사용요율은 다른 특별한 규정이 없는 한 해당 재산 평정가격의 1,000분의 50 이상으로 하며, 주거용으로 대부하는 경우 대부료의 요율은 해당 재산 평정가격의 1,000분의 20 이상으로 하고, 공공·공공용으로의 사용을 위한 경우, 취락구조개선 사업을 위한 사용인 경우 재산 평정가격의 1,000분의 25 이상으로 한다. 한편 같은 조례 제31조에 따르면 영 제34조에 따라 해당 연도의 연간 대부료(또는 사용료)가 전년도의 연간 대부료(사용료)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대한 감액조정율을 100분의 70으로 한다. 3) 청구인의 주장 요지는 다음과 같다. 이 사건 각 처분서는 청구인에게 우편 송달된 바 없을 뿐만 아니라, 청구인이 정보통신망을 이용한 송달에 동의한 바 없음에도 불구하고 용역회사의 이메일로 송달하였으므로 행정절차법 제14조 제1항, 제3항에 위반하여 송달에 하자가 있으므로 절차상 위법이 있다. 이 사건 도로점용료부과처분은 ① 이 사건 점용허가대상 토지가 도로법상 도로가 아니어서 도로점용료부과 대상이 아니고, ② 이 사건 점용허가대상 토지 중 ‘김량장동 ○○○, ○○○ 및 ○○○ 중 일부’는 실제로 사용되지 않았기 때문에 해당 부분에 대한 도로점용료를 부과할 수 없으며, ③용인시 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례(이하 ‘용인시 점용료 조례’라고 한다) 제8조에 따른 점용료의 조정이 이루어지지 않아 위법하다. 이 사건 변상금부과처분은, 실제 사용한 면적이 소갑 제9호증(구적도), 소갑 제10호증(실제사용부분)에 각 빨간색으로 표시된 부분에 한함에도 불구하고 이를 초과한 면적 부분까지 점용하였음을 전제로 변상금을 산출하였기 때문에 위법하다. 이 사건 사용료부과처분은, ① 청구인의 투자로 인하여 토지 가치가 상승한 ‘김량장동 ○○○, ○○○’의 공시지가를 기준으로 산정되었기 때문에 부당하며, ②용인시 공유재산 및 물품 관리 조례(이하 ‘용인시 공유재산 조례’라고 한다) 제25조 제2항에 따라 주거용으로 대부하는 경우의 대부료 요율 1,000분의 20을 적용하지 않아 지나치게 과다 산출되었고, ③ 용인시 공유재산 조례 제31조에 따른 사용료의 조정이 이루어지지 않아 부당하므로 감액되어야 한다. 가) 이 사건 각 처분서의 송달의 위법성 여부 ① 이 사건 각 처분서가 우편송달 방식으로 청구인에게 송달된 바 없다는 사실에 대하여는 다툼이 없다. 그러나 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 각 처분서는 행정절차법 제14조 제1항, 제2항에 따라 교부송달의 방식에 의하여 적법하게 송달되었다고 보아야 할 것이다. ② 청구인은 이 사건 각 처분과 관련한 각종 신청 및 도면 기타 보완서류 제출 등 행정절차를 용역업체인 ‘○○○’(이하 ‘용역업체’라고 한다)에 위임하여 처리하였다. 용역업체 업무담당자는 이 사건 각 처분이 있기 전 피청구인의 사무실에 수차례 방문하여 협의하였고, 피청구인은 그의 요구에 따라 2018. 6. 1. 16:38:53 이 사건 각 처분에 따라 부과될 금액을 명시하여 휴대폰 메시지로 처분 내역을 전송하였다. 그리고 피청구인으로부터 유선통보를 받은 용역업체 담당자는 피청구인의 사무실에 방문하여 이 사건 각 처분서를 수령하였다. 따라서 청구인으로부터 행정절차 대행을 위임받은 용역회사가 처분내역을 휴대폰 메시지로 전송해 줄 것을 요구한 것은 정보통신망을 이용한 송달에 동의한 것으로 볼 수 있으며, 그 업무담당자가 피청구인의 사무실에 방문하여 이 사건 각 처분서를 교부받은 것은 교부송달 방식에 따라 적법하게 송달이 이루어진 것으로 보아야 할 것이므로 송달이 위법하다는 청구인의 위 주장은 이유 없다. 나) 이 사건 도로점용료부과처분의 위법·부당 여부 ① 도로법 제61조 제1항은 도로점용허가 대상으로 ‘도로’와 ‘도로구역’을 규정하고 있다. 이 사건 점용허가대상 토지는 2009. 5. 29. 용인시 고시 제○○○호로 ‘용인8구역 주택재개발정비사업 정비구역 지정 고시’에 따라 ‘중로 ○○○’로 도시계획시설(도로)로 결정·고시된 이후, 용인시 고시 제○○○호, 제○○○호, ○○○호, ○○○호로 각 변경 고시가 있었으나, 2018. 6. 1. 지정이 해제되기까지 ‘중로 ○○○’ 도시계획시설(도로)로 지정되어 있었다. 도시관리계획에 따라 도시계획시설(도로)로 결정·고시된 경우 해당 부지에 대하여 도로법 제25조에 정한 도로구역의 결정이 있는 것으로 보아야 하므로 이 사건 점용허가대상 토지는 이 사건 도로점용허가기간 동안 「도로법」상 ‘도로구역’에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 사건 점용허가대상 토지가 도로법상 도로점용허가 대상이 아니라는 청구인의 주장은 이유 없다. ② 또한 ‘도로점용’은 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 것을 의미하고, 그 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위이므로, 점용료는 설권행위에 기초한 특별사용에 대한 반대급부로서 허가권자가 실제로 허가대상 도로를 사용하였는지와 관계없이 도로법 시행령 제69조의 기준에 따라 일률적으로 산정·부과되는 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 점용허가대상 토지의 전부 또는 일부를 실제로 사용하지 않았다고 하더라도 그 전체에 대하여 점용료를 납부할 의무가 있으므로 실제 사용 면적에 대해서만 점용료를 부담할 의무가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. ③ 한편, 용인시 점용료 조례 제8조는 “도로를 계속하여 2년 이상 점용하는 경우로서 제3조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가하는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 한다.”고 규정하고 있다. 청구인은 위 규정에 의한 점용료 조정이 이행되지 않았기 때문에 이 사건 도로점용료부과처분이 위법하다고 주장한다. 반면에 피청구인은 청구인이 도로를 계속하여 2년 이상 점용한 사실 및 청구인에게 부과한 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가한 사실을 인정하면서도, 청구인이 전년도의 점용료를 ‘납부한 사실’이 없기 때문에 위 규정이 적용될 수 없다고 주장한다. 그러나 용인시 점용료 조례 제8조의 적용요건으로 계속하여 2년 이상 점용 사실, 산정된 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가한 사실 외에 별도로 “전년도에 부과된 점용료를 납부한 사실”을 요구하는 것은, ①위 규정의 문언구조상 요건을 규정한 부분[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]과 그에 따른 효과를 규정한 부분[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]을 혼동한 것이며, ②위 규정의 취지가 급격한 점용료의 상승으로 인한 불측(不測)의 손해를 방지하고 점용료 납부의무의 범위에 대한 예측가능성을 부여함으로써 국민의 권익을 보호하고자 하는 것이므로 입법취지에 반하여 부당하다. 따라서 이에 관한 청구인의 주장은 이유 있다. 그러므로 이 사건 도로점용료부과처분은 용인시 점용료 조례 제8조에 위반한 처분으로 위법하다. 다) 이 사건 변상금부과처분의 위법·부당 여부 청구인은 실제 사용한 면적이 소갑 제9호증(구적도), 소갑 제10호증(실제사용부분)에 각 빨간색으로 표시된 부분에 한하며, 펜스 내 면적 중 ‘김장량동 ○○○’부분은 경사지로서 실제 사용이 불가하고, 피청구인이 관리하는 쓰레기 적치장이 있음에도 불구하고 실제 사용한 부분을 초과한 면적까지 점용하였음을 전제로 변상금을 산출·부과하였기 때문에 이 사건 변상금부과처분이 위법하다고 주장한다. 그러나 소갑 제11호증(항측사진)의 영상에 의하면, ‘김장량동 ○○○’의 일부를 포함한 지역에 공사용 펜스를 설치하여 공사자재와 장비 등을 적치·보관함으로써 배타적으로 점용하고 있다는 사실이 확인된다. 펜스를 설치한 행위는 이로써 펜스로 둘러싸인 부지를 외부와 격리하여 배타적으로 점용하고자 하는 의도의 표현으로 볼 수 있으므로 펜스 내부의 지형구조(경사도)로 인하여 해당 부분을 효율적으로 사용하지 못한다는 사정은 점용 여부의 판단에 고려될 수 없다. 따라서 청구인이 펜스를 설치하여 점용한 토지에 대하여 한 이 사건 변상금부과처분은 적법하고 이를 다투는 청구인의 주장은 이유 없다. 라) 이 사건 사용료부과처분의 위법·부당 여부 청구인은 청구인의 투자로 인하여 토지 가치가 상승한 ‘김량장동 ○○○, ○○○’의 공시지가를 기준으로 산정되었기 때문에 부당하며, 용인시 공유재산 조례 제25조 제2항에 따라 주거용으로 대부하는 경우의 대부료 요율 1,000분의 20을 적용하지 않아 지나치게 과다 산출되었고, 용인시 공유재산 조례 제31조에 따른 사용료의 조정이 이루어지지 않아 부당하므로 감액되어야 한다고 주장한다. 그러나 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제14조 제1항은 “연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격”을 기준으로 산정하도록 하고 있으므로 시가산정 기준 토지의 공시지가 상승요인은 사용료 산정에 고려되지 아니하며, 청구인의 사용허가 목적이 “공동주택 및 제1, 2종 근린시설 진출입도로”이므로 용인시 공유재산 조례 제25조 제1항에 정한 요율이 적용되어야 하고, 청구인에게는 2017년도에 공유재산 사용허가에 따른 사용료가 부과된 사실이 없으므로 용인시 공유재산 조례 제31조가 적용될 수 없음이 명백하다. 따라서 청구인의 위 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2018. 6. 1. 청구인에게 한 82,329,060원의 도로점용료부과처분의 취소를 구하는 청구는 이유 있으므로 인용하고, 나머지 청구는 모두 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) “전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 한다.” 2) “도로를 계속하여 2년 이상 점용하는 경우”, “제3조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도의 점용료보다 10퍼센트 이상 증가하는 경우”