도로점용료 부과처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 2010년 8월경 ○○○○○의 건설사인 청구외 ○○건설은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지에 주차장 진출입로 목적으로 도로점용허가(2010년 ~ 2023년)를 받은 후 오피스텔 및 상가의 분양이 끝나고 그 소유권이 수분양자에게 모두 이전된 이후에도 2016년까지 도로점용료를 납부하였다. 이에 피청구인은 2017. 4. 17. 청구인에게 도로점용허가 권리·의무 승계 신고를 할 것을 안내하고, 권리의무 미승계시 도로점용료 직권부과 및 과태료를 부과할 것을 공문으로 전달하였으나, 도로점용료 권리·의무승계 신고가 이루어지지 않 자, 2017. 4. 20. 권리·의무승계를 직권으로 처리하였다. 이후 피청구인은 2017. 5. 30. 청구인에게 2017년도 도로점용료를 부과하였고, 청구 인은 2017. 6. 29. 도로점용료를 납부하였으나, 2017. 7. 28. 부과처분에 대한 이의신 청을 제기하였으며, 피청구인은 2017. 8. 22. 청구인에게 이의신청 결과를 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 도로법 제23조제2항제3호에 따른 이 사건 도로의 관리청으로서 청구 인에게 도로점용료를 부과한 행정관청이고, 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 33, 소재 ○○○○○오피스텔 건물 연면적 57,677㎡의 소유자들을 구성원으로 하여 집 합건물의 소유와 관리에 관한 법률 제23조에 따라 설립된 사단이다. ○○○○○오피스텔(이하‘이 사건 건물’이라 한다)은 지하 4층, 지상 20층의 철 근콘크리트조 건물로서 지하 1층 ∼ 지하 4층은 주차장으로, 지상 1층 ∼ 2층은 상가, 지상 3층 ∼ 20층은 오피스텔로 건축허가를 받아 2010. 11. 18.경 ○○시청 으로부터 사용승인 검사를 받은 건물로서, 공부상은 오피스텔(업무용)로 되어 있으나 사실상은 1층∼2층은 상가로, 3층∼20층은 주거용으로 사용 중에 있다. 특 히 오피스텔의 경우 거실 외에 주거용 방이 3개이고, 화장실도 2개가 설치되어 있 어서 가족(세대)이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물이다. 2) 피청구인은 2017. 5. 30.자로 청구인에 대하여 다음과 같이 도로점용료를 부과하였다. 납부자 : ○○○○○관리단 부과대상 : ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 부과금액 : 12,646,700(부가가치세 제외) 부과내역 : 점용기간 2017. 1. 1. ~ 2017. 12. 31. 면적 284.07㎡ 공시지가 : 2,226,000원 점용목적 : 진·출입로 납부기한 : 2017. 6. 30. 3) 위 도로점용료의 부과에 대한 이의신청 가) 도로점용료 부과에 대한 이의신청 도로관리청이 점용료를 부과징수하려는 경우에는 ①점용료 납부 의무자(소유자) 에게 납입고지서를 발급하도록 되어 있음에도 불구하고(도로법 시행령 제71조), 피청구인은 관리단에 부과하였을 뿐만 아니라 이 사건 건물은 가족(세대)이 장 기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물로서 사실상 주거용(주택 법상 준주택)으로 사용하고 있기 때문에 도로법 제68조에 따른 ②감면 내지 면 제의 대상임에도 이러한 면제나 감액 없이 전액을 부과한 것은 부당하다는 이 유로 피정구인에게 이의신청을 한바 있으나 피청구인은 소유주가 수백명인 집 합건물(이사건 건물)에 대해서 각각의 개별소유자가 아닌 관리단에 부과하는 것 은 적절한 것이고, 또한 도로법 제68조4의 2에 따르면‘준주택’은 주거의 형태에 한정한다고 규 정하고 있는데, 이 사건 건물은 건축물대장 상 주용도가 업무시설이므로 감면 대상에 해당하지 않는다는 처리결과를 회신하였다. 이에 대하여 청구인은 2017. 8. 28. 위 처리결과를 송달받고 이로부터 90일 이 내에 이 사건 심판청구에 이르게 되었다. 나) 청구인은 도로의 점용허가를 받은 사실이 없다. 도로법 제66조제1항에는‘도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다’고 규정되어 있다. 그런데 청구인은 도로 관리청으로부터 도로점용허가를 신청한 사실도 없고, 도로점용허가를 받은 사 실도 없다. 도로점용허가를 신청한 사실도 없고, 도로점용을 허가한 사실도 없 는 청구인에게 도로점용료를 부과하는 것은 법률에 근거가 없어서 무효인 행정 행위이다. 다) 권리·의무의 승계가 이루어 진 사실이 없다. 도로법 제106조에 따르면,‘허가 또는 승인을 받은 자의 사망, 그 지위의 양 도, 합병이나 분할 등의 사유가 있으면 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 인하 여 발생한 권리·의무는 승계한다’고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제50조에 의하면,‘법 제106조제2항에 따라 권리·의무의 승계신고를 하려는 자는 상속 일·양수일 또는 분할·합병일부터 30일 이내에 별지 제46호서식의 권리 의무의 승계신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 도로관리청에 제출하여야 한다’고 규정하고, 위 권리· 의무의 승계신고서는 법정서식을 사용하여 신고하도록 되어 있으며, 위 서식에 는 피승계인과 승계인이 반드시 싸인 또는 도장을 찍도록 하고 있을 뿐만 아니 라 위 신고는 신고서를 작성하여 도로관리청에 접수--〉검토--〉결재--〉신고 확인증 작성 및 신고확인증을 발급하는 방식으로 이루어져 있다. 결국 위 도로법과 도로법시행규칙을 해석하면 권리·의무의 승계신고는 행정청 의 수리를 요하는 행정행위에 해당한다고 할 것인 바, 이 사건 건물에 대해서는 시공사인 ○○건설로부터 현재 소유자에 이르는 과정 에 권리·의무의 승계신고는 없었다. 나아가 개별소유자와 권리의무의 승계신 고는 물론이고 개별소유자와 청구인인 관리단과의 권리·의무의 승계신고도 없 는 상태에서 청구인에게 이 사건 도로점용료를 부과하는 것은 권리·의무의 승 계신고에 관한 법리를 오해한 위법한 행정행위다. 참고로 청구인은 도로관리청이 도로법 시행령 제71조제1항을 토대로‘점용료의 납부의무자인 개별소유자에게 납입고지서를 발급한다면 도로관리청이나 이 사 건 건물 소유자들의 사무처리의 편리를 위하여 개별소유자로부터 납부에 대한 위임을 받는 방법으로 예외적인 납부의무자는 가능할 수 있으니 개별소유자에 게 부과해 줄 것을 요청하는 취지를 전달한 바 있으나 피청구인은 귀담아 듣지 않고 있는 듯하다. 라) 도로점용료의 부담주체는 개별소유자이다 가사 도로법 제106조제1항제2호(이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리 나 의무를 가진 자가 그 지위를 양도한 경우: 양수인)에 따라 시공사인 ○○건 설과 이 사건 건물의 구분소유자 사이에 도로법 시행규칙에 따른 권리 의무의 승계신고를 한 것으로 간주하여 이 사건 건물의 소유자들이 양수인의 지위를 승계하여 이 사건 도로점용료를 부담할 의무가 있다면 그 의무자는 건물의 개 별소유자가 해당되는 것이지 관리단이 될 수는 없다. 관리단은 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률에 의하여 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지에 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목 적으로 설립된 사단에 해당하여 법률 규정 그대로 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 설립된 사단에 해당하여 법률 규정 그대로 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업을 하는 단체이지 이 사건과 같은 도로점용 료의 납부대상자로서 부담행위까지 할 수 있는 단체가 아니다. 관리단이 이 사건 도로점용료와 같은 금전채무를 부담하여 지출하기 위해서는 일상적인 관리업무가 아니라 총유물의 처분행위(지출)에 속하기 때문에 이는 규 약에 달리 정함이 없는 한 구분소유자의 총회의 결의에 의하여 지출해야하는 문제가 발생한다. 한편, 도로법 시행령 제71조에서도‘점용료 납부 의무자에게 납입고지서를 발 급하여야 한다’고 원칙을 분명히 하고 있고, ○○시 도로점용료 징수조례 제 6조에서도‘점용료를 부과징수 하고자 하는 경우에는 납부자에게 발부하여야 한다’규정되어 있다. 여기서 말하는‘납부의무자’또는‘납부자’는 도로법 제106조제1항제2호(이 법에 따른 허가 또는 승인으로 권리나 의무를 가진자가 그 지위를 양도한 : 양 수인)에 따른 양수인으로서 이는 이 사건 건물의 개별구분소유자에 해당한다. 따라서 도로관리청은 법 제106조에 따른 양수인인 개별 구분소유자에게 도로법 시행령 제71조제1항에 따른“점용료 납부 의무자에게 납입고지서를 발급하여 야”한다. 이는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위에 해당한다. 그럼에도 피청구인은 위 도로법 시행령 제71조제1항의 예외규정을 적용하여 ‘소유주가 수백명인 집합건물에 대해서 각각의 개별소유주가 아닌 관리단에 부 과하는 것은 적절하다’고 하는 것은 위 법의 원칙을 무시하고 예외를 적용하 는 행정편의적 발상이다. 한편, 관리단이 피청구인이 부과하는 위 도로점용료를 받아들여 납부하는 경우 에 관리단은 다시 위 도로점용료를 개별 소유자들에게 청구할 수밖에 없게 되 는데, 이 경우에 개별 소유자들이 소유한 건물의 면적들이 전부 다르고, 면제받 는 세대도 있고, 감액 받는 세대도 있을 수 있으며, 상가의 경우에도 전액을 부 담하거나 10분의 1의 감면에 해당하는 경우도 있는 등 개별 소유자 마다 전부 다르기 때문에 소유자 누구에게 얼마를 어떻게 분담시켜 징수해야 할 것인지도 문제가 될 뿐만 아니라 가사 관리단이 납부액을 개별 소유자에게 다시 부과한 다고 하더라도 (관리단이)권한이 없는 자의 부과라고 주장하며 분담액을 납부하 지 않는다면 어떻게 처리하여야 할 것인지 등의 문제들이 있다. 이에 대한 대 책은 역시 구속력을 가진 피청구인이 개별소유자들에게 부과하는 것 외에 달리 방법이 없다고 보인다. 피청구인은 도로점용료의 부과나 편리한 방법에만 신경 쓸 일이 아니라 그 후 관리단과 개별소유자간의 예상되는 분쟁도 사전에 예방할 수 있는 방법도 고려 하여 부과하여 주시기 바란다. 마) 부담금의 기본원칙들이 지켜지고 있지 않다 이 사건 도로점용료는 도로법 제91조의 원인자의 비용부담과 같은 부담금의 성 격으로 판단된다. 부과권자가 부담금을 부과하는 경우에는 부담금 납부의무자, 부담금 부과의 법적 근거, 납부금액, 산출근거, 납부방법 및 미납 시의 조치사 항, 부담금의 감면 요건 및 방법, 부담금의 용도, 제2호에 대하여 의견을 제출 할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관 의 명칭과 주소, 의견제출 기한, 그 밖에 부담금의 부과 및 납부에 필요한 사항 등을 부담금의 납부의무자에게 미리 다음 각 호의 사항을 알리도록 되어 있음 에도(부담금기본관리법 제5조), 피청구인은 위 통지의 예외조항에 해당되지도 않음에도 불구하고 사전에 부담금의 감면 요건 및 방법 등을 알려주지 않았다. 나아가 피청구인은 관내 부동산중개업소에는‘도로점용허가 권리의무승계 관련 홍보물 배부 및 상시 비치협조 안내’라는 문서를 배포하고 있으면서도 정작 당사자인 청구인에게는 위 법 제5조의 원칙도 제시하지 않고 있었던 것이다. 결국 신청인이 이의신청을 하자 마지못해 처분결과를 통지하면서 상가의 경우 소상공인확인서를 제출하면 감면받을 수 있을 것이라고 알려준 것이 전부다. 4) 도로점용료 징수의 제한(감면 주장) 가) 법률 규정의 검토 도로법 제68조에는 점용료 징수의 제한, 같은 법 시행령 제73조 도로점용료의 감 면 조항을 규정하고 있고, 이 사건 처분 당시의 ○○시 도로점용료 징수조례 중 면제 및 감면조항은 다음과 같다(현재는 삭제). 도로법(해당조항) 제68조(점용료 징수의 제한) 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다. 4.「주택법」 제2조제 1호에 따른 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 4의 2. 「주택법」 제2조제4호에 따른 준주택(주거의 형태에 한정한다)에 출입 하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 5.「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 도로법 시행령(해당부분) 제73조(점용료의 감면) ③ 법 제68조에 따른 점용료의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다. 나. 법 제68조제4호에 해당하는 경우 전액 면제 다만, 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주택면적이 차지하는 비 율에 해당하는 점용면적에 대하여 전액 면제한다. 3. 법 제68조제3호, 제4호의2 및 제6호에 해당하는 경우 : 점용료의 2분의 1 감액. 다만, 주거용으로 사용하는 준주택과 준주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주거용으로 사용하는 준주택 면적이 차 지하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 2분의 1을 감액한다. 4. 법 제68조 제5호에 해당하는 경우; 점용료의 10분의 1 감액 ○○시 도로점용료 징수조례 제5조(점용료의 감면) ①법 제38조에 따른 도로의 점용이 다음 각 호의 어느 하 나에 해당하면 점용료를 감면할 수 있다. 4. 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로서 영리목적이 아닌 경우 5.「중소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법」제2조제2호에 따른 소상공 인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 ② 제2항에 따른 점용료의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다. 1. 제1항제l호 및 제4호에 해당하는 경우에는 전액을 면제하되, 주택과 주택외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주택면적이 차지 하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 전액 면제〈개정 2011. 5. 21> 4. 제1항제5호에 해당하는 경우에는 점용료의 10분의 1 감액 즉, 위 조례상‘주택에 출입하기 위하여 통행료로 사용하는 경우로서 영리목적 아닌 경우에는 점용료 전액을 면제하고,’소기업 및 소상공인 지원을 위한 특 별조치법 제2조제2호에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행료로 사용하는 경우‘에는 점용료의 10분의 1 감액하도록 되어 있다. 한편 도로법 제68조 제4의2호(주택법 제2조제4호에 따른 준주택(주거의 형태에 한정한다)에 출입하기 위하여 통행료로 사용하는 경우에는 같은 법 시행령 제 73조제3항나목3에 따라 점용료의 2분의 1을 감액하게 되어 있다. 나) 도로점용료를 개별적으로 부과해야 면제 내지 감면신청을 할 수 있다. 이 사건 건물의 경우 앞에서 말씀드린바와 같이 지상 1, 2층은 상가로, 3층∼20 층은 주거용으로 사용하고 있다. 그러나 공부상은 업무시설로 되어 있기 때문 에 피청구인은 이를 주거외로 보고 도로점용료의 면제 내지 감면 없이 부과하 였다. 그렇지만, 이 사건 구분건물은 공부상 근린생활시설 등으로 신축되었으 나, 소유주가 가족들과 함께 거주하거나 임차인과 그 가족들에 의해 사실상 주 거로 사용되고 있고 주민등록상 전입신고도 되어 있으며, 재산세도 주택을 기 준으로 납부하고 있고, 전기도 주택용을 공급받아 사용하고 있으며, 바닥 난방 이나 온수도 지역난방공사로부터 주택용으로 공급받아 전입세대의 경우 요금의 20%까지 감면 받고 있을 뿐만 아니라 위 구분건물에는 사용승인 당시부터 화 장실(세면대, 좌변기), 씽크대, 에어컨, 전기조리기구가 기본사양으로 설치되어 있었고, 소득세법상에서도 주택으로 간주하여 소득세를 계산하고, 양도소득세를 계산할 때도 주택으로 보고 있다. 그렇다면 피청구인은 여러 가지 주거사실이 가능한 부분 중 이 사건 건물에 주 민등록의 전입신고가 되어 세대를 확인할 수 있는 위치에 있고, 전입신고가 된 개별세대는 주거용으로 사용함이 명백하므로, 이러한 전입세대의 건물에 대해 서는 도로점용료를 면제하여야 할 것이다. 이 사건에서와 같이 피청구인이 행정의 편의를 위하여 관리단에 전액을 부과한 다면 개별소유자들은 도로점용료부과의 당,부(면제 내지 감액)에 대하여 이의를 제기할 수 있는 기회조차도 없이 관리단이 도로점용료를 납부한 다음 이를 다 시 소유자들에게 부담시키는 과정에서 관리단을 상대로 당,부를 따져야하는 문 제들이 발생할 있고, 현재 이 사건 건물에서도 이러한 문제가 발생되기 시작하 고 있다. 5) 결론적으로, 이 사건 건물에 도로점용료의 부과대상에 해당하여 도로점용료를 부과하려면 법 도로법 제106조에 따라 양수인인 개별소유자에게 부과함에 원칙임에도 위 법의 예외규정을 적용하여 정구인인 관리단에 도로점용료를 부과하는 것은개별소유자가 갖는 부과금액수나 적법성, 감면의 당부를 다툴 권리를 원천적으로봉쇄한 행위일 뿐만 아니라 관리단이 개별소유자 누구에게 얼마를 부과하여야 할 것인지도 문제이고, 부과할 권리도 없을 뿐 소유자들이 관리단의 부과가 원인이 없는 부과라며 승복하지 않는다면 강제로 징수할 수 있는 근거 규정도 없다. 결국 피청구인이 위 도로법 시행령 제71조제1항의 단서조항을 적용하여 관리단에게 도로점용료를 부과하는 것은 위와 같은 이유로 무효이며, 개별소유자에게 부과하여 주실 것을 간절히 요청한다. 따라서 피청구인이 2017. 5. 30. 청구인에 대하여 한 도로점용료 12,646,700원(부가세별도)의 부과처분은 원인이 없는 행정행위이므로 각하함이 타당하다할 것이다. 가사 피청구인이 도로법 시행령 제71조 제1항의 단서조항에 따라 부과하는 경우라도 이 사건 건물은 도로법 제68조4의 2호에 따른 준주택으로서 주거용으로 사용하고 있으므로, 위 법조항에 따라 2분의 l을 감면하여 부과하여야할 것임에도 이와 달리 보고 한 이 사건 처분은 행정편의적인 법적용에 해당하여 무효이며, 다시 감면조항을 적용하여 부과하여야 할 것이다. 피청구인이 2017. 8. 28청구인에 대하여 한 도로점용료 12,646,700원(부가세별도)의 부과처분의 이의신청에 대하여 한 처분은 최소되어야 할 것이다. 【보충서면】 6) 제소기간의 도과문제 피청구인은 2017. 5. 30. 도로점용료를 부과하면서 이의신청에 대하여“개별법령에 규정되어 있는 경우에는 그 규정에 따라 이의신청을 할 수 있으며, 규정이 없는 기타 세외수입의 경우에는 지방자치법에 따라 고지서를 받은날로부터 90일 이내에 이의신청을 할 수 있다” 라고 고지한 바 있다. 그러나 청구인은 2017. 7. 28. 개별법령인 도로법 제71조에 의하여 위 도로점용료를 부과받은 날로 부터 60일 이내에 피청구인에게 이의를 신청하였는 바, 피청구인은 2017. 8. 28. 위 이의신청에 대한 결과를 통지하면서 도로법 제71조제3항에 따른 각하 또는 기각하는 결정을 하지 아니하고‘처리결과 알림’이라고 통지하면서“위의 처리결과에 이의가 있을 시에는 처분 등이 있음을 안 날로부터 90 일, 처분 등이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판을 청구할 수있으며...”라고 고지해 주었다. 따라서 청구인은 2017. 8. 28.자 위‘처리결과 알림’에서 고지한 대로 위 고지를 받은 날로부터 90일 이내에 이 사건 행정심판에 이른 것이다. 7) 권리·의무의 승계 문제 가) 도로점용허가를 받은 사실에 대한 인정 청구인의 도로법 제106조제3항“도로점용허가를 받은 자가 점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유권을 타인에게 양도하는 경우에는 해당 도로점용허가에 따 른 권리 의무도 함께 양도한 것으로 본다”을 인용하겠다. 청구인이 이 사건 답변서를 수령한 후 ○○건설(주)소유 지분에 대해 등기부등 본을 열람해보니 ○○건설이 소유권이던 7개의 구분건물이 2016. 4. 4.자로 개 인에게 이전된 사실을 확인할 수 있었다. 따라서 청구인이 위 법 조항을 인용하여‘도로점용허가를 받은 사실이 없다는 점’은 취소하겠다. 나) 권리·의무의 승계의 주체 청구인은 이 사건 구분건물이 시공사인 ○○건설에서 개별구분소유자들에게 소 유권이 이전된 것인 만큼 도로점용허가 또는 승인 받은 자의 지위도 개별구분 소유자에게 양도되었다는 것이고, 현재 도로점용허가 또는 승인받은자는 양수 인이라는 것이라는 점을 명확히 하고자 한다. 이는 도로점용허가 또는 승인의 문제와 도로점용의 부과징수문제와는 다른 문 제이기 때문이다. 예를들어 설명해 보면, 가사 청구인이 이 사건 소송에서 패소 하여 도로점용료를 피청구인에게 납부한 다음 그 납부금을 개별소유자에게 부 과징수하려는 경우에 위 개별소유자들이 자신들은 피청구인의 주장과 같이 승 계받은 바가 없으며, 승계받은 자는 관리단이기 때문에 관리단만이 납부의무가 있다고 한다면 관리단은 누구에게 위 납부금을 받아내야 하는지의 문제가 발생 한다. 8) 도로점용료의 부과·징수 문제 가) 납부의 주체 피청구인은 청구인에 대하여 도로점용에 대한 권리·의무의 승계를 요청하고 승계를 하지 않을 경우에는 도로점용료를 직권부과 및 과태료를 부과하겠다고 하다가 청구인이 이에 응하지 않자 이 사건 도로점용료를 부과하는 등 위법적 인 행위를 하였는데, 이는 도로법 제106조제1항의 권리·의무의 승계문제와 도 로법 제66조제1항 및 같은 법 시행령 71조제1항의 도로점용료의 차이도 구별하 지 못하는 행위인 것이다. 도로법에서는‘도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수 할 수 있으며(도로법 제66조제1항), 도로관리청이 도로점용료를 부과징수하려는 경우에는 점용료 납부 의무자에게 납입고지서를 발급하여야 한다(도로법 시행 령 제71조제1항)’고 규정되어 있다. 피청구인이 도로를 점용하는 자에게 도로 점용료를 부과하려면 도로법 제106조제1항에 각호에 해당하는 개별소유자(납부 의무자)에게 납입고지서를 발급해야 한다. 위 원칙은 위 법조항이 존재하는 한 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위다. 도로법 제66조제1항 및 제3항에 따르면, 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도 로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있는데, 점용료징수를 위하여 필 요하면 부동산등기법 제109조에 따른 등기정보자료 및 건축법 제32조에 따른 전자정보처리 시스템을 이용할 수 있다. 피청구인이 위에서 언급하고 있는 바 와 같이 도로점용료의 징수를 위해서는 부동산등기법에 따른 등기정보자료 등 을 이용하여 납부의무자(개별소유자)를 파악하여 이를 부과하여야 함에도 이러 한 원칙을 시도조차 않은 채 도로법 시행령 제71조제1항의 예외조항만을 차용 하여 청구인에게 도로점용료를 부과한 것은 행정편의만을 위한 것이다. 나) 예외적 납부자 물론 청구인도 개별소유자에게 일일이 부과해야 하는 행정의 낭비를 감안하여 청구인이 개별소유자에게 금액을 특정하여 부과하는 경우에 일단 개별 부과금 액이 확인 가능해졌으므로, 청구인이 개별소유자로부터 납부에 대한 위임을 받 는 방법으로 예외적인 납부의무자는 가능할 수 있다는 점을 이의신청서에 언급 한 바 있으며, 이 점은 현재도 유효하다. 9) 관리단이 납부의무자인 경우의 문제 도로법 시행령 제71조제1항의 단서조항으로‘해당 토지나 건물의 관리인’을 예외적인 납부의무자로 규정하고 있기는 하다. 그러나 청구인과 같은 관리단은 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률에 의하여 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 설립되어 건물의 관리 및 사용에 관한 공동이익을 위하여 필요한 구분소유자의 권리와 의무를 선량한 관리자의 주의로 행사하거나 이행하여야 하는 단체이다(집합건물법 제23조 및 제23의 2 참조). 가) 이 사건 도로점용료는 시세외 수입으로서 가산금이 부과된다는 점에서 세금 과 같은 성격을 띠고 있는 부담금이므로, 이를 관리단이 수용하여 납부하는 경우에는 구성원들의 공동이익을 위해 필요한 행위가 아니라 채무부담행위로서 공동이익에 어긋나는 행위다. 나) 관리단이 이 사건 도로점용료와 같은 금전채무를 부담하여 지출하기 위해서는 일상적인 관리업무가 아니라 총유물의 처분행위에 속하기 때문에 이는 규약에 달리 정함이 없는 한 구분소유자의 총회의 결의에 의하여 지출해야 하는 문제 가 발생할 수 있다. 다) 또한 관리단이 피청구인이 부과하는 위 도로점용료를 총액으로 납부하는 경우 에 위 도로점용료를 관리비의 부과형태로 개별 소유자들에게 다시 부과할 수 밖에 없게 되는데, 이 경우에 개별 소유자들이 소유한 건물의 면적들이 전부 다르고, 면제받는 세대도 있고, 감액 받는 세대도 있을 수 있으며, 소유주가 거주하는 세대와 임차인이 거주하는 세대도 있는데, 이들 간에 누가 얼마를 납 부해야 것인지를 놓고 분쟁의 소지가 있다. 상가의 경우에도 면적이 전부 다를 뿐만 아니라 전액을 부담하는 상가와 10분 의 l의 감면받는 상가도 있어서 개별 소유자 마다 전부 다르고, 역시 소유주와 임차인 간의 누가 부담할 것인가에 대한 분쟁의 소지가 있다. 라) 가사 관리단이 이 사건 부담액을 납부한 다음 개별소유자에게 다시 부과하는 경우에 개별소유자들이 관리단에 대하여 권한이 없는 자의 부과라고 주장하며 부담액을 납부하지 않는다면 어떻게 처리하여야 할 것인지 등의 문제도 있다. 마) 또한 이 사건 건물은 절대 다수가 주거용으로 사용하고 있기 때문에 해당자에 따라 도로점용료의 면제나 감면주장을 할 수도 있을 것인데, 관리단이 이들 개 별소유자에 대한 의견수렴절차도 없이 납부하는 경우에는 이들 개별세대에 대 해 면제나 감면을 주장할 수 있는 기회를 원천 차단한다는 비난을 받을 수 있다. 바) 청구인은 입주자들로부터 관리단 운영비로 연간 578만원(㎡당 연간 100원)부 과·징수하여 회장의 판공비(월 20만원), 관리위원 회의비(월 1회의 정기회의 참 석시 3만원 X 7명 X 연 12회)로 사용하고 있을 뿐 공식적인 재산이나 비용이 없다. 매달 입주자들로부터 관리비가 입금되고 있기는 하지만 위 관리비는 건 물관리회사 통장으로 입금되고 있기 때문에 청구인의 재산도 아니다. 상황이 이와 같은데, 피청구인은 청구인의 자발적인 협조 없이 도로점용료를 매년 강제집행의 방법으로 징수하겠다는 것인지, 강제집행으로 징수할 수 없는 경우에는 관리단을 신용불량자로 등재하겠다는 것인지 묻지 않을 수 없다. 피청구인도 자신들의 편의만 생각하지 말고 법률자문에서“점용료 납부의무가 있는 개별소유자들에 대한 점용료 부과 및 강제징수를 진행해야 할 것으로 판 단 된다”라고 한 회신을 받아들여야 한다. 10) 도로점용료의 징수의 제한-감면의 문제 이 사건 건물은 건축법상 오피스텔로서 주택법상 준주택이며, 절대 다수가 주거 용으로 이용하고 있다. 이러함에도 피청구인은 주거의 형태로 볼 수 있는 명확한 근거가 없다는 이유로 감면 없이 도로점용료를 부과하고 있다. 가) 주택을 적용한 재산세의 과세 재산세의 경우에 이 사건 건물의 과세대상을 주택이 아닌 건축물로 적용하여 부과하면서 주거용으로 사용하는 경우 주거용으로 사용한다는 행정관청의 직· 간접적인 확인(현장 방문이나 관리사무소의 확인서 발급)을 거친 경우 주택으로 적용하여 부과하고 있다. 나) 교통유발부담금의 면제 이 사건 건물의 소유자는 도시교통정비촉진법 제36조에 따른 교통유발부담금의 부과대상이다. 따라서 해당관청은 매년 교통유발부담금을 부과하고 있지만, 소 유자들이 주거용으로 사용하고 있다는 소명자료를 제출하는 경우에는 위 부담 금을 면제해 주고 있다. 주거용이라는 소명자료는 관리사무소가 증명하는 주거 사실확인서로 대체하고 있다. 다) 난방비 감면 이 사건 건물은 집단에너지사업법에 의한 열을 공급받아 난방 등을 하고 있는 바, 이 사건 건물에 입주한 세대가 전입신고를 한 후 그 주민등록등본을 제출 하는 경우에는 그 세대가 사용한 열요금의 20%를 감면해 주고 있다. 주민등록 상 전입신고를 하였다는 것은 주거용으로 사용하고 있다는 것인 바, 행정심판 청구서에 첨부한 주민등록표 사본은 2017. 5월부터 11월 사이에 이 사건 건물 에 전입신고를 하고 열요금을 감면받기 위하여 관리사무소에 주민등록표를 제 출한 세대들이다. 주민등록표 전입신고를 하고 사용한 열요금을 감면 받고 있 는데도 주거의 형태에 해당하지 않는다는 것은 어디에 근거한 판단인지 소명해 야 한다. 라) 통의 설치 이 사건 건물은 지방자치법 제4조의2, 제5항 및 ○○시 통·반 설치 조례에 따라 ○○2동의 하부조직으로 46통이 설치되어 그 산하에 소속되어 있으며, ○○ 2 동장으로부터 위촉된 통장은 이 사건 건물의 입주민에 대한 전입신고조사, 주 민등록 사실조사, 취학생 조사, 민방위 훈련통지 등을 하고 있다. 주거하지 않 는 건물에서 이러한 하부행정행위가 필요할 이유가 없다. 11) 결론 청구인은 이 사건 도로점용료는 납부의무자인 개별소유자에게 부과하여야 하고 그 금액에 있어서는 주택 내지 준주택으로서 주거용으로 사용하고 있으므로 면제 내지 감면을 주장하는 것이다. 이와 달리하여 청구인인 관리단에게 부과하는 경우 그로 인한 문제점은 관리단으 로서는 풀 수 없는 것들이다. 따라서 피청구인은 물론 관련 행정기관은 청구인의 물음에 응답할 지위에 있다. 나아가 이 사건 점용료를 청구인인 관리단에게 부과하는 경우 개별소유자들의 면 제 내지 감면을 주장하기 위한 쟁송의 기회조차 봉쇄하는 것이어서 청구인은 이 를 받아들일 수 없어서 이 사건 행정심판 청구로서 보충서면을 제출하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 ○○○○○의 건설사인 ○○건설은 2010. 8. 30. 도로점용허가를 받았으며 오피스텔 및 상가를 모두 분양함에 따라 ○○건설은 2012. 8. 7. 도로점용허가에 따른 권리 의무도 함께 이전된 것으로 보고 도로점용료 부과 처분이 부당하다는 이유로 행정심판을 청구하였다. 경기도행정심판위원회는 권리·의무 승계가 이루어지지 않은 이상 도로점용료 부과 대상자는 ○○건설이므로 청구를 기각한다는 재결을 하였다. 그 이후 ○○건설은 2014년도부터 2017년도까지 ○○○○○ 수분양자들에게 도로점용에 대한 권리·의무를 승계할 것을 요구하였으나 승계절차가 이행되지 않아 2016년도까지 도로점용료를 납부하였다. 2017. 4. 13. ○○건설은 소유권 없음을 이유로 행정심판을 재청구하였다.(행정심판 접수번호 2017-2432) 피청구인은 2014년도 개정된「도로법」제106조제3항에 따라 ○○건설의 주장에 근거가 있음을 인정하고 2017. 4. 17. 청구인에게 도로점용허가 권리·의무승계 신고해줄 것을 안내하고 권리의무 미승계 시 도로점용료 직권부과 및 과태료를 부과할 것임을 공문으로 전달하였으나 권리·의무승계 신고가 이루어지지 않아 2017. 4. 20. 피청구인은 권리·의무 승계를 직권으로 처리하고, 청구인에 도로점용료 12,646,700원(부가가치세 제외)을 부과하였다. 청구인은 부과한 도로점용료를 납부하였으나, 2017. 7. 28. 그 부과 처분 등에 관한 이의신청을 피청구인에게 하였으며 2017. 8. 22. 피청구인은 소상공인이 영업하는 일부구역은 관련서류를 제출하면 감면받을 수 있다는 일부인용의 이의신청 결과를 회신하였다. 2) 청구인 주장 청구인은 도로점용허가를 받은 사실도 없고 권리·의무승계가 이루어진 사실이 없다고 주장하였다. 청구인은 ○○○○○를 관리하는 관리단일뿐 소유권은 오피스텔 및 상가의 개별소유자들에게 있으므로「도로법 시행령」제71조(점용료의 부과·징수 및 반환) 제11항에 따라 도로점용료 또한 개별소유자에게 부과해야함이 원칙이라고 청구인은「도로법 시행령」제71조(점용료의 부과·징수 및 반환) 제11 항의 단서조항의 따라 청구인에게 부과하는 경우라도 ○○○○○ 내 오피스텔은「도로법」제68조(점용료 징수의 제한)4의 2호 따른 준주택으로 보아 2분의 1을 면하여 재부과해야 한다고 주장한다. 3) 이 사건 처분의 적법성(제소기간의 도과) 피청구인은 2017. 5. 30. 청구인에게 이 사건 처분인 도로점용료를 부과하였고, 청구인은 2017. 6. 29. 이를 납부하였다. 처분 등이 있음을 안 날을 최대한 늦게 보더라도 납부를 한 2017. 6. 29.에는 그 사실을 알았던 것이고 행정심판을 접수한 2017. 11. 14.은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 지나 제소기간이 지났다고 봐야할 것이다. 또한 청구인의 예비적 청구와 관련, 청구인이 이의신청을 거쳤기 때문에 이의신청 처리 결과를 받은 날로부터 새로 제소기간이 기산되어야 하는지에 대하여「도로법」제71조(이의신청)에 이를 명시한 규정이 없고 이의신청절차를 거치지 않고도 행정심판을 청구 할 수 있으므로 행정심판의 제소기간은 이의신청과는 별개로기산된다고 보아 청구인의 청구는 제소기간의 요건을 만족하지 못해 각하되어야한다. 4) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 도로점용허가를 받은 사실이 없고, 권리·의무의 승계가 이루어진 사실이 없 다는 주장에 관하여, 2014년 개정된「도로법」제106조(권리·의무의 승계 등)제13항에“도로점용허가 를 받은 자가 점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유권을 타인에게 양도하는 경우에는 해당 도로점용허가에 따른 권리·의무도 함께 양도한 것으로 본다.” 는 규정이 신설되었다. 위 조항에 따라서 ○○건설이 받은 최초의 도로점용허가 는 ○○○○○의 소유권이 개별소유자들에게 이전됨에 따라, 도로점용허가의 권 리·의무도 함께 양도 된 것으로 볼 수 있다. 그리고 2016년 1월 1일 청구인은 ○○○○○의 관리를 위해 ○○○○○관리단으로 사업자등록을 하였다. 그러므 로 ○○○○○의 개별소유자들의 건물과 그 대지 및 부속시설을 관리하는 청구 인이 도로점용의 부분을 관리해야 한다. 즉, 청구인은 도로점용허가를 받은 적이 없다고 주장하지만, 「도로법」제106조 (권리 의무의 승계 등) 제3항에 따라 도로점용허가를 받은 ○○건설로부터 소유 권을 앙도 받은 개별소유자들이 도로점용허가에 따른 권리·의무 또한 양도 받 은 것으로, 도로점용허가의 권리·의무승계 신청은 없었지만 승계된 것이라고 보는 것은 정당하다. 나) 도로점용의 부담주체는 개별소유자라는 주장에 관하여, 청구인은 개별소유자들의 건물과 대지 및 부속시설을 관리하는 관리인으로「집 합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」제23조의2(관리단의 의무)에 따라 건물의 관리 및 사용에 관한 공동이익을 위하여 필요한 구분소유자의 권리와 의무를 선량한 관리자의 주의로 행사하거나 이행하여야 한다. 즉, 도로점용허가의 권리·의무는 개별소유자들에게 있지만 도로점용료 부과 에 대해서는「도로법 시행령」제71조(점용료의 부과·징수 및 반환) 제1항에 따 라 건물의 관리인인 청구인에게 부과하는 것은 정당한 것이다. 다) 도로점용의 목적이 되는 건물 중 오피스델 부분이 도로법에 따른 감면대상이라 는 주장에 관하여, 청구인이 주장하는「도로법」제68조(점용료 징수의 제한)4의 2호에 따른 주거의 형태로 한정한 준주택을 판단하는 명시적인 기준이 없기 때문에 피청구인은 법 무법인의 법률자문을 받고, 다른 도로점용료 담당자들과 업무협의를 거치며 신 중하게 판단했다. 그 결과, 주거의 형태로 한정한 준주택을 판단할 명확한 기준이 없는 상황에서 행정청이 임의로 기준을 만들 수 없기에 감면 없이 부과한 도로점용료는 문제 가 없다 할 것이다. 5) 위에서 살펴본 바와 같이「도로법」제106조(권리·의무의 승계 등) 제3항에 따라 ○○○○○의 개별소유자들은 도로점용허가의 권리·의무를 앙도받은 것으로 볼 수 있고,「도로법 시행령」제71조(점용료의 부과 , 징수 및 반환) 제1항에 따라 건물을 관리하는 관리단인 청구인에게 도로점용료를 부과하는 것은 문제가 없다. 마지막으로 청구인이 주장하는 감면사항은「도로법」제68조(점용료 징수의 제한) 4의12호에는 주거의 형태로 한정한 준주택일 경우 감면할 수 있다 하였고, 주거의 형태로 볼 수 있는 명확한 기준이 없으므로 감면 없이 부과한 도로점용료는 문제가 없다. 그러므로 청구인의 청구는 각하 또는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제66조(점용료의 징수 등) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점 용료를 징수할 수 있다. ② 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로 점용허가 취소 등의 사유로 도로를 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한 다. 1. 제63조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 2. 제96조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 3. 그 밖에 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정 하는 경우 ③ 도로관리청은 제1항에 따른 점용료(이하 "점용료"라 한다) 징수를 위하여 필요하면 「부동 산등기법」 제109조에 따른 등기정보자료 및 「건축법」 제32조에 따른 전자정보처리 시스템 을 이용할 수 있다. ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필 요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로 에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례 로 정한다. ⑤ 제4항에도 불구하고 제61조제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받 은 자에 대해서는 해당 일반경쟁에 부친 때 도로점용허가를 받은 자가 제시한 금액을 점용료 로 부과한다. 다만, 그 점용료는 제4항에 따라 산정된 점용료의 3배를 초과할 수 없다. 제67조(점용료의 납부 방법) ① 도로점용허가를 받은 자는 점용료를 대통령령으로 정하는 납부 대행기관을 통하여 신용카드, 직불카드 등(이하 "신용카드등"이라 한다)으로 낼 수 있다. 이 경우 납부대행기관은 도로점용허가를 받은 자로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 납부대 행수수료를 받을 수 있다. ② 제1항에 따라 점용료를 신용카드등으로 내는 경우 납부대행기관의 승인일을 점용료의 납 부일로 본다. ③ 납부대행기관의 지정, 지정취소, 운영 및 납부대행수수료 등에 관하여 필요한 사항은 대통 령령으로 정한다. 제68조(점용료 징수의 제한) 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다. 4. 「주택법」 제2조제1호에 따른 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 4의2. 「주택법」 제2조제4호에 따른 준주택(주거의 형태에 한정한다)에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 제71조(이의신청) ① 점용료를 부과 받은 자가 부과 받은 점용료에 대하여 이의가 있는 경우 점용료를 부과 받은 날부터 60일 이내에 도로관리청에 이를 증명할 수 있는 자료를 첨부하여 이의를 신청할 수 있다. ② 도로관리청은 제1항에 따른 이의신청이 있는 때에는 이의신청의 적부를 심사하고, 이의신청을 받은 날부터 21일 이내에 그 결과를 이의신청인에게 서면으로 통보하여야 한다. ③ 도로관리청은 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 한 때에는 이의신청인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 취지를 제2항에 따른 결과 통보와 함께 통보하여야 한다. ④ 이의신청인은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 이의신청절차를 거치지 아니하고 행정심판을 청구할 수 있다. 제106조(권리·의무의 승계 등) ① 이 법에 따른 허가 또는 승인을 받은 자의 사망, 그 지위의 양도, 합병이나 분할 등의 사유가 있으면 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 인하여 발생한 권리·의무는 다음 각 호의 구분에 따른 자가 승계한다. 1. 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리나 의무를 가진 사람이 사망한 경우: 상속인 2. 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리나 의무를 가진 자가 그 지위를 양도한 경우: 양수인 3. 이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리나 의무를 가진 법인이 분할·합병한 경우: 분할·합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 새로 설립되는 법인 ② 제1항에 따라 권리나 의무를 승계한 자는 1개월 내에 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리청에 신고하여야 한다. ③ 도로점용허가를 받은 자가 점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유권을 타인에게 양도하는 경우에는 해당 도로점용허가에 따른 권리·의무도 함께 양도한 것으로 본다. 【도로법 시행령】 제71조(점용료의 부과ㆍ징수 및 반환) ① 도로관리청은 법 제66조제1항에 따라 점용료를 부과·징수하려는 경우에는 점용료 납부 의무자에게 납입고지서를 발급하여야 한다. 다만, 도로점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유자가 2인 이상인 경우로서 해당 토지나 건물의 관리인 또는 전체 소유자의 위임을 받은 대리인이 있는 경우 도로관리청은 그 관리인 또는 대리인에게 납입고지서를 발급할 수 있다. 제73조(점용료의 감면) ① 법 제68조제1호에 따른 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업은 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 국토교통부령으로 정하는 법인이 시행하는 비영리사업으로 한다. ② 법 제68조제3호에서 "대통령령으로 정하는 사업"이란 전기공급시설ㆍ전기통신시설ㆍ송유관ㆍ가스공급시설ㆍ열수송시설, 그 밖에 이와 유사한 시설로서 국토교통부령으로 정하는 시설을 설치하는 사업을 말한다. 이 경우 해당 시설을 필요로 하는 자 등이 그 시설을 설치하여야 하는 자와 협의하여 직접 해당 시설을 설치하는 사업을 포함한다. ③ 법 제68조에 따른 점용료의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다. 1. 법 제68조제1호, 제4호, 제7호 및 제8호에 해당하는 경우 가. 법 제68조제1호 및 제7호에 해당하는 경우: 전액 면제 나. 법 제68조제4호에 해당하는 경우: 전액 면제. 다만, 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주택면적이 차지하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 전액 면제한다. 다. 법 제68조제8호에 해당하는 경우: 전액 면제. 다만, 10년 이내의 범위에서 점용료 총액이 기부채납한 토지의 가액이 될 때까지 면제하되, 기부채납으로 용적률이 상향된 경우에는 감면대상에서 제외한다. 2. 법 제68조제2호에 해당하는 경우: 재해나 그 밖의 특별한 사정의 정도에 따라서 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 감면 3. 법 제68조제3호, 제4호의2 및 제6호에 해당하는 경우: 점용료의 2분의 1 감액. 다만, 주거용으로 사용하는 준주택과 준주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주거용으로 사용하는 준주택 면적이 차지하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 2분의 1을 감액한다. 4. 법 제68조제5호에 해당하는 경우: 점용료의 10분의 1 감액 【주택법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4.“준주택”이란 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 말하며, 그 범위와 종류는 대통령령으로 정한다. 【주택법 시행령】 제4조(준주택의 종류와 범위) 법 제2조제4호에 따른 준주택의 종류와 범위는 다음 각 호와 같다. 4. 「건축법 시행령」 별표 1 제14호나목2)에 따른 오피스텔 【건축법 시행령】 14. 업무시설 나. 일반업무시설: 다음 요건을 갖춘 업무시설을 말한다. 2) 오피스텔(업무를 주로 하며, 분양하거나 임대하는 구획 중 일부 구획에서 숙식을 할 수 있도록 한 건축물로서 국토교통부장관이 고시하는 기준에 적합한 것을 말한다) 【집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률】 제23조(관리단의 당연 설립 등) ① 건물에 대하여 구분소유 관계가 성립되면 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 하는 관리단이 설립된다. ② 일부공용부분이 있는 경우 그 일부의 구분소유자는 제28조제2항의 규약에 따라 그 공용부분의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 하는 관리단을 구성할 수 있다. 제23조의2(관리단의 의무) 관리단은 건물의 관리 및 사용에 관한 공동이익을 위하여 필요한 구분소유자의 권리와 의무를 선량한 관리자의 주의로 행사하거나 이행하여야 한다. 【○○시 도로점용료 징수조례】2017. 9. 29. 개정 이전 조례 제5조(점용료의 감면) ①법 제38조에 따른 도로의 점용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면점용료를 감면할 수 있다. 1. ~ 3. 생략 4. 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로서 영리목적이 아닌 경우 5. 「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법」 제2조제2호에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 ②제1항에 따른 점용료의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다. 1. 제1항 제1호 및 제4호에 해당하는 경우에는 전액을 면제하되, 주택과 주택외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주택면적이 차지하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 전액 면제 2. ~ 3. 생략 4. 제1항 제5호에 해당하는 경우에는 점용료의 10분의1 감액 제10조(이의신청) 점용료, 변상금, 과태료 및 수수료의 부과·징수에 대한 이의신청은 지방자치법 제140조 제3항부터 제7항까지의규정을 따른다 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여 야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간 에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구 할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에 는 적용하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 도로점용료 부과내역서 및 수납내역서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 2010. 8월경 ○○○○○의 건설사인 ○○건설은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지에 주차장 진출입로 목적으로 도로점용허가(2010년 ~ 2023년)를 받았다. 나) 오피스텔 및 상가의 분양이 끝나고 그 소유권이 수분양자에게 모두 이전된 이후에도 도로점용료를 납부하던 ○○건설은 2016년까지 도로점용료를 납부 한 사실이 있으며, 행정심판을 제기 하는 등 소유권 이전 후에도 도로점용료를 납부하는 것에 대한 이의를 제기한 바 있다. 다) 이에 피청구인은 2017. 4. 17. 청구인에게 도로점용허가 권리·의무 승계 신고를 할 것을 안내하고, 권리의무 미승계시 도로점용료 직권부과 및 과태료를 부과할 것을 공문으로 전달하였으나, 도로점용료 권리·의무승계 신고가 이루어지지 않자, 2017. 4. 20. 권리·의무승계를 직권으로 처리하였다. 라) 이후 피청구인은 2017. 5. 30. 2017년도 도로점용료를 부과하였고, 청구인은 2017. 6. 29. 도로점용료를 납부하였으나, 2017. 7. 28. 부과처분에 대한 이의신청을 제기하였으며, 피청구인은 2017. 8. 22. 피청구인은‘소상공인이 영업하는 일부구역은 관련서류를 제출하면 감면받을 수 있다’는 내용의 이의신청 결과를 회신하였다. 마) 이에 청구인은 2017. 11. 10. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다. 2)「도로법」제106조제3항에 의하면 도로점용허가를 받은 자가 점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유권을 타인에게 양도하는 경우에는 해당 도로점용허가에 따른 권리·의무도 함께 양도한 것으로 보며, 같은 법 제66조제1항에 의하면 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. 또한 같은 법 제71조제1항에 의하면 점용료를 부과 받은 자가 부과 받은 점용료에 대하여 이의가 있는 경우 점용료를 부과 받은 날부터 60일 이내에 도로관리청에 이를 증명할 수 있는 자료를 첨부하여 이의를 신청할 수 있으며, 제2항에 의하면 도로관리청은 제1항에 따른 이의신청이 있을 때에는 이의신청의 적부를 심사하고, 이의신청을 받은 날부터 21일 이내에 그 결과를 이의신청인에게 서면으로 통보하여야 하며, 제3항에 의하면 도로관리청은 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 한 때에는 이의신청인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 취지를 제2항에 따른 결과 통보와 함께 통보하여야 한다. 또한 제4항에 의하면 이의신청인은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 이의신청절차를 거치지 아니하고 행정심판을 청구할 수 있다. 「도로법 시행령」제71조제1항에서 도로관리청은 법 제66조제1항에 따라 점용료를 부과·징수하려는 경우에는 점용료 납부 의무자에게 납입고지서를 발급하여야 한다. 다만, 도로점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유자가 2인 이상인 경우로서 해당 토지나 건물의 관리인 또는 전체 소유자의 위임을 받은 대리인이 있는 경우 도로관리청은 그 관리인 또는 대리인에게 납입고지서를 발급할 수 있다. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」제23조(관리단의 당연 설립 등)제1항에 의하면 건물에 대하여 구분소유 관계가 성립되면 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 하는 관리단이 설립된다. 또한 제23조의2에 의하면 관리단은 건물의 관리 및 사용에 관한 공동이익을 위하여 필요한 구분소유자의 권리와 의무를 선량한 관리자의 주의로 행사하거나 이행하여야 한다. 3) 먼저 2017. 5. 30. 도로점용료 부과처분의 무효확인을 구하는 청구인의 주위적 청구에 대하여, 피청구인은 제소기간이 도과되어 부적법하다고 주장하나,「행정심판법」제27조제7항은 무효등확인심판청구의 경우 심판청구 제소기간에 관한 규정이 적용되지 않는다고 규정하고 있으므로 피청구인의 주장은 이유가 없다. 앞서 본 인정사실 및 관계법령에 의하면, 청구외 주식회사 ○○건설은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지에 대하여 주차장 진출입로 목적으로 도로점용허가를 받은 후 ○○시 ○○구 ○○로 33 소재 ○○○○○오피스건물(이하‘이 사건 건물’이라고 한다)의 분양을 마쳐 그 소유권이 수분양자에게 모두 이전되었고,「도로법」제106조제3항에 의하면, 도로점용허가를 받은 자가 점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유권을 타인에게 양도하는 경우에는 해당 도로점용허가에 따른 권리ㆍ의무도 함께 양도한 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 위 주식회사 ○○건설의 도로점용허가에 따른 권리ㆍ의무는 이 사건 건물을 분양받은 수분양자들에게 양도되었다고 할 것인데,「도로법」제71조제1항에서 도로관리청은 점용료를 부과ㆍ징수하려는 경우에는 점용료 납부 의무자에게 납입고지서를 발급하여야 하되 다만, 도로점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유자가 2인 이상인 경우로서 해당 토지나 건물의 관리인 또는 전체 소유자의 위임을 받은 대리인이 있는 경우 도로관리청은 그 관리인 또는 대리인에게 납입고지서를 발급할 수 있다고 규정하고 있고,「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」제23조제1항, 제23조의2에 의하면, 건물에 대하여 구분소유 관계가 성립되면 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 건물과 그 대지 및 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 하는 관리단이 설립되고, 관리단은 건물의 관리 및 사용에 관한 공동이익을 위하여 필요한 구분소유자의 권리와 의무를 선량한 관리자의 주의로 행사하거나 이행하여야 한다고 규정하고 있으므로 이 사건 처분은 적법 타당하다 할 것이고, 청구인은 도로점용료를 부과하는 경우라고 하더라도 이 사건 건물은「도로법」제68조4의 2호의 주택법 제2조제4호에 따른 준주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우와 5호의 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 제2조에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우에 해당하므로 도로점용료가 감면되어야 한다고 주장하나,「주택법」제2조제4호 및 같은 법 시행령 제4조제4호,「건축법 시행령」별표 1 제14호 나목 2)에 따른 오피스텔을 준주택으로 규정하고 있으나, 도로법 제68조4의 2호에 따라 도로점용료를 감면할 수 있는 경우는 모든 준주택이 아니라 위 오피스텔이 주거의 형태인 경우에 한정하고 있는데 건축물대장상 주용도가 업무시설로 되어 있고, 오피스텔이 주거의 형태인지 여부와 소상공인이 영업하고 있음을 확인할 수 있는 자료를 제출하지 않은 상태에서 피청구인이 도로점용료를 감면하지 않은 것에 대하여 재량권의 일탈 남용이 있다고 볼 수 없으므로, 청구인의 주장은 모두 이유 없다. 다음으로 2017. 8. 22. 도로점용료 부과 관련 이의신청에 대한 처분을 취소해 달라는 청구인의 예비적 청구에 대하여 살피건대,「도로법」제71조는 점용료를 부과 받은 자가 부과 받은 점용료에 대하여 이의가 있는 경우 점용료를 부과 받은 날부터 60일 이내에 도로관리청에 이를 증명할 수 있는 자료를 첨부하여 이의를 신청할 수 있고(제1항), 도로관리청은 제1항에 따른 이의신청이 있는 때에는 이의신청의 적부를 심사하고, 이의신청을 받은 날부터 21일 이내에 그 결과를 이의신청인에게 서면으로 통보해야 하고(제2항), 도로관리청은 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 한 때에는 이의신청인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 취지를 제2항에 따른 결과 통보와 함께 통보해야 하며(제3항), 이의신청인은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 이의신청절차를 거치지 아니하고 행정심판을 청구할 수 있다(제4항)고 규정하고 있는데, 이러한 관련 규정들의 문언·취지 등에 비추어 볼 때,「도로법」제71조제1항이 정한 이의신청은, 도로점용료 부과 요건에 해당하지 아니하는 등의 사유로 도로점용료를 부과한 처분청으로 하여금 도로점용료 부과요건 등을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 한 절차로 보이고, 이의신청을 받아들이는 것을 내용으로 하는 결정은 당초 도로점용료 부과처분을 취소하는 새로운 처분으로 볼 수 있으나, 이와 달리 이의신청을 받아들이지 아니하는 내용의 결정은 종전의 처분 내용을 그대로 유지하는 것에 불과하고, 이의신청은 원 처분에 대한 행정심판 제기에 영향을 주지 아니하는 점 등을 종합하면,「도로법」제71조제1항이 정한 이의신청을 받아들이지 아니하는 결정은 이의신청인의 권리·의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없으므로 원 처분과 별개로 항고소송의 대상이 되지는 않는다고 봄이 타당하므로 청구인의 예비적 청구를 각하한다.(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결, 2016. 7. 27. 선고 2015두45953 판결 참조) 4. 결 론 그렇다면 이 사건 주위적 청구는 이유 없다고 인정되며, 예비적 청구는 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.