도로점용료 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2006. 8. 1. ○○동 ○○○-○○번지, ○○○-○번지 소재 ○○○○동주유소(이하‘주유소’라 한다)를 인수하여 운영하고 있는 자이다. 피청구인은 도로구역인 ○○동 산○○-○○번지 내 21.9㎡(이하‘이 사건 부지’라 한다)가 주유소 차량의 진·출입로로 사용되고 있음에도 주유소 전 소유자로부터 도로점용허가에 대한 권리·의무를 승계 받지 않고 청구인이 사용하고 있음을 지적하였고, 청구인이 도로점용허가 권리·의무 승계 신고서를 제출하자, 2016. 9. 23. 도로점용허가에 대한 권리·의무의 승계를 처리하였다. 피청구인은 2016. 10. 13. 청구인에게 도로법과 지방세기본법에 따라 과거 5년간의 도로점용료 1,589,280원[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]을 부과하였고, 청구인이 소상공인 확인서를 제출하자 도로점용료 133,830원을 감액하고 2016. 11. 14. 도로점용료 1,455,450원[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 토지이용계획확인서를 보면 본인 소유의 ○○시 ○○동 ○○동 ○○○-○○번지와 도로인 산○○-○○번지는 접하고 있으며 인도가 설치되어 있지 않아 도로로 인정하기가 힘든 상황이며 도로로서 점용료를 부과하려면 도로상에 명확한 경계 부분을 누구나 인식할 수 있는 인도와 도로의 구분을 하지 않고 점용료를 부과하는 것이 부당하며, 2) ○○시 ○○동 ○○동 ○○○-○번지와 산○○-○○번지 사이의 토지가 도로라고 하면 산○○-○○번지의 공시지가와 ○○○-○번지의 공시지가가 지나치게 차이가 난다. 이것은 접한 토지와 토지사이의 형평성을 고려하여 공평한 기준으로 공시지가를 산정하여야 하며 ○○시의 편의주의적인 탁상 행정으로 민원인의 재산상의 피해를 강요하고 있는 행정처분은 시정되어야 한다. 3) 산○○-○○번지 위쪽 도로를 여러 번의 도로포장공사로 인하여 우기 시에는 ○○○-○번지 본인 소유의 토지에 많은 양의 흙탕물이 유입되고 있는 상황이다. 빗물의 유입을 막기 위하여 제방을 쌓았지만 많은 피해를 입고 있다. 민원인의 피해는 고려하지 않고, 일방적인 사용료를 부과하는 것은 부당하다고 본다. 4) 도로법상 부과를 한다면 주택도(○○○-○) A부분을 공동으로 사용하고 있으니, 그 부분에 있어서 점용료를 줄여줘야 한다고 본다. 【보충서면1】 5) 우기시 청구인 토지에 흙탕물 유입 사진 【보충서면2】 6) 피청구인은 답변서‘답변이유 l항 사건개요’에서 청구인이 전 소유자 ○○○으로부터 도로점용허가 권리의무를 승계 받았다고 하나 피청구인 주장대로 하면 1992년 ○○○에서 ○○○, ○○○, 청구인(○○○)으로 소유권이 4번 이전하는 20년 동안 도로점용료 부과내역 및 영수증을 공개 요청했으나 공개하지 않았다. 청구인은 도로점용 고지서나 안내문을 받지 못해 불법도로 점용을 인지할 수가 없었다. 이 답변에서 유추할 수 있듯이 청구인은 전 소유자 ○○○으로부터 주유소 매입 시, 불법도로점용 및 해당 지역이 도로구역임을 알 수 없었다. 또한 전 소유자 ○○○이 점용료를 납부하지 않은 상황에서, 청구인은 주유소 매입을 취한 손익분석 시 점용료를 비용으로 산정할 수 없었다. 그리하여 2016. 10. 13. 부과된 점용료는 청구인에게 예측할 수 없는 손실을 초래하였다. 이는 2006. 8. 10. 주유소 매입 시 의사결정에 영향을 미치는 사항이었을 것으로 여겨지므로 이전 소유자들에 대한 점용료 부과 여부를 명확히 할 필요가 있다. 만약 전 소유자에게 점용료가 부과되지 않았다면 이는 청구인에게 예측하지 못한 손실을 유발한 사항이므로 이에 합당한 조치가 필요하다고 판단한다. 7) 피청구인의 답변서‘답변이유 1항 사건개요’에서 도로점용에 대한 현장조사 이후 청구인이 도로점용허가의 권리·의무 승계를 완료한 상황이라고 하였다. 2016. 9. 20. 피청구인은 최초 소유자인 ○○○이‘작성한 도로점용 허가서(1992년 작성)를 제시하며 ○○○으로 부터 권리·의무를 승계하면 불법이 아니라고 하였다. 이에 청구인은 당 사건의 이력을 충분히 알지 못한 체 승계승인을 하였다. 8) 피청구인은 답변서‘답변이유 3항 청구인 주장에 대하여’에서 ○○동 산○○-○○번지가 도로구역인 것은“도로법”에 따라 토지이용계획확인서 등을 통해 누구나 열람하고 인지할 수 있는 사항이라고 하였다. 그러나 청구인이 토지이용계획확인서를 발급받아 담당직원에게 확인해본 결과, 토지이용계획확인서 상으로는 알 수 없다고 하였다. 피청구인은 담당직원 조차 알 수 없는 사항을 누구나 인지할 수 있는 사항이라고 주장하였다. 9) 청구인이 주유소를 매입한 2006. 8.부터 1∼2년 후, 도로포장 덧씌우기 등 도로 위쪽의 개발로 인하여 우기시 대량의 흙탕물이 도로구역뿐만 아니라 청구인의 소유지에도 유입되어 점용목적으로의 사용에 제약이 있다. 또한 ○○○-○번지 주택의 시유지 점유로 인해 산○○-○○번지 도로구역은“도로점용 허가증-제2016년도 ○○○호에 명시된 점용목적인 주유소 차량 진·출입로로서의 사용에 큰 제약이 있다. 뿐만 아니라 해당 주택의 시유지 점유는 주유소의 영업에 상당한 악영향을 미치고 있다. 청구인은 위와 같은 악조건에도 불구하고 물막이를 설치하여 도로구역의 침수를 방지하고 있으며, ○○○-○번지 주택의 시유지 점유로 인해 운전자들의 시야 미확보로부터 발생할 수 있는 교통사고를 방지하기 위하여 도로를 오가며 교통안내를 하고 있다. 도로공사로 인한 흙탕물 유입 및 ○○○-○번지 주택의 시유지 점유로 인해 발생하는 교통사고 위험으로 인하여 해당 도로구역이 점유목적으로서 제 역할을 하지 못함에도 불구하고 도로점용료를 부과하는 것은 부당하다. 10) 전 소유자인 ○○○에게 점용료가 청구되지 않은 상황에서 주요소의 매입이 이루어졌으므로 과거의 점용료를 소급하여 부과하는 것인 청구인에게 예측할 수 없는 손실을 유발하는 사항이다. 피청구인의 주장과는 달리 ○○동 산○○-○○번지가 도로구역인 것인 일반인이 인지하기는 어려운 사항이다. 점용료를 부과하기 위해서는 해당 도로구역이“도로”로서 제 역할을 충실히 하도록 관리·정비가 필요함에도 불구하고 흙탕물 유입, ○○○-○번지 주택의 시유지 점유에 대한 미조치 등 관리·정비 소홀로 ○○동 산○○-○○번지는“도로”로서 역할을 충분히 수행한다고 보기 어렵다. 이를 청구인의 개별적인 노력으로 보완하고 있는 상황에서 점용료의 부과는 부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인 ○○○는 ○○동 ○○○-○○번지 및 ○○○-○번지 소재에 ○○○○동주유소를 전 소유주에 이어 2006. 8. 1.일부터 영업을 시작하였으며 해당 주유소는 ○○동 산○○-○○번지 내 21.9㎡를 차량의 진·출입로 사용하고 있다. ○○동 산○○-○○번지는「도로법」제25조제1항에 따른 도로구역으로서 이러한 도로구역을 점용하여 사용하려는 자는「도로법」제61조제1항에 따라 도로관리청인 ○○시의 도로점용허가를 받고 같은 법 제66조제1항에 따라 점용료를 납부하고 사용하여야 하며, 주유소의 차량 진·출입로는 대표적인 도로점용허가 사항이다. 그러나 청구인은 2006. 8. 1.에 영업을 개시한 이후 주유소의 전 소유자로부터 차량 진·출입로에 대한 도로점용허가에 대한 권리·의무의 승계를 받지 않고 해당 도로구역의 진·출입로 사용을 지속하였고, 따라서 도로점용료의 납부도 지속으로 이루어지지 않은 상황이었다. 이에 대해 피청구인인 ○○시 ○○동청의 도로점용에 대한 현장조사와 도로구역 사용에 대한 지적 이후 청구인은 2016. 9. 23.에 도로점용허가의 권리·의무 승계를 완료한 상황이다. 이후 피청구인은 2016. 10. 13.에 지속적으로 미납된 도로점용료에 대하여「지방세기본법」제38조(부과의 제척기간) 제1항제5호에 의거하여 부과할 수 있는 날부터 5년간인 2012년부터 2016년까지의 도로점용료를 부과하였다. 2) 행정처분의 적법성 청구인이 주유소의 차량 진·출입로로 점용하여 사용 중인 ○○동 산○○-○○번지는 「도로법」제25조제1항에 규정하고 있는 도로구역이며, 청구인은 같은 법 제61조제1항에 따라 해당 진·출입로에 대한 도로점용허가를 받고 같은 법 제66조제1항과 제4항, 같은 법 시행령 제69조제1항 및「○○시 도로 점용허가 및 점용료 등 징수 조례」제3조 및 제4조에 따른 점용료를 납부해야 한다. 또한, ○○동 산○○-○○번지 도로점용에 의한 도로점용료는「도로법 시행령」제69조제1항에 따른「별표 3」‘점용료 산정기준’비고 2항에 따라‘토지가격은 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의「부동산 가격공시 및 감정평가에 관하 법률」에 의한 개별공시지가로 한다. 이 경우 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)가 2필지 이상인 경우에는 각각 닿아 있는 부분의 비율을 반영한 가중평균가격으로 한다’는 규정에 따라 산○○-○○번지와 닿아 있고 주유소가 소재한 토지인 ○○동 ○○○-○○번지와 ○○○-○번지의 개별공시지가를 기준으로 산정하였다. 아울러, 지속적으로 미납된 도로점용료에 대해서는「지방세기본법」제38조제1항제5호에 의거하여 부과할 수 있는 날부터 5년 간(2012년~2016년)의 도로점용료를 산정하여 부과하였으며, 부과 시에 2013년부터 2016년까지의 도로점용료에 대해서는 「도로법」제68조제5호에 따라‘소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우’임을 감안하여 부과금의 10%를 감액하여 부과하였다. 따라서, 청구인 ○○○에 대한 피청구인 ○○시 ○○○청의 도로점용허가와 도로점용료의 산정 및 미납점용료의 부과 등은 도로점용으로 인한 청구인의 경제적 부담을 최소화하였고, 관련 법령 및 조례의 따라 적법·타당하다 할 것이다. 3) 청구인 주장에 대하여 청구인은 ○○동 산○○-○○번지에 인도가 설치되어 있지 않고, 누구나 인식할 수 있는 인도와 도로의 구분이 되어있지 않기 때문에 도로 및 도로구역으로 인정할 수 없다고 주장하지만,「도로법」상의 도로구역은 인도의 설치 유·무 및 개인의 인지가능 여부에 따라 인정되는 것이 아닌 도로관리청의 지정 및 고시에 따른 것이며, ○○동 산○○-○○번지가 도로구역인 것은「도로법」에 따라 토지이용계획확인서 등을 통해 누구나 열람하고 인지할 수 있는 사항이다. 또한, 청구인은 ○○동 산○○-○○번지의 도료점용료 산정 시에 기준이 되는‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지’에 대해서 주유소가 소재한 ○○동 ○○○-○○번지와 ○○○-○번지뿐만 아니라 공시지가가 낮은 ○○동 산○○-○○번지의 공시지가도 기준으로 하여 산정하여야 한다고 주장하였으나, ○○동 산○○-○○번지는 청구인의 토지인 ○○동 ○○○-○번지와 바로 인접한 토지이지만 도로점용 대상 토지인 대장동 산○○-○○번지와는 맞닿아 있지 않고 있으며, 도로점용 부지의 실질가치는‘도로부지 외의 토지’의 토지와 밀접한 관련이 있는 점을 감안할 때 ○○동 산○○-○○번지의 점용과 하등의 관계가 없는 ○○동 산○○-○○번지는 ○○동 산○○-○○번지의 도로점용료 산정 시에 공시지가의 기준이 되는 토지로 이용될 수 없다. 아울러, ○○동 산○○-○○번지 위쪽 도로의 포장공사로 인하여 청구인 소유의 토지인 ○○동 ○○○-○번지에 우기 시에 흙탕물이 유입되어 피해를 입고 있으며, 피청구인의 도로점용료 부과 처분이 이러한 청구인의 피해를 고려하지 않은 일방적인 처분이라고 주장하고 있으나, 해당 주유소의 전 소유자도 오랫동안 산○○-○○번지에 대한 도로점용료를 납부하여 사용한 점과 도로점용료 부과처분 시에「도로법」 제68조제5호에 따라 도로점용료를 일부 감면하여 청구인의 경제적 부담을 최소화한 점 등을 고려할 때, 다만 우기 시에 피해가 발생할 수 있는 점을 이유로 도로점용료 부과처분 전체가 부당하다는 주장은 타당하다고 볼 수 없을 것이다. 마지막으로, 청구인은 ○○동 산○○-○○번지의 도로점용료 산정 시 일부 부분이 청구인의 토지에 인접한 ○○동 ○○○-○번지의 주택과 함께 진·출입로를 공동으로 사용하여 점용료가 감면되어야 한다고 주장하고 있으나, 청구인의 ○○동 산○○-○○번지의 점용면적이 해당 번지의 전체면적 316㎡ 중에서도 주유소 차량 진·출입을 위한 최소한의 면적인 21.9㎡로 허가된 점과 주택의 진·출입로는「도로법」제68조제4호 및 같은 법 시행령 제73조제3항제1호에 따라 도로점용료가 전액 면제되는 점 그리고 도로점용에 의한 특별사용이 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능하다는 판례를 고려할 때 피청구인이 산정한 도로점용료는 적법·타당하다고 할 것이다. 「도로법」상의 도로점용은 도로의 일반사용과는 별도로 도로의 특정 부분을 고정적으로 사용하는 특별사용을 뜻하며, 청구인의 주유소 차량 진·출입로는 영업소에 출입하기 위한 통행로로 사용하는 경우로써 도로의 특별사용에 해당하여 도로점용허가 대상이며 도로점용료의 부과 대상이다. 그러나 청구인은 개업 후 도로점용료를 지속적으로 납부하지 않은 상태로 해당 구역을 주유소의 차량 진·출입로로 사용하였고, 이에 대한 피청구인의 도로점용료 산정과 도로점용료 부과처분은 적법·타당하며 이 처분의 취소를 구하는 이 사건은 기각되어야 할 것으로 사료되오니 답변취지와 같이‘청구인의 청구를 기각한다’라는 재결을 구한다. 【보충서면】 4) 청구인의 토지는 을 제1호증과 같이 도로구역인 ○○동 산○○-○○(“이하 도로구역”)의 토지를 경유하지 않고는 진·출입을 하지 못할 뿐만 아니라 영업을 전혀 할 수 없는 맹지(盲地)로 청구인은 2006년도 주유소 매입당시 진·출입로로 사용되고 있는 도로구역에 대하여 누구의 소유인지를 확인하지 않고 주유소 매입 결정을 하지 않았을 것으로 판단하며, 만일 확인하지 않았다면 그것은 본인의 귀책사유가 될 것이다. 따라서 “도로점용을 인지하지 못했고, 예측하지 못한 손실을 유발했다”는 부분은 설득력이 없다고 할 것이다. 또한, 전 소유자 ○○○에게 을 제2호증과 같이 2004년도부터 지속적으로 도로점용료가 부과된 사실이 있음에도 부과내역이 없다고 주장하는 것은 이유가 없다 할 것이며, 도로점용료 부과 내역에 대하여 정보공개를 요청한 사실도 없음을 확인하였다. 또한, 청구인은 도로법 제106조(권리·의무의 승계 등)에 동법 시행규칙 제50조(권리·의무의 승계신고) 제1항에 의하여 도로점용에 대한 승계의무가 있음에도 승계신고도 하지 않고“몰랐다고”만 주장하고 있으나, 동법 제106조(권리·의무의 승계 등) 제3항에 의하면“도로점용허가를 받은 자가--- 중략 -- - 타인에게 양도하는 경우는 해당 도로점용 허가에 따른 권리·의무도 함께 양도한 것으로 본다”고 규정하고 있어 청구인에 대한 권리·의무의 승계 및 도로점용료 부과는 적법하다 할 것이다. 5) 청구인은 이력을 알지 못하고 승계 승인을 하였다고 주장하나 당초 도로관리청인 피청구인의 조사로 도로를 무단으로 점용한 사실이 확인되었고 그에 따라 도로무단점용 변상금을 부과한다는 사전안내문을 발송하여 행정처분을 진행하던 중 최초 소유자 ○○○이 기 도로점용 받은 사실이 확인되었다. 원칙적으로는 ○○○의 허가 기간 만료 시부터 무단으로 점용한 것으로 판단하여「도로법」제72조(변상금의 징수)에 따라 변상금을 부과해야 하나 청구인의 경제적 사정을 고려하여 권리 의무 승계토록 권유하였고 피청구인이 권유한 권리ㆍ의무 승계 신고로 인해 청구인은 도로점용료의 100분의 120에 상당하는 변상금 대신 도로점용료만 부과 받게 된 것으로 이 또한 청구인에게 과하지 않은 행정처분이라고 판단된다. 6) 청구인은 토지이용계획 확인서 상으로 도로구역을 알 수 없다고 주장하고 있으나 을 제3호증 토지이용계획 확인원은 토지이용규제 기본법에 근거한 토지의 이용용도를 확인하는 문서로서, 부동산 개발 시 토지에 대한 각종 규제와 허가 가능한 용도를 확인하는 가장 기본적인 서류라 할 수 있고, 토지이용계획 확인원에“도로구역”으로 분명히 명시되어 있는 만큼 그 내용을 알 수 없다고 주장하는 것은 이유가 없다 할 것이다. 7) 청구인은 포장 덧씌우기 등으로 우기 시 대량의 흙탕물로 인하여 사용 목적에 제약이 있다고 주장하나 도로점용시 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적으로 사용하기 위하여 도로법 제36조(도로관리청이 아닌 자의 도로공사 등)에 의하여 도로관리청의 허가를 받아 청구인의 주유소를 진·출입하기 위한 공사를 시행하였고 그에 따라 도로법 제92조(도로관리청이 아닌 자가 시행하는 도로공사 등의 비용) 제1항에 의하여 “ 중략 -- - 도로의 유지·관리를 하는 경우 그 비용은 해당 도로 공사 시행자나 도로의 유지·관리 행위자가 부담하도록 규정되어” 있어 도로구역의 제 역할을 유지하는 것도 청구인의 의무라 할 것이다. 또한, 을 제1호증과 같이 도로구역인 ○○동 산○○-○○번지의 면적은 총 316㎡로 청구인이 거의 전부를 점유하고 있는 현황이 있는데도 청구인의 제반여건을 고려하여 21.9㎡만 도로점용료를 부과한 것은 매우 관대한 행정처분으로 피청구인의 도로점용료 부과는 적법·타당하다 할 것이다. 8) 결어 가) 청구인은 점용료가 청구되지 않아 예측하지 못한 손실이 유발되었다고 하나, 청구인의 토지는 도로구역을 통과하지 않고는 사용할 수 없는 점, 청구인 전 소유자에게 도로점용료가 지속적으로 부과되고 있었고 청구인의 권리·의무 승계 의무를 다하지 않은 점 등은 청구인의 주장에 이유가 없다 할 것이다. 나) 청구인은 도로로서의 역할을 수행한다고 보기 어렵다는 이유로 점용료 부과는 부당하다고 하나 도로점용 허가를 받아 사용하는 부분에 대한 유지·관리의 의무는 청구인에게 있다 할 것이다. 다) 또한, 청구인이 점유하고 있는 도로구역은 316㎡의 거의 대부분이나, 도로구역의 1/10도 안 되는 21.9㎡에 도로점용료를 부과함으로 청구인에게 과한 행정처분이라 볼 수 없을 것이므로 이 처분의 취소를 구하는 이 사건은 기각되어야 할 것으로 사료되오니 답변취지와 같이‘청구인의 청구를 기각한다’라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 도로관리청은 같은 도로(토지를 점용하는 경우로 한정하며, 입체적 도로구역을 포함한다)에 제1항에 따른 허가를 신청한 자가 둘 이상인 경우에는 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로의 점용 허가를 받을 자를 선정할 수 있다. ④ 제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받을 자를 선정할 수 있는 경우의 기준, 도로의 점용 허가를 받을 자의 선정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제66조(점용료의 징수 등) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. ② 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로점용허가 취소 등의 사유로 도로를 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다. 1. 제63조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 2. 제96조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 3. 그 밖에 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 ③ 도로관리청은 제1항에 따른 점용료(이하“점용료”라 한다) 징수를 위하여 필요하면 「부동산등기법」제109조에 따른 등기정보자료 및「건축법」제32조에 따른 전자정보처리 시스템을 이용할 수 있다. ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ 제4항에도 불구하고 제61조제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받은 자에 대해서는 해당 일반경쟁에 부친 때 도로점용허가를 받은 자가 제시한 금액을 점용료로 부과한다. 다만, 그 점용료는 제4항에 따라 산정된 점용료의 3배를 초과할 수 없다. 【도로법 시행령】 제69조(점용료의 산정기준 및 조정) ① 고속국도 및 일반국도(법 제23조제2항에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다. 이하 이 조 및 제71조제7항에서 같다)에서 징수하는 법 제66조제1항에 따른 점용료(이하“점용료”라 한다)는 별표 3의 점용료 산정기준에 따른다. ② 제1항에 따른 고속국도 및 일반국도 외의 도로에서 징수하는 점용료는 별표 3의 점용료 산정기준에서 규정한 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ③ 도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우로서 제1항 및 법 제68조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10 이상 증가하게 되는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 한다. 【○○시 도로 점용허가 및 점용료 등 징수 조례】 제4조(점용료 등의 산정기준) ① 점용료는 별표 1의 기준에 따라 산정한다. ② 변상금은 점용료 산정기준에 의하되 회계연도별로 산정한다. [별표 1] 점용료 산정기준(제4조제1항 관련) (금액의 단위: 원) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273605"></img> 제6조(점용료 등의 감면) ① 다음 각 호의 사업에 대하여는 점용료를 감면할 수 있다. 1. 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서「도로법 시행규칙」(이하“시행규칙”이라 한다)이 정하는 법인이 시행하는 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업 2. 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 전기공급시설, 전기통신 시설, 송유관시설, 가스공급시설, 열수송시설, 그 밖에 이와 유사한 시설로써 시행규칙이 정하는 시설을 설치하는 사업 3. 재해로 인하여 본래의 점용목적을 달성할 수 없거나 기타 시장이 특별한　사정이 있다고 인정하는 경우 4. 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로써 영리사업이 아닌 경우 5. <삭제 2015.12.29.> 6.「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」제2조에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 7. 통행자 안전과 가로환경 개선 등을 위하여 지상에 설치된 시설물을 지하로 이동 설치하는 경우 8.「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」제8조제1항에 따른 편의시설 중 주출입구 접근로와 주출입구 높이차이 제거시설의 경우 ② 제1항에 따른 점용료의 감면은 다음 각 호에 따른다. 1. 제1항제1호ㆍ제4호ㆍ제5호 및 제8호에 해당되는 사업의 경우에는 점용료의 전액을 면제한다. 2. 제1항제2호 및 제7호에 따른 사업의 경우에는 점용료의 2분의1의 금액을 감액한다. 3. 제1항제3호에 해당되는 사업의 경우에는 재해 및 그 밖에 특별한 사정의 정도에 의하여 시행규칙이 정하는 바에 따라 점용료를 감면한다. 4. 제1항제4호에 해당하는 사업 중 공동주택과 공동주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 건축물(이하“주상복합건물”이라 칭한다)의 경우에는 주거부분(면적 비율)에 대하여 점용료를 감면하되 주상복합건물이라 할지라도 공동사용이 아닌 주거 전용은 점용료를 전액 감면하고 영업전용은 전액 부과한다. 5. 제1항제4호에 해당하는 사업 중 자동차관련시설(주유소 주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소 기타 이와 유사한 시설), 음식점 등 영리목적을 위하여 도로점용 허가를 요청한 경우를 제외한 다가구주택은 건축연면적 중 주택연면적 비율이 60퍼센트 이상일 경우에는 점용료를 전액 감면한다. 6. 제1항제6호에 해당하는 사업의 경우에는 점용료의 10분의 1의 금액을 감액한다. ③ 제1항과 제2항의 규정을 적용함에 있어　별표 1 제8호에서 규정한 점용물의 경우에는 다음 각 호에 따른다. 1. 공사용 시설은 건설표준품셈에 따라 시행청의 발주 설계서에 가설물로 계산된 면적 범위 내로 한다. 2. 공사용 시설 및 재료는 공사시행상 부득이한 필요 최소면적으로 하며 보행인 및 차량통행의 지장을 최소화하여야 한다. 3. 굴착부분은 굴착승인된 면적으로 한다. ④ 변상금의 경우에도 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 감면할 수 있다. 【지방세기본법】 제38조(부과의 제척기간) ① 지방세는 대통령령으로 정하는 바에 따라 부과할 수 있는 날부터 다음 각 호에서 정하는 기간이 만료되는 날까지 부과하지 아니한 경우에는 부과할 수 없다. 다만, 조세의 이중과세를 방지하기 위하여 체결한 조약(이하“조세조약”이라 한다)에 따라 상호합의절차가 진행 중인 경우에는「국제조세조정에 관한 법률」제25조에서 정하는 바에 따른다. 1. 납세자가 사기나 그 밖의 부정한 행위로 지방세를 포탈하거나 환급 또는 경감받은 경우에는 10년 1의2. 삭제 <2015.12.29.> 2. 납세자가 법정신고기한까지 과세표준신고서를 제출하지 아니한 경우에는 7년 3. 그 밖의 경우에는 5년 4. 제2호에도 불구하고 다음 각 목에 따른 취득으로서 법정신고기한까지 과세표준신고서를 제출하지 아니한 경우에는 10년 가. 상속 또는 증여를 원인으로 취득하는 경우 나. 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 명의신탁약정으로 실권리자가 사실상 취득하는 경우 ② 다음 각 호의 경우에는 제1항에도 불구하고 제1호에 따른 결정 또는 판결이 확정되거나 제2호에 따른 상호합의가 종결된 날부터 1년, 제3호에 따른 경정청구일부터 2개월이 지나기 전까지는 해당 결정·판결, 상호합의 또는 경정청구에 따라 경정결정(更正決定)이나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다. 1. 제8장에 따른 이의신청·심사청구·심판청구,「감사원법」에 따른 심사청구 또는「행정소송법」에 따른 소송에 대한 결정 또는 판결이 있는 경우 2. 조세조약에 적합하지 아니하는 과세의 원인이 되는 조치가 있는 경우에 그 조치가 있음을 안 날부터 3년 이내(조세조약에서 따로 규정하는 경우에는 그에 따른다)에 그 조세조약에 따른 상호합의의 신청이 있는 것으로서 그에 대한 상호합의가 있는 경우 3. 제51조제2항에 따른 경정청구가 있는 경우 ③ 제2항제1호의 결정 또는 판결에서 명의대여 사실이 확인된 경우에는 제1항에도 불구하고 그 결정 또는 판결이 확정된 날부터 1년 이내에 명의대여자에 대한 부과처분을 취소하고 실제로 사업을 경영한 자에게 경정결정이나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다. ④ 제1항 각 호에 따른 지방세를 부과할 수 있는 날은 대통령령으로 정한다. ⑤ 제1항제1호에 따른“사기나 그 밖의 부정한 행위”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 지방세의 부과와 징수를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 하는 적극적 행위를 말한다(이 조, 제53조의2, 제53조의3 및 제129조에서 같다). 1. 이중장부의 작성 등 장부의 거짓 기장 2. 거짓 증빙 또는 거짓 문서의 작성 또는 수취 3. 장부 또는 기록의 파기 4. 재산의 은닉, 소득·수익·행위·거래의 조작 또는 은폐 5. 고의적으로 장부를 작성하지 아니하거나 비치하지 아니하는 행위 6. 그 밖에 위계(僞計)에 의한 행위 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 도로점용 권리·의무 승계 허가 공문, 도로점용료 감액 건의 공문, 도로점용료 부과에 따른 의견제출서, 의견제출서 회신 공문, 등기사항전부증명서, 도로사용료 납부고지서, 도로점용 허가증 등에 기재된 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006. 8. 1. ○○동 ○○○-○○번지, ○○○-○번지 소재 ○○○○동주유소(이하‘주유소’라 한다)를 인수하여 운영하고 있는 자이다. 나) 피청구인은 도로구역인 ○○동 산○○-○○번지 내 21.9㎡가 주유소 차량의 진·출입로로 사용하고 있음에도 주유소 전 소유자로부터 도로점용허가에 대한 권리·의무를 승계 받지 않고 청구인이 사용하고 있음을 지적하였고, 청구인이 도로점용허가 권리·의무 승계 신고서를 제출하자, 2016. 9. 23. 도로점용허가에 대한 권리·의무의 승계를 처리하였다. 다) 피청구인은 2016. 10. 13. 청구인에게 도로법과 지방세기본법에 따라 과거 5년간의 도로점용료 1,589,280원을 부과하였고, 청구인이 소상공인 확인서를 제출하자 도로점용료 133,830원을 감액하고 2016. 11. 14. 도로점용료 1,455,450원을 부과하였고 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273607"></img> 라) 피청구인이 2001. 4. 23. 청구외 ○○○에게 통보한 도로점용기간연장허가 처리 문서에 따르면 허기기간은 허가일로부터 2003. 12. 31.까지이고 이후 연장처리 된 도로점용허가증 기록은 찾지 못했다. 마) 피청구인은 도로점용 수허가자인 청구외 ○○○에게 2004년 3월부터～2016년 3월까지(2010년 미부과) 12차례 도로점용료를 부과하였고, 체납분 및 당해연도 도로점용료 고지서 송달기록(2012년～2016년)에 따르면 13회 중 12회가 반송되었고, 2015년 1차례만 청구외 ○○○의 회사동료가 수령한 것으로 기록되어 있다. 바) ○○동 ○○○-○번지 등기사항전부증명서에 따르면 주유소 부지는 2004. 4. 22. 주유소용지로 지목 변경되었고, 2001. 9. 6. ○○○에서 ○○○으로, 2006. 8. 1. 박○○에서 청구인에게 소유권이전 되었다. 2001년 도로점용 수허가자인 ○○○은 주유소 부지에 대한 소유권은 없으며, 일반건축물대장에 건축주로 기록되어 있다. 2)「도로법」제61조 제1항·제2항에 의하면, 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 같으며, 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 그리고「도로법 시행령」제55조제3호에는 법 제61조제2항에 따라 도로점용허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류를‘주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로’로 규정하고 있다. 또한「도로법」제66조에 의하면, 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있고, 같은 법 시행령 제69조에 의하면 고속국도 및 일반국도 외의 도로에서 징수하는 점용료는 [별표3]의 점용료 산정기준에서 규정한 범위에서 해당 지방자치단체 조례로 정하도록 하고 있으며, 「○○시 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례」제4조 [별표1]에서‘주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로’로 사용하는 경우 점용료 산정기준을 점용면적 1제곱미터마다 토지가격에 0.02를 곱한 금액으로 점용료를 산정한다. 3) 「도로법」제61조제1항·제2항, 제66조,「도로법 시행령」제55조제3호, 제69조 및 별표 3 및「○○시 도로점용허가 및 점용료 등 징수조례」제4조 및 별표 1 및「지방세기본법」제38조에 따라 청구인은 청구외 ○○○으로부터 이 사건 부지를 승계신고를 하였는데, 이 승계신고서는 유효한지 여부가 쟁점이다. 피청구인이 2001. 4. 23. 청구외 ○○○에게 통보한 도로점용기간연장허가 처리문서에 따르면 허가기간은 허가일로부터 2003. 12. 31.까지이고 이후 연장 처리된 도로점용허가증 기록은 없다. 청구인의 도로점용허가증에 의하면 피청구인은 이 사건 부지에 대해 청구인에게 2016. 9. 23. ~ 2025. 12. 31.의 점용기간으로 청구인에게 이 부지 도로점용허가를 하였다. 이러한 사정을 감안하면, 최초의 도로점용허가가 계속 유효하여 청구인의 승계신고가 정당한 것인지 살펴보아야 할 것이다. 최초의 도로점용허가는 허가기간을 종료하였고, 연장되었다고 볼 자료도 없어 실효되었다고 봄이 타당할 것이다. 그렇다면 승계신고서는 실효된 도로점용허가에 기초한 것이기 때문에 원천 무효이다. 따라서 변상금 징수 여부는 별론으로 하고, 도로점용허가가 승계되었다고 보고 부과한 이 사건 도로점용료는 위법·부당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 2) 부가가치세 포함한 금액 2)