도로점용및연결허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2002. 3. 8. 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-1087번지외 3필지에 주유소 진․출입로 설치목적의 ‘도로점용 및 연결허가 신청’을 하였으나, 피청구인은 ①위 부지는 도로와다른도로등과의연결에관한규칙의 제반 설치규정에 적정하도록 변속차로를 설치하는 것이 어렵고, ②변속차로 설치 예정구간 중 가속부는 피청구인이 2002년 농로 진․출입로 정비공사 계획이 있다는 이유로 2002. 3. 11. 청구인들에게 ‘도로점용 및 연결허가 거부처분’(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-1086번지, 동 319-956번지, 동 319-905번지 각 지상에서 1991. 3. 28. ○○시장(당시 ○○군수)로부터 석유판매업(주유소) 영업허가를 득하여, ‘○○주유소’라는 상호로 현재까지 주유소업을 경영하여 오고 있다. 나. 청구인들은 앞에서 말했듯이 10년 전부터 청구외 ○○시장으로부터 주유소 영업허가를 득하여 영업을 하여 온 점, 이 건 처분은 청구인에게는 주유소 영업을 폐업하라는 것과 동일하다는 점, 주유소 영업을 할 수 있다는 청구외 ○○시장의 처분과 ‘도로점용 및 연결허가’를 거부하여 결과적으로 주유소 폐업을 초래하는 이 건 처분은 서로 배치된다는 점 등을 고려하면, 이 건 처분은 합리적인 행정대안을 제시하지 않고 청구인의 권익을 부당하게 침해하므로 취소되어야 한다. 다. 구 도로와다른도로등과의연결에관한규칙(2002. 4. 27. 건설교통부령 제314호로 개정․시행되기 이전의 것) 별표 5에 의하면, 주유소등의 감속차선은 최소 30m를 두도록 하고 있으나, 청구인들의 주유소는 감속차선을 설치할 곳에 옹벽이 설치되어 있고 민가 진입로가 따로 설치되어 있어서 도저히 감속차선을 설치할 수가 없는 위치이므로 주유소부지 확장 등 행정조치가 선행된 후 주유기 이전 등의 조치를 하려고 하였으나, 청구외 ○○시장에게 한 주유소부지 확장을 위한 변경신청은 감속차선의 확보를 위한 도로점용허가가 불가능하다는 이유로 반려되었고, 다시 청구인들은 청구인들의 부지가 도시계획구역이고, 3년 이내는 아닐지라도 머지않아 도시계획법에 따른 정비가 이루어질 것임에 틀림없으므로 동규칙 제5조, 즉 “도로가 도시계획법에 따라 정비되어 있거나 다른 도로등의 연결허가신청일로부터 3년이내에 도시계획에 의하여 도로정비에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있는 경우에는 당해 도시계획에 적합하게 허가하여야 한다”라는 규정을 완화하여, 도시계획에 적합하게 연결허가를 해 줄 것을 피청구인에게 협의하였으나 이 또한 거부되었는 바, 피청구인은 청구인에게 합리적인 행정대안도 없이 10년간의 합법적 주유소 영업을 폐업에 이르게만 하려는 것으로 이는 부당하다. 라. 또한, 주유소등의 가속차선은 최소 65m를 두도록 하고 있으나, 청구인의 주유소 부지에 연접한 ○○리 1296번지를 보면, 원래 주유소의 출구로서 사용되어 오고 있었는데 1995년 ○○국도확장계획에 따라 위 1296번지 중 일부인 250㎡(현재 지적도상 같은 리 1296-1번지)에 대하여 피청구인이 1995. 8. 10.자로 수용처분을 하였으며 그것을 원인으로 위 1296-1번지로 분할되어 창원지방법원 ○○등기소에 건설교통부 소유로 소유권이전등기가 경료되어 현재에 이르고 있으나 피청구인은 수용 당시 도로변경차선을 설치할 목적을 가지고 있었으나 그것이 1999년 ○○국도확장계획이 완료되었는데도 위 1296-1번지는 그대로 방치된 채, ○○주유소 및 1296번지에서 영업하는 ○○식당, 319-905번지에서 영업하는 ○○종합카센타의 차량 진출입로로서 사용되고 있어 위 1296번지는 도로점용허가가 가능한 곳이고, 도로법 제40조제1항 및 제2항, 구 도로법시행령(2002. 5. 6. 대통령령 제17601호로 개정․시행되기 이전의 것) 제24조제5항제4호 등의 규정을 종합하더라도 청구인들의 도로점용허가신청은 법적으로 하자가 없음에도 도로점용허가신청을 반려한 이 건 처분은 청구인의 석유판매업(주유소) 허가증을 무용지물로 만드는 재량권을 일탈․남용한 위법․부당한 처분이다. 마. 피청구인이 도로점용허가거부의 근거로 제시한 농로 진출입로 개설은 청구외 △△가 ○○지구 택지개발계획에 따른 사업진행에 따라 위 택지개발사업에 따라 그 현장에 사거리가 설치될 것이므로 필요없게 되었고, 이는 농로개설을 요구하는 민원을 제기하였던 청구외 ○○○ 등의 진정 철회를 통해서도 알 수 있다. 바. 요약하면, 이 건 처분은 별다른 행정대안을 제시하지 않은 채 지난 10년간의 적법한 주유소 영업허가를 폐업하라는 것과 같은 결과를 가져온다는 점에서 위법․부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 1991. 9.경 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-1034번지외 3필지의 ○○주유소 진출입로 설치를 목적으로 청구인들이 신청한 도로점용허가를 피청구인은 국도 25호선 ○○-하남 간 도로 4차선 확장 및 포장공사를 위한 실시설계 용역 구간 내에 위치한다는 사유로 반려하였음에도, 청구인들은 1991. 12. 27. 청구외 ○○군수로부터 석유판매업(주유소) 영업허가를 받아(위 ○○군수는 피청구인에게 건축신축에 따른 사전 도로점용허가에 관한 협의를 구한 바 없음) 영업을 하면서, 도로법에 의한 도로점용 및 연결허가를 득하지 않고 국도 25호선상의 도로부지를 불법으로 무단점용하여 진출입로를 설치하여 사용하던 중, 피청구인이 1993년부터 시행한 위 ○○-하남간 도로 4차선 확․포장 공사구간에 동 주유소 부지 중 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-1906번지 등 3필지 352㎡ 및 주유기 1기를 포함한 지장물(영업권 포함)등이 편입됨에 따라 1995. 8.경 손실보상을 완료하였으나, 현재까지 지장물 등을 이전하지도 않은 상태이다. 나. 2001. 9. 24. 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○마을 주민일동(대표자 이○○)으로부터 국도 불법 무단점용에 따른 주민 불편사항 시정조치를 요구하는 민원이 제기되어 도로부지 경계측량을 실시하고 민원인의 요구사항에 대한 회신을 한 바 있다. 다. 청구인들이 2001. 10. 23. 피청구인에게 도로점용허가 신청을 하여, 피청구인은 2001. 10. 25. “청구인들이 신청한 지역은 구 도로와다른도로등과의연결에관한규칙(2002. 4. 27. 건설교통부령 제314호로 개정․시행되기 이전의 것) 제6조의 연결허가 금지구간에 해당되고, ○○마을 주민들의 민원사항인 농로 진출입로 설치를 위한 공사를 2002년도에 시행할 예정이므로 도로점용허가가 불가하다”는 회신을 한 바 있다. 라. 그 후 피청구인이 도로구역내 불법시설물 철거를 통보하고 청구인으로부터 철거기한 연기요청을 받아 이에 응하여 오던 중, 청구인들은 2002. 3. 8. 피청구인에게 도로점용허가신청을 하여 피청구인은 2002. 3. 11. 이 건 처분을 하였고, 2002. 3. 14. 청구인들의 불법도로점용에 대하여 ○○경찰서에 고발조치하였다. 마. 결론적으로 청구인들의 도로점용 및 연결허가 신청은 구 도로와다른도로등과의연결에관한규칙(2002. 4. 27. 건설교통부령 제314호로 개정․시행되기 이전의 것)에 적합하지 않기에 이 건 처분을 한 것이므로 이 건 처분이 위법․부당하여 취소되어야 한다는 청구인들의 주장은 이유없어 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 도로법 제9조, 제22조, 제40조 및 제54조의6 구 도로법시행령(2002. 5. 6. 대통령령 제17601호로 개정․시행되기 이전의 것) 제9조, 제24조 및 제29조의4 구 도로와다른도로등과의연결에관한규칙(2002. 4. 27. 건설교통부령 제314호로 개정․시행되기 이전의 것) 제3조, 제4조, 제5조, 제6조, 제8조 및 별표 5 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 석유판매업(주유소) 허가증, 석유판매업(주유소) 변경등록 신청 반려 통보 공문서, 건축물 관리대장, 토지이용계획 확인서, 사업자등록증, 도로점용허가 신청서 반려 공문서, 손실보상 계약 체결 공문서, 진정서, 진정철회서, 현장사진, ○○소방서의 소방법 검토결과 통보 공문서, 도로구역내 불법시설물 철거 공문서, 도로점용 및 연결허가 신청서 반려 공문서, 주유기관련시설 대집행 계고처분 및 원상복구 명령서, 도로점용료 납입고지 공문서, 납입고지서, 약식명령서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 1991. 3. 28.자 ‘석유판매업(주유소) 등록증’에 의하면, 청구외 ○○시장은 청구인들이 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-905번지에서 무연휘발유, 경유, 등유 등의 유종을 취급하는 ○○주유소라는 상호의 석유판매업 등록을 하였음을 증명하고 있고, 이후 4번(1991. 10. 8, 1991. 12. 27, 1998. 11. 24, 2001. 9. 24.)의 변경등록을 한 것으로 기재되어 있다. (나) 청구인들이 1991. 9. 신청한 ‘도로점용 및 굴착허가 신청서’에 의하면, 청구인들은 국도 25호선 부근 경상남도 ○○군 ○○읍 ○○리 319-1034번지 외 3필지를 주유소 출입구를 목적으로 1991. 9. 이후에 사용할 수 있도록 점용신청을 피청구인에게 하였다. (다) 1991. 9. 5.자 피청구인이 현장조사 및 기술검토를 한 후 작성한 ‘도로점용허가 신청서 질의답변’에 의하면, 청구인들의 위 도로점용신청에 대하여는 “동 구간은 4차선 확장을 위한 실시설계용역이 1991. 하반기에 시행될 계획이 있어 4차선 실시설계 완료시까지 점용허가가 불가함”으로, 첨부된 현장조서 및 기술검토서 중 2. 검토사항에 의하면, 가. 신청구역 현장은 ‘도시계획구간’으로, 나. 신청공사 개요는 ‘진입로 1식’으로, 다. 신청도로의 준공일지 및 공사명은 ‘1978년 준공’으로, 마. 점용면적은 ‘95㎡’로, 바. 도로교통상 지장 유․무는 ‘입출시 다소 지장이 있음’으로, 자. 접도구역 및 도로예정지와의 관계는 ‘도로 예정지’로, 카. 기타사항(조사자의 의견 및 허가시 부할 특수조건)은 “1.본 공사 시행시 도로밖으로 2%이상의 구비를 유지하여 노면수 및 우수가 포장면으로 유입되지 않도록 하여야 한다. 2.진입 및 출입부분 가각은 정리하여야 한다. 5.도로유지 관리 및 기능상태에 오인이 되는 불법 입간판이나 구조들을 도로구역내에 설치할 수 없다. 6.본 도로점용으로 인하여 발생되는 민원 및 제3자에 대한 재판피해, 손실보상 및 도로상 하자 발생시는 피허가자 부담으로 원상복구하여야 하고 사후 도로 확장 실시(하반기 4차선 확장을 위한 실시 설계 예정)나 기타 국가공익사업에 편입 시는 무상으로 철거 및 원상복구하여야 한다.”로 각각 기재되어 있다. (라) 피청구인은 1991. 9. 19. 청구인 1에게 위 도로점용신청에 대하여 검토한 바 피청구인이 시행하는 4차선 도로 확․포장공사 계획구간으로서 실시 설계 용역이 완료되는 1991년 하반기까지는 점용허가 할 수 없다는 이유로 반려처분 하였다. (마) 건축물 관리대장에 의하면, 청구인들 공동소유로 ○○리 소재 319-1086, 319-956, 319-905, 1296번지에 주유소, 케노피, 근린생활시설, 주차장, 창고, 화장실 등의 용도로 각 1층 건물을, 1991. 10. 10. 위 주유소와 케노피에 대한 준공허가를 받은 것을 시작으로, 1993. 3. 2.까지 모두 준공허가를 받아 사용해 오고 있다. (바) 이 건 토지의 ‘토지이용계획 확인서’에 의하면, 토지소재지인 ○○시 ○○읍 ○○리 319-1086번지는 국토이용계획상 용도지역은 ‘도시지역’으로, 도시계획상 지역은 ‘자연녹지지역’으로, 도시계획시설은 ‘도로(저촉)’로 기재되어 있다. (사) 1996. 10. 19.자 피청구인이 청구외 △△ 경남지사장에게 보낸 보상업무 협조 요청 공문서에 의하면, 피청구인은 ○○-하남간 도로공사에 편입되는 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-1086번지 상의 ○○주유소 시설물 일부에 대하여 잔여부지로 이전할 수 있도록 보상비를 지급하였으나, 위 잔여지가 위 △△에서 시행하는 ○○지구 택지개발사업 지구에 편입됨으로 인하여, 동 지구내에서는 건물의 이전 및 증․개축이 불가능하여 지장물 소유자가 이전을 하지 못하고 있는 상황이고, 택지개발 사업으로 지구내 시설물 및 토지에 대한 일괄 보상을 하는 위 △△에서 위 ○○주유소에 대한 보상액 산정시 피청구인에서 지급한 일부 시설물 보상금을 제외하여 중복보상이 되지 않도록 협조해 달라는 내용이 기재되어 있고, 첨부된 ‘보상비 지불명세’에 의하면, 소재지는 ‘○○, ○○(○○주유소)’으로, 지번은 ‘319-1086’으로, 물건명(수량․금액)은 ‘캐노피(72㎡․10,800,000원), 주유기(3식․750,000원), 간판(1식․210,000원), 영업권(4식․2,000,000원), 주유소 사무실(49.05㎡․19,730,250원), 주유기(1식․200,000원), 하수시설(314m․720,000원), [맨홀(2식), 유수분리홍대(56.5㎡), 유수분리조(1식), 콘크리트 포장(352㎡)․이상 6,336,000원]’으로, 총 금액은 40,748,250원을 보상지불한 것으로 기재되어 있다. (아) 2001. 9.자 청구외 ○○○외 34명이 제기한 ‘국토 불법 무단점유에 따른 주민불편사항 시정조치에 관한 진정서’에 의하면, 위 진정인들은 “경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-905번지외 1필지 상에 위치한 ○○주유소의 국도 25호선 무단점유로 인해 대다수 마을 주민들의 통행불편 및 교통사고 발생 위험이 높은 상황에서 ○○-밀양간 국도 25호선은 1995년 당시 2차선이던 도로를 4차선으로 확장하였고 이 과정에서 장등주유소는 도로편입에 따른 토지보상금과 주유기 이전에 따른 보상금을 받았음에도 위 ○○주유소는 도로 부지에 편입된 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 1296-1번지(지목 : 도로, 면적 : 250㎡, 소유자 : 건설교통부)를 ○○주유소 및 인접한 식당의 주차장 부지로 무단점유하고 있을 뿐만 아니라 도로부지 진출입을 할 수 없도록 장애물을 설치하여 마을 주민들이 영농을 위해 주유소 뒤쪽에 위치한 들판으로의 농기계 진출입에 상당한 애로가 있음은 물론 도로 가감차선의 미확보로 교통사고의 위험이 있고, 확장된 도로의 경계로부터 뒤쪽으로 이전하기로 한 주유시설(캐노피, 주유기 등)은 도로확장이 완료되어 6년이나 지난 현재까지도 이전하지 않아 주유기와 차량의 추돌로 인한 대형사고의 위험도 있으며, 인근 타 주유소는 많은 돈을 들여 감속차선 및 가속차선 설치를 완료 또는 설치 중인 것과 달리 ○○주유소만 차선설치공사를 하지도 않고 국가소유 도로부지마저도 무단 점유하고 있으니 빠른 시일 내 정확히 조사하여 법에 따라 조치하여 주시기 바란다”는 내용으로 진정을 하였으나, 2002. 10. 2. 위 ○○○외 24명은 위 2001. 9.자 진정을 철회한다는 내용의 철회서를 피청구인에게 제출하였다. (자) 2001. 10. 25.자 청구외 ○○소방서장이 피청구인에게 보낸 ‘소방법 검토 결과 통보 공문서’에 의하면, 소방경 ○○○과 소방장 ○○○이 ○○주유소에 2회 방문(2001. 10. 8, 2001. 10. 24.)하여 “장등주유소는 현장 확인 결과 도로 경계선으로부터 고정 주유설비까지 거리가 340㎝이므로 소방기술기준에관한규칙 제238조제4항제1호의 도로경계선으로부터 4m 이상 거리를 두어야 한다는 규정에 60㎝가 미달되어 현재 도로 경계선과 4m 이상의 거리를 확보하기 위해 본 소방서에 변경허가를 득하고 공사중에 있음”이라는 내용으로 검토결과를 통보하였다. (차) 2001. 11. 1.자 청구외 ○○시장이 청구인들에게 보낸 ‘석유판매업(주유소) 변경등록 신청 반려 통보 공문서’에 의하면, 청구인들이 경상남도 ○○읍 ○○리 319-905번지 일원을 부지면적 증가(종전 751㎡ ⇒ 변경 1,238.43㎡) 및 주유기 이동을 내용으로 하여 주유소 변경등록을 신청하였으나, 위 ○○군수는 위 신청부지가 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제6조제5항의 연결허가 금지구간(교량등의 시설물과 근접하여 변속차로를 설치할 수 없는 구간)에 해당되어 도로점용 및 연결허가가 불가하고, ○○국도유지건설사무소에서 2002년도 농로 진출입을 원활히 할 수 있도록 사업을 시행할 계획이 있다는 이유로 청구인들의 위 신청을 반려하였다. (카) 2001. 11. 16.자 피청구인이 청구인 1에게 보낸 ‘도로구역내 불법시설물 철거 공문서’에 의하면, 청구인 1이 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○부락지내에 ○○주유소 운영과 관련하여 1993.부터 1996. 중에 피청구인이 시행한 ○○-하남간 도로 4차선 확장 및 포장공사 구간에 상기 주유소가 일부 편입되어 이에 대한 손실보상을 실시하였으나 현재까지 별다른 이유 등도 없이 시설물(주유기 등)을 이전하지 않고 도로부지를 무단 사용함으로 인하여, 대형교통사고의 위험뿐만 아니라 민원 등이 제기되는 등 도로유지관리에 막대한 지장이 초래되고 있다는 이유로 2001. 12. 30.까지 자진하여 이전 조치할 것과 만약 기간내 이행하지 않으면 도로법 제82조의 규정에 따라 고발조치 등 불이익을 할 수도 있음을 내용으로 피청구인은 청구인 1에게 통지하였다. (타) 2001. 12. 26.자 피청구인이 청구인 1에게 보낸 ‘도로구역내 불법시설물 철거기한 연기 신청에 따른 회신문’에 의하면, 피청구인이 ○○주유소 운영과 관련된 도로구역내 불법시설물을 2001. 12. 30.까지 철거토록 요청한데 대하여 청구인은 피청구인의 이번 조치에 대한 적법성 여부를 대법원에 질의 중에 있으며, 질의 결과 회신에 소요되는 기간까지 동 시설물 철거기한을 연기요청한 사항에 대하여 피청구인은 청구인의 요청대로 철거 연기기한을 인정하니 연기요청한 기한내에 필히 철거될 수 있도록 할 것과 본 건은 ○○-하남 간 도로 확포장시 본선 도로에 지장이 되고, 소방법 등의 규정을 위반하고 있고, 이전을 전제로 보상 조치된 사항이고, 이 구간과 관련하여 다수의 민원이 제기된 점을 감안하여 관련법 및 규정이 정하는 범위 내에서 조치할 수 있도록 협조해 달라는 내용으로 피청구인은 청구인 1에게 통지하였다. (파) 2002. 2. 18.자 피청구인이 청구인 1에게 보낸 ‘도로구역 내 불법시설물 철거촉구 및 관리철저 공문서’에 의하면, 피청구인이 ○○주유소 운영과 관련된 도로구역내 불법시설물 철거기한 연기를 인정하였으나, ○○주유소 차량 진출입으로 인한 사망사고가 발생되는 등 교통안전에 심각한 위험이 초래되고 민원이 제기되고 있어 무질서한 주유소 진출입으로 인한 안전사고 방지를 위하여 철거 이전까지 교통안전시설물 설치 및 주유소 진출입 차량의 안전한 유도를 위한 신호수 상시배치 등 교통사고에 만전을 기할 것, 철거 연기기한에 맞추어 자진 철거하여 줄 것, 위 기일까지 철거가 이루어지지 않으면 도로법 제82조의 규정에 따라 고발 등 필요한 조치를 할 계획임 등을 피청구인은 청구인 1에게 통지하였다. (하) 2002. 3. 5.자 피청구인이 청구인 1에게 보낸 ‘의견제출에 따른 회신 및 철거 촉구 공문서(이 건 처분 공문서)’에 의하면, 피청구인은 청구인이 불법시설물 철거촉구에 대해 제출한 의견에 대하여 다음과 같이 회신하였다. “1. 본 주유소 부지는 도시계획법상의 가로망이 수립되어 구체적인 정비계획사업이 확정되어 있는 구간이 아니므로 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제5조에 의한 도시계획구역안에서의 연결허가 기준 적용이 어려우며 동규칙의 설치기준에 적합하게 변속차로등이 설치될 경우 도로점용허가가 가능한 지역이며, 2. 국도 25호선 ○○-하남간 도로 4차선 확장 및 포장공사에 편입지장되어 영업권 손실 및 주유기 이전 등에 대해 기 손실보상이 완료되었음에도 주유기 이전 등에 대한 이행을 하지 아니하고 불법으로 도로를 점용하여 1995.부터 현재까지 무단 사용한 사실이 있으므로, 3. 손실보상에 따라 협의 수용한 주유기 및 지장물 등에 대하여는 원상복구 조치되어야 할 것이며, 원상복구가 되지 않을 시는 도로부지의 무단 점용 및 사용한 사항에 대하여 의법 조치할 수밖에 없고, 5. 피청구인은 2001. 11. 이후 동사항에 대하여 관련기관(소방서 등)에 협의요청 등 청구인에게 2회에 걸쳐 원상복구 및 독촉을 하였으나 현재까지 별다른 대안을 제시하지 않고 있어 피청구인은 인근 주민의 민원과 교통사고를 방지하고 공공이 이용하는 도로의 구조보전을 위하여 2002. 3. 13.까지 자진하여 원상복구하여 줄 것과 위 기간동안 이행하지 않으면 관련법규에 따라 고발 등 필요한 조치를 취한다.” (거) 2002. 3. 11. 피청구인은 청구인들에게 다음과 같은 이유로 이 건 처분을 하였다. “청구인이 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-1087번지외 3필지에 주유소 진출입로 설치목적의 도로점용 및 연결허가 신청을 하였으나, 피청구인은 신청도면이 진출입로를 가각정리하는 내용으로 되어 있으나 본 주유소 부지는 도시계획법상 가로망이 수립되어 구체적인 도시정비계획이 확정되지 않은 구간이므로 도로와다른도로등과의연결에관한규칙의 제반 설치규정에 적정하게 변속차로 등이 설치계획되어야 하고, 변속차로 설치 예정구간 중 가속부는 피청구인이 2002년 농로 진출입로 정비공사 계획이 있어 동 공사계획에 맞추어 도로점용허가 신청하여야 검토가 가능하다는 이유로 신청을 반려하였고, 참고로 피청구인이 기 철거 및 원상복구 촉구한 사항에 대하여 2002. 3. 13.까지 이행하지 않을 경우에는 관련 법규에 따라 고발 등 필요한 조치를 취할 계획입니다.” (너) ‘도로점용료 납입고지 공문서 및 납입고지서’에 의하면, 2002. 3. 26. 피청구인은 청구인들에게 경상남도 ○○읍 ○○리 319-955번지외 4필지내 도로부지 311㎡를 1995. 8. 19.부터 2002. 3. 현재까지 주유소 진출입을 목적으로 도로부지를 무단점용하여 사용하고 있으므로 이에 대한 도로점용료 8,061,500원을 세입징수결정하여 납입고지함을 알렸고, 청구인들은 위 금액을 2002. 4. 20. ○○농협에서 납부하였다. (더) ‘약식명령서 및 사건진행 검색결과’에 의하면, 2002. 5. 10. 청구인 1은 “피청구인의 허가를 받지 않고 1991. 5. 13.부터 2002. 3. 14.까지 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 319-1086 소재 청구인 1이 경영하는 ○○주유소 앞 도로 약 300㎡(길이 80m, 폭 2.5m) 상당을 주유소 진․출입로로 무단점용하였다”는 범죄사실로 창원지방법원 판사 청구외 심규홍으로부터 벌금 5,000,000원에 처한다는 약식명령을 받았으나, 청구인 1이 불복하여 2002. 7. 23. 정식재판이 접수되어 현재 창원지방법원에 소송이 계류중에 있다. (러) 청구인들이 제출한 ‘주유소 부지 등 현장사진’에 의하면, 청구인들의 주유소 진입을 위한 감속차로를 설치하여야 할 곳에 옹벽과 민가 진입로가 설치되어 있다. (2) 살피건대, 도로법 제22조의 규정에 의하면, 국도의 관리청은 건설교통부장관이고, 도로법 제40조 및 구 도로법시행령(2002. 5. 6. 대통령령 제17601호로 개정․시행되기 이전의 것, 이하 같다) 제24조제5항의 규정에 의하면, 도로의 구역안에서 공작물·물건 기타의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 도로의 점용허가를 받을 수 있는 공작물·물건 기타의 시설의 종류에 주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소 기타 이와 유사한 것이 포함되고, 도로법 제54조의6제2항 및 구 도로법시행령 제29조의4제1항의 규정에 의하면, 자동차전용도로, 일반국도 및 지방도와 4차선 이상으로 도로구역이 결정된 도로에 다른 도로·통로 기타의 시설을 연결시키고자 하는 자는 도로의 관리청의 허가를 받아야 하고, 도로법 제9조 및 구 도로법시행령 제9조제2항제11호 및 제21호의2의 규정에 의하면, 도로법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가와 도로법 제54조의6제2항의 규정에 의한 자동차전용도로등에의 다른 시설의 연결허가 등의 권한을 지방국토관리청장에게 위임하고 있고, 구 도로와다른도로등과의연결에관한규칙(2002. 4. 27. 건설교통부령 제314호로 개정․시행되기 이전의 것) 별표 5에 의하면, 주유소의 경우 변속차로의 최소길이는 감속차선은 30m, 가속차선은 65m이고, 동규칙 제5조에 의하면, 관리청은 도시계획구역안에서 도로에 다른 도로등을 연결시키고자 하는 경우로서 도로가 도시계획에 따라 정비되어 있거나 다른 도로등의 연결허가신청일부터 3년이내에 도시계획에 의하여 도로정비에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있는 경우에는 당해도시계획에 적합하게 허가하여야 하는 것으로 규정하고 있다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인들이 1991. 12. 27.자로 청구외 ○○군수로부터 석유판매업(주유소) 허가를 받아 현재까지 주유소 영업을 해온 사실은 인정되나, 도로법 제40조제1항에 의한 도로점용은 일반공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서, 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위라는 점, 청구인들은 석유판매업에 대해서만 허가를 받았을 뿐 1991년 이후 10여년간 도로점용허가를 받지 아니하고 불법으로 도로를 점용하여 온 점, 청구인들의 주유소 부지는 감속차로를 설치하여야 할 곳에 옹벽과 민가 진입로가 설치되어 있어 주유소 부지를 확장 하더라도 감속차로 설치가 불가능하여 도로와다른도로등의연결에관한규칙 별표 5의 감속차로 최소설치기준인 35m를 확보하지 못하는 것은 분명하고, 가속차로를 설치하여야 하는 곳은 민원을 제기한 진정인들 중 일부 진정인들이 진정을 철회하기는 하였으나 여전히 피청구인은 농로 진․출입로 설치 계획을 가지고 있는 점, 청구인들의 주장과 달리 청구인들의 주유소 부지는 현재 도시계획상 자연녹지지역으로 지정되어 있고, 도로가 도시계획에 따라 정비되어 있거나 다른 도로등의 연결허가신청일부터 3년 이내에 도시계획에 의하여 도로정비에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있지도 않아 구 도로와다른도로등의연결에관한규칙(2002. 4. 27. 건설교통부령 제314호로 개정․시행되기 이전의 것) 제5조를 적용할 수 없다는 점 등을 고려하면, 이 건 처분은 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.