도로점용및연결허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 경상북도 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 34-3번지외 2필지(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 주유소 진출입로 설치목적으로 허가받은 도로점용 기간이 만료됨에 따라 2002. 7. 9. 허가 갱신을 신청하였으나, 피청구인은 2002. 12. 3. 주유소 진입 차량과 국도 진입 차량간 엇갈림 현상으로 교통사고 위험이 증대될 우려가 있다는 이유로 도로점용및연결허가거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 사건 토지의 이전 소유주인 청구외 권○○가 1992. 3. 26. 피청구인으로부터 주유소 진출입로를 설치할 목적으로 도로연결 및 점용허가를 받았고, 청구인은 위 권○○로부터 주유소시설과 이에 필요한 도로연결 및 점용허가에 대한 권리를 양수받아 피청구인에게 권리의무 승계신고를 하였으며, 2001. 8. 23. 피청구인이 이를 수리하였다. 나. 청구인은 기존의 주유소시설을 LPG충전시설로 용도변경 하고자 미리 피청구인 등에 대하여 이러한 경우 기존 주유소시설에 대하여 허가받은 도로점용 권한이 계속 유효한지 여부에 관하여 질의하였는데, 피청구인은 2001. 9. 27. 가능하다는 회신을 하였고, 건설교통부장관도 2002. 7. 25. 주유소와 LPG충전소는 같은 업종이라고 유권해석하면서 기존의 변속차로를 이용하더라도 별문제가 없다고 하였으며, 이에 따라 청구인이 우선 용도변경을 하려고 LPG충전소 건축 허가를 신청하자, 청구외 경상북도지사는 일정 규모 이상의 시설에 대하여는 먼저 교통영향평가를 실시하여야 한다며 청구인에게 교통영향평가서의 제출을 요구하였고, 청구외 경상북도 교통영향평가위원회에서는 2002. 10. 23. 청구인이 작성․제출한 교통영향평가서를 심의하여 ○○지구IC램프(연결로) 설치에 따른 교통문제를 보완하는 조건으로 가능의결(원안수용)을 하였음에도, 피청구인은 이 건 처분을 한 것이다. 다. 피청구인은 청구인의 도로점용 허가신청에 대하여 국도 7호선에서 청구인의 사업지로 진입하는 차량과 ○○지구IC램프에서 국도 7호선으로 진입하는 차량간의 엇갈림 현상을 완전하게 해소하지는 못하고, 복잡한 진출입동선 내에서 교통사고위험 증대가 우려된다는 이유로 이 건 처분을 한 것인데, 피청구인은 청구외 경상북도지사와 전문평가기관인 교통영향평가위원회의 판단을 무시하고 있으며, 피청구인이 업종변경의 경우에도 도로연결 및 점용허가가 가능하다고 회신하였을 뿐만 아니라 2002년 4월경 이미 갱신을 전제로 1년간의 도로점용료를 징수한 사실 등에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인이 동종시설의 업종변경시 변속차로를 사용함이 가능하다고 회신한 것이 도로점용 및 연결허가의 갱신을 전제로 하였다고 하나, 피청구인은 시설물이 추가되지 않고 현지 여건의 변경이 없는 단순한 업종변경의 경우에는 기 허가된 변속차로의 계속적 사용이 가능하다는 일반적인 답변을 한 것이지 이 사건 허가 갱신을 전제로 한 것은 아니며, 또한, 청구인은 피청구인이 허가 갱신을 전제로 2002년도 1년분의 도로점용료를 모두 징수하였다고 주장하나, 도로법령상 도로점용료는 회계연도 단위로 매년도 개시 후 3월 이내에 부과․징수하도록 되어 있고, 원상회복이 되는 경우 점용기간을 감안하여 도로점용료를 감면하는 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 또한, 청구인은 이 건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하였고 교통영향평가위원회의 의견도 무시한 것이라고 주장하나, 현재 이 사건 토지 인근은 청구외 ○○지구토지구획정리조합장이 시행하고 있는 입체교차로(○○지구IC)의 건설(시설은 완공되었으나 준공이 안된 상태임) 및 국도 7호선 접속으로 인하여 현지 교통여건이 상당히 변화하였고, 이 건 도로점용 및 연결허가의 갱신여부는 청구외 경상북도지사(교통영향심의위원회)의 협의내용과 같이 도로관리청인 피청구인이 판단할 사항이므로, 이에 대한 청구인의 주장 역시 이유 없다. 다. 도로점용 및 연결허가는 여타 행정처분과 달리 공공용재산인 도로부지를 일정기간 피허가자에게 점용하도록 수익을 주는 특허적 성질의 행정처분으로서 필요시 허가를 취소 및 원상회복하도록 할 수 있는 바, 도로점용기간의 만료로 도로관리청이 갱신을 하는 경우에도, 이 사건과 같이 입체교차로의 국도 접속으로 인하여 최초 허가될 당시와 도로여건이 변경되어 청구인 사업부지로 진출입하는 차량과의 엇갈림 현상이 발생되고, 수많은 차량이 오가는 본 구간에 청구인 사업장의 국도 연결로 인하여 안전사고의 위험이 상존하는 등 도로유지관리에 지장이 초래된다고 판단되는 경우 도로관리청은 허가 갱신을 거부할 수 있으므로, 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 도로법 제13조제1항 및 제54조의6 동법시행령 제29조의4 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제3조, 제4조 및 제6조제6호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도로점용 및 연결허가서, 권리의무 승계신고 수리 문서, 질의회신 문서, 교통영향평가 결과서, 허가 갱신 신청서 및 회신 문서, 도로점용료 납부 통지서 및 영수증, 토지사용 승낙서, 세금계산서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 청구외 권○○에 대하여 이 사건 토지의 주유소 진출입을 목적으로 경상북도 ○○군 ○○읍 ○○리 34-1번지(점용기간 : 1992. 3. 26. ～ 2001. 12. 31.)는 1992. 3. 26.자로, 같은 리 34-3번지외 2필지(점용기간 : 1992. 11. 23. ～ 2002. 6. 30.)에 대하여는 1992. 11. 23.자로 국도 7호선의 도로점용을 각각 허가해 주었다. (나) 청구외 권○○의 1995년 일자 불상경의 토지사용승낙서에 의하면, 위 권○○는 이 사건 토지(사용기간 : 1992. 3. 26. ～ 2001. 12. 31.)에 대한 사용자로서 ○○지구토지구획정리조합(○○지구IC 사업시행자이며, 시설 완공 후 피청구인에게 기부 채납)에 대하여 IC 진출입로를 개설함에 있어 위 권○○의 모든 권리 일체를 승낙한다고 되어 있다. (다) 청구인이, 청구외 권○○가 1992. 11. 24. 피청구인으로부터 허가받은 이 사건 토지의 주유소 진출입로에 대한 도로점용에 관한 권리의무의 승계를 신고하자, 피청구인이 2001. 2. 15. 이를 수리하였다. (라) 청구인이 이 사건 토지의 주유소 진출입로 사용목적으로 허가받은 도로점용에 대하여 목적사업을 LPG충전소로 변경하여도 도로점용이 계속 가능한지 여부에 대하여 질의하자, 피청구인이 2001. 9. 27. 주유소와 LPG충전소는 동일시설물로 보아 기 허가된 부지에 사업 물건이 추가 및 증가되지 않고 당초 허가사항대로 사용하도록 하면 가능할 것으로 판단된다고 하면서, 목적사업 변경허가 신청시 기존 주유소의 사업폐쇄와 LPG충전소 설치 인․허가서를 첨부하여야 한다고 회신하였다. (마) 피청구인은 2002. 3. 25. 청구인에 대하여 2002년 해당연도 전체에 대한 도로점용료 106만 8,000원을 2002. 4. 15.까지 납부하도록 통지하였고, 청구인은 2002. 4. 12.까지 위 도로점용료를 전액 납부한 것으로 되어 있다. (바) 청구인이 도로연결(점용)허가된 주유소를 폐쇄하고 동일시설물로서 위험물 처리 및 저장시설인 LPG충전소로 변경할시 다시 도로점용허가를 신청해야 하는지 여부에 대하여 질의하자, 건설교통부장관은 2002. 5. 9. 도로점용 구간이 일반국도일 경우 기존 주유소에서 LPG충전소로 업종을 변경한다면『도로와다른도로등과의연결에관한규칙』제8조에 따라 변속차로를 설치하여야 하나, 위 업종은 주유소와 같은 연료공급시설에 해당되므로 기존 주유소의 변속차로를 이용하여도 별 문제가 없을 것으로 생각되지만, 점용의 목적이나 시설규모, 연결로 설치계획 등 현지여건의 변경을 수반한다면 다시 도로연결허가를 신청하여야 할 것으로 판단되니 구체적인 사항에 대해서는 허가권자인 해당 도로관리청에 문의하도록 회신한 것으로 되어 있다. (사) 청구외 경상북도지사가 2002. 7. 20. 건설교통부장관에 대하여 일반국도내 기존 주유소를 폐쇄하고 LPG충전소를 설치하고자 할 경우 주유소에 대하여 허가받은 도로점용 및 도로연결허가의 효력이 계속 유효한지 여부에 대하여 질의하자, 위 건설교통부장관은 2002. 7. 25. 위 경상북도지사에 대하여 2002. 5. 9. 청구인에게 회신한 내용과 동일 건으로 점용목적, 시설규모 등 현지여건의 변경이 없이 영업목적만 달라진다면 기존의 연결허가대로 사용하여도 별다른 문제가 없다고 회신하였다. (아) 청구인이 청구외 주식회사 ○○엔지니어링에 용역(용역비 : 2,000만원)을 주어 작성한 “LPG충전소 설치에 따른 교통영향평가서”를 청구외 경상북도지사에게 제출하자, 위 경상북도지사는 경상북도 교통영향평가위원회의 심의․의결(2002. 6. 20.)을 거쳐 청구인에게 아래와 같은 협의결과(원안수용)를 통보하였다. ① 사업개요란에는, 사업명은 “포항 관문 LPG충전소 설치”로, 시설은 “지상2층 및 진출입구 2개소”로, 교통량 유발은 “2003년도 혼잡시간시 92대, 2007년 혼잡시간시 105대”로 각각 기재되어 있다. ② 진출입 동선에 대하여는, 진출구는 우회전 지시표지 대신 좌회전 및 직진금지 규제표지로 변경설치하도록 하고, 진출입을 위한 도로연결 및 점용허가 등에 대하여는 허가관청에 위임한다고 되어 있다. ③ 주변가로 및 교차로에 대하여는, ○○지구IC 지상부 횡단보도는 기존대로 유지하고, ○○지구IC램프 하단에 미끄럼방지시설(전면포장), 천천히 표지판 설치 등 엇갈림교통에 대한 교통안전시설물을 확충하고, ○○지구IC램프 하단과 사업지 진입구 사이의 돌출부분은 제거하여 1개 차로를 확보하도록 한 것으로 되어 있다. ④ 교통안전 및 기타 부분에 대하여는, 사업지 전면 노견부 안전지대를 폐지하고 진출구 가각부(화단) 부분의 증대를 검토하도록 한 것으로 되어 있다. (자) 청구인이 이 사건 토지 일대의 주유소 진출입로 설치목적으로 허가받은 도로점용 허가 기간이 만료됨에 따라 2002. 7. 9. 허가 갱신을 신청하였고, 피청구인은 2002. 12. 3. ○○지구IC램프에서부터 사업지(주유소) 진입차로 1개로를 확보하고 사유지를 통한 동선을 설치하여도 본선(국도7호선)에서 사업지로 진입하는 차량과 램프에서 본선으로 진입하는 차량간의 엇갈림 현상을 완전하게 해소하지는 못할 것으로 판단되며, 사업지 내부에 진출입 동선을 설치하여 엇갈림 교통류를 정리하겠다는 계획의 적정성 여부는 단순 명료한 동선을 선호하는 차량운전자의 챠량운전습관상 오히려 혼란을 초래할 우려가 있고, 복잡한 진출입 동선 내에서 교통사고 위험 증대가 우려되므로 갱신이 곤란한 실정이라고 하면서, 청구인에게 점용기간 만료에 따라 30일 이내에 원상회복 공사 착공계를 제출하고 공사 후 피청구인의 확인을 받도록 통보한 것으로 되어 있다. (2) 살피건대, 도로법 제40조 및 동법시행령 제24조의 규정에 의하면, 도로의 구역안에서 주유소 등 기타의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청(국도의 경우 건설교통부장관)의 허가를 받도록 되어 있으며, 관리청은 도로의 점용기간(갱신의 경우에도 동일)을 10년 이내로 하도록 되어 있고, 도로법 제54조의6제2항 및 동법시행령 제29조의4의 규정에 의하면, 일반국도에 다른 도로․통행 기타의 시설을 연결시키고자 하는 때에도 도로의 관리청의 허가를 받도록 되어 있으며, 동법 제54조의6제3항의 규정에 의하면, 국도의 경우 연결허가의 기준․절차 등 허가에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정하도록 되어 있고, 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제6조제5호의 규정에 의하면, 도로관리청은 교량등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간에 대하여는 다른 도로 등의 연결을 허가하여서는 아니된다고 되어 있으며, 동 규칙 제8조제1호 및 별표5의 규정에 의하면, 주유소 시설에 대한 도로연결의 경우 변속차로 최소 길이는 60m(감속차로 길이 45m 및 테이퍼 길이 15m)이어야 한다고 되어 있고, 동법 제9조 및 동법시행령 제9조제2항의 규정에 의하면, 건설교통부장관의 도로점용 및 일반국도에의 다른 시설 연결에 대한 허가권한은 지방국토관리청장에게 위임되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 도로점용 및 연결허가를 신청한 지점(주유소) 주변에 ○○지구IC램프가 새로 설치됨으로써 현지 도로교통 여건이 당초 도로점용허가 당시(1992. 11. 23.)와는 현저히 달라졌고, 청구인의 사업지 주유소 시설이 위 ○○지구IC램프 구간이 끝나는 지점에 바로 접하고 있어 변속차로의 최소 길이(60m)를 확보할 수 없는 구간이며, 교통영향평가서에 의하면 향후 발생교통량이 상당히 증가할 것으로 예상되므로, 사업지 진입차량과 국도 진입차량간 엇갈림 현상으로 인하여 교통사고 위험이 증대할 우려가 있다는 이유로 청구인에 대하여 한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 피청구인이 업종을 주유소에서 LPG충전소로 변경시에도 도로점용이 가능하다고 해놓고 이 건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하고, 청구외 경상북도 교통영향평가위원회의 의견도 무시한 것이라고 주장하나, 피청구인은 이미 허가받은 도로점용에 한하여 도로점용이 계속 가능하다고 한 것일뿐 도로점용 허가 갱신까지 허용된다는 의미로 회신한 것은 아닌 점, 이 사건 토지의 양도인인 청구외 권○○가 1995년경 ○○지구IC램프 진출입로를 개설함에 있어 모든 권리 일체를 피청구인에게 승낙한 것으로 되어 있는 점, 그리고 청구외 경상북도 교통영향평가위원회에서도 2002. 6. 20. 이 사건 토지의 진출입을 위한 도로점용 및 연결허가에 대하여는 허가관청에 위임한다고 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.