도로점용및연결허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2003. 8. 19. 피청구인에게 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리 504-2번지 외 12필지에 대하여 원숭이학교 이용에 따른 진ㆍ출입로 설치를 위한 도로점용허가신청 및 자동차전용도로등에의통로등연결허가신청을 하자, 피청구인은 2003. 9. 25. 보완사항이 있어 2차에 걸쳐 보완요청을 하였으나 현재까지 제출되지 않았다는 이유로 이 건 신청서를 청구인에게 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 피청구인을 방문하여 추가보완사항인 좌회전 대기차로 및 경보기설치와 관련된 기술지도 및 행정지도를 요청하였을 때 담당자가 현 노선의 길이 등에 변형이 있는 경우 사고위험이 많이 있어 좌회전대기차로는 필요 없고 가감차선만으로 족하다고 기술지도를 하였는데, 그 후 부지점유의 적법한 요건을 갖추고 도로점용 및 연결허가신청서를 제출하자, 행정지도와는 달리 좌회전대기차로 및 경보기를 설치하여야 한다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 나. 피청구인이 말하는 도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙 어디를 보아도 어떠한 요건 하에 좌회전대기차로를 설치하여야 하는지에 대해 알 수 없었고, 비록 교통사고의 위험성이 있다 하더라도 유독 청구인만이 좌회전대기차로와 경보기를 설치하여 도로연결허가를 득할 수 있다는 것은 형평원칙에 반한다고 할 것이다. 다. 또한 피청구인 측의 요청에 의한 경찰청의 협의 내용을 보면 이 건의 경우 좌회전대기차로를 요한다고 되어 있으나 이는 법적 근거가 없는 것이어서 이 건 반려처분의 근거가 될 수 없으므로 피청구인의 이 건 처분은 부당한 공권력 행사로서 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 ○○방송과 언론 등에 ○○학교를 공연 및 관람시설로 선전하고 있고, 공연장 앞에 대형주차장을 설치하여 사용하고 있는 점 등을 고려할 때 현재의 ○○학교는 초등학교시설과 동일시설물이 아닌 음식점 및 공연장으로 새로운 점용물이다. 나. 도로법상 국도에 접하여 연결로(진ㆍ출입로)를 사용하고자 하는 모든 시설은 도로관리청의 허가를 받아 사용하도록 되어 있고, 허가를 받고자 하는 자는 연결로를 드나드는 본선교통에 최소한의 간섭으로 질서 있고 안전하게 진ㆍ출입할 수 있도록 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규정」에 맞는 설계서를 첨부하여 도로관리청에 신청서를 제출하여야 하는 바, 청구인의 이 건 시설로 인하여 다량의 교통수요를 유발하여 교통을 혼잡하게 하고 교통흐름을 저해하며 교통사고의 위험도 있으므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도로법 제9조, 제13조, 제22조, 제40조 및 제54조의6 도로법시행령 제9조, 제24조 및 제29조의4 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제2조, 제3조, 제4조 및 제8조 도로의구조ㆍ시설기준에관한규칙 제31조제4항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 건축허가서, 불법도로점용보고서, 청문서, 자동차전용도로등에의통로연결허가신청서, 이 건 행정처분서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2002. 2. 23. ○○군에 건축구분은 "신축"으로, 대지위치는 "전라북도 ○○군 ○○면 ○○리"로, 지번은 "505-2번지"로, 지목은 "학교용지"로, 주용도는 "제2종근린생활시설ㆍ문화및집회시설"로 한 건축허가 신청을 하자, ○○군수는 2002. 3. 6. 이를 허가하였다. (나) 2002. 7. 10. 토목서기보 청구외 이○○의 불법도로점용보고서에 의하면, 노선명은 "국도23호선(강진-천안)"으로, 위치는 "○○군 ○○면 ○○리(구 ○○초등학교)"로, 불법 점용목적은 "○○학교 진ㆍ출입로 설치"로, 불법점용내용은 "국도와 연결된 구 ○○초등학교 진출입로는 당초 노폭이 5.0m의 진ㆍ출입로였으나, 학교를 ○○학교로 용도변경하면서 진ㆍ출입로를 10.m로 무단 확장 및 포장하였음. 점용인 하이블 엑코티 ○○학교 대표이사 정○○"으로, 처리계획은 "건축물 용도변경(학교→관람시설)에 따른 교통량의 증가로 인하여 도로구역이 확장되는 등 도로여건이 변화되었으므로 새로운 연결시설의 설치가 필요하다고 사료됨"으로 각각 되어 있다. (다) 이에 피청구인이 2002. 7. 16. 도로불법점용에 대한 청문실시를 청구인에게 통보하자, 청구인이 2002. 7. 22. 청구인은 기존(구)○○초등학교 운영시 사용되어오던 도로를 사용하고 있는 것으로 도로법 제40조에 위배한 것이 아니라고 통보하였다. (라) 청구인이 2002. 8. 8. 자동차전용도로등에의통로연결허가신청을 하자, 피청구인이 2002. 8. 9. 설계도서를 작성(측량등록업을 필한 토목설계) 관련서류를 첨부 신청하여야 한다는 회신을 하였다. (마) 피청구인은 2002. 9. 5. 청구인 회사 대표 정○○을 도로불법행위자로 고발하였고, 2003. 8. 18. 도로무단점용에 따른 변상금 5만8천원[10,700(2002년 도로점용료) + 47,300(2003년 도로점용료)]을 청구인에게 부과하였다. (바) 청구인이 2003. 8. 19. 피청구인에게 자동차전용도로등에의통로등연결허가신청 및 도로점용허가신청을 하였고, 피청구인이 2003. 8. 19. ○○경찰서장에게 도로점용 및 연결허가신청에 따른 협의요청을 하자, ○○경찰서장은 2003. 8. 22. "동 구간은 외지관광차량의 출입증가로 인하여 교통사고위험성이 높은 지점으로 ○○→△△방면은 출입문 앞 진출입로 확보를 통하여 사고 위험성을 감소할 수 있는 반면, △△→○○방면은 불법 좌회전(중앙선 미절선, 도로교통안전관리공단에 의뢰한 바 교통사고위험성으로 인하여 좌회전 대기차로 확보치 않은 상태에서 중앙선 절선은 불가 결정)으로 인한 교통사고 위험성이 높은 지점으로 출입문 반대차로(△△→○○)에 좌회전 대기차로 확보 및 차량운전자들에게 경각심 고취차원에서 출입문 앞 경보등 설치가 요구되니 좌회전 대기차로 확보, 경보등 설치 등 조건부 점용허가 바람"이라는 회신을 하였다. (사) 이에 피청구인은 2003. 8. 28. 청구인에게 포장공(보조기층 포함)에 대한 상세도면 및 『도로의구조ㆍ시설기준에관한규칙』에 적합한 좌회전 대기차로 및 경보등 설치에 대한 설계도면을 2003. 9. 3.까지 보완하여 허가를 득하라는 요청을 하자, 청구인은 2003. 9. 3. 추가보완사항(좌회전대리차로 및 경보설치)와 관련하여 부지의 협의, 가격의 협상 등과 관련하여 상당한 시일이 소요될 것으로 판단되어 피청구인이 요구한 시일까지 보완은 불가능하고, 6월 초순 피청구인을 방문할 당시 피청구인의 주사보인 이○○ 및 최○○이 현○○의 길이 및 변형이 있을 경우 사고위험이 많이 있어 좌회전 대기차로는 할 필요는 없고, 가감차선만으로 할 수 있다는 기술지도를 받아 이에 따른 도로점용 및 연결허가신청을 하였는데, 전에 필요 없다고 하여 준비하지 않은 사항을 추가로 보완요청 한 것은 신의칙과 금반언칙에 반하는 사항이나 이에 성실히 따를 것이라는 답변을 하였다. (아) 피청구인이 2003. 9. 15. 청구인에게 2003. 9. 23.까지 보완서류를 제출하라고 재촉구를 한 후 2003. 9. 25. 청구인에 대하여 보완사항이 있어 2차에 걸쳐 보완요청을 하였으나 현재까지 제출되지 않았다는 이유로 이 건 신청서를 반려한다는 통보를 하였고, 2003. 9. 27. 청구인의 주소지에서 직원인 청구외 윤○○이 이를 수령하였으며, 이 건 처분서에 행정심판제기기간 등에 대한 고지는 하지 않았다. (자) 이 건 도로의 현황사진에 의하면, 이 건 도로는 편도 1차선으로 되어 있고, 청구인 학교 입구 쪽에 횡단보도가 있으며, 그 외는 황색으로 된 중앙선으로 되어 있다. (2) 먼저 이 건 청구가 행정심판제기요건을 갖추고 있는지의 여부를 살피건대, 행정심판법 제18조제3항ㆍ제6항의 규정에 의하면, 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 180일의 기간 내에 심판청구를 할 수 있는 바, 이 건 처분통지서에 의하면, 이 건 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있는지의 여부, 청구절차 및 청구기간 등은 기재되어 있지 않아 피청구인이 청구인에게 이를 고지하니 아니한 것으로 보여 지고, 달리 이를 부인할 만한 증거도 없으므로 청구인이 행정심판을 제기할 수 있는 기간은 위 규정에 의하여 180일 이내라 할 것이다. 그렇다면, 청구인은 청구인의 주소지에서 직원인 청구외 윤○○이 이를 수령한 2003. 9. 27.로부터 180일 이내인 2004. 3. 23. 행정심판을 청구하였으므로, 이 건 청구는 적법한 청구라 할 것이다. (3) 다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살피건대, 도로법 제40조제1항에 의하면, 도로의 구역안에서 공작물ㆍ물건 기타의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법 제54조제6제2항 및 제3항에 의하면, 자동차전용도로 또는 제1항의 규정에 의하여 대통령령이 정하는 도로에 다른 도로ㆍ통로 기타의 시설을 연결시키고자 하는 자는 도로의 관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있으며, 제2항의 규정에 의한 허가의 기준ㆍ절차등 허가에 관하여 필요한 사항은 국도(제22조제2항의 규정이 적용되는 국도를 제외한다)의 경우에는 건설교통부령으로 정한다고 되어 있으며, 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제8조에 의하면, 변속도로는 길이가 별표 5에서 정한 기준 이상으로 할 것, 폭은 3.25미터이상으로 할 것 등의 요건을 갖추어야 한다고 되어 있고, 도로의구조ㆍ시설기준에관한규칙 제31조제4항에 의하면, 교차로에서 좌회전차로가 필요한 경우에는 직진차로와 분리하여 이를 설치하여야 한다고 되어 있는 바, 동 규칙의 문언 등을 고려하면 도로의 구조, 교통량, 교통사고발생 위험성 등을 종합적으로 고려하여 원활한 교통소통 및 교통안전 등을 위하여 좌회전차로가 필요한 지 여부에 대한 관리청의 재량이 인정된다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 도로점용 및 연결허가를 구하고 있는 주식회사 ○○학교는 제2종 근린생활시설ㆍ문화및집회시설로서 동 시설을 이용하는 이용객이 증가할 경우 교통 혼잡 등이 예상되고, 더욱이 이 건 도로는 편도 1차선 도로로서 △△에서 ○○으로 가는 방면의 경우 불법 좌회전으로 인한 교통사고 발생 위험성이 높은 점 등을 종합적으로 고려하면 원활한 교통소통 및 교통사고 발생의 방지 등의 차원에서 좌회전 대기차로 확보, 경보등의 설치가 필요하다고 보여 지고, 달리 이러한 시설이 불필요하다고 인정할 만한 객관적인 자료도 없으므로 피청구인이 좌회전 대기차로 등의 보완사항이 이행되지 않았다는 이유로 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.