도로점용변경허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 2001. 11. 8. 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 330-6번지외 9필지 612㎡(이하 "이 건 도로부지"라 한다.)에 대하여 피청구인으로부터 도로점용허가를 받은 자로서, 2003. 7. 16. 피청구인에게 이 건 도로부지에 인접한 2필지 112㎡의 도로에 대하여 추가로 도로점용허가를 하여 줄 것을 내용으로 하는 도로점용변경허가신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 추가로 점용허가를 신청한 부지에 이미 관계법령에 의하여 적정하게 점용허가를 받은 자(청구외 홍○○)가 있다는 등의 이유로 청구인의 신청을 반려하는 처분(이하 "이 건 처분"이라 한다.)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인으로부터 2001. 11. 8. 이 건 도로부지의 점용허가를 받고 공장 진출입로 공사를 하였는 바, 공사를 완료하기 위하여는 이 건 도로부지에 인접한 충청남도 ○○시 ○○읍 ○○리 352의4 답 25㎡, 같은 리 336의2 도 11㎡ 및 같은 리 350의6 전 76㎡의 부지에 감속차선 공사를 시행하여야 하는데 위 부지에 이미 점용허가를 받았던 청구외 홍○○의 방해로 공사를 더 이상 계속할 수가 없어서 위 부지에 대하여 청구인에게 추가로 도로점용허가를 하여 줄 것을 피청구인에게 신청하는 이 건 도로점용변경허가신청서를 제출하였고, 피청구인은 위 부지가 이미 다른 제3자가 점용허가를 받은 부지라는 등의 이유로 이를 반려하는 이 건 처분을 하였다. 나. 그러나, 청구인은 최초에 도로점용허가신청을 하였을 당시 충청남도 ○○시 ○○읍 ○○리 352의4 답 25㎡, 같은 리 336의2 도 11㎡ 및 같은 리 350의6 전 76㎡의 부지에 감속차선을 설치하는 것을 예상하고 점용허가신청을 하였던 것인 바, 피청구인은 위 추가신청 부지에 대하여는 점용허가를 하여주지 아니하였기에 청구인은 우선 점용허가를 받은 부지에 대하여 공사를 완료하고 위 추가신청 부지에 대하여 공사를 계속 진행하기 위하여 이 건 신청을 한 것이다. 다. 따라서, 피청구인은 위 추가신청 부지에 대하여 공익상 필요를 이유로 청구인에게 중복점용허가를 하여주면 된다고 보여지는 점(동일한 도로에 대한 중복점용허가로 인하여 발생하는 피허가자간의 권리관계는 당사자간에 민사적으로 해결할 수 있을 것이다.), 현재 청구외 홍○○의 방해로 청구인은 공사를 더 이상 진행할 수 없는 상태인데 이에 대하여 피청구인이 청구외 홍○○의 방해를 배제하여 주거나, 또는 청구인에게 위 추가신청 부지에 대한 점용허가를 하여주지 아니한 채 도로점용공사를 완료하라고 하는 것은 그 자체가 모순된 것이므로 피청구인은 청구인에게 위 추가신청 부지에 대하여 점용허가를 해주어야 할 의무가 있다고 할 것인 점 등을 감안하면 이 건 처분은 위법ㆍ부당한 것이 분명하므로 취소되어야 마땅하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은, 청구인이 이 건 도로부지에 인접한 위 추가신청부지를 기존의 피허가자인 청구외 홍○○와 공동으로 사용하는 문제는 당사자간에 점용료나 시설비용의 분담 문제 등을 고려하여 협의하여야 할 사항이고, 피청구인으로서는 이미 기존에 점용허가를 받은 제3자가 있는 위 추가신청부지에 대하여 청구인에게 다시 점용허가를 하여 줄 수는 없는 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도로법 제9조, 제22조, 제40조 및 제54조의6 도로법시행령 제9조, 제24조 및 제29조의4 도로법시행규칙 제18조 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도로점용(연결)허가증, 도로점용공사 보완시공 요청 공문, 도로점용공사 기간연장 승인 공문, 민원사항 통보 문서, 도로점용변경허가신청서, 이 건 행정처분서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 11. 8. 피청구인으로부터 국도 제34호선중 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 330-6번지 외 9필지(점용면적 612㎡)에 대하여 점용목적은 "공장 진ㆍ출입로"로, 점용기간은 "2001. 11. 8.부터 2011. 11. 7."까지로, 허가조건은 다음과 같이 하여 도로점용(연결)허가(제8496호)를 받았다. - 다 음 (요약한 내용임) - 1. 본 점용공사는 모든 시설공사에 있어서 연결로 등의 공사를 먼저 시행하여야 하며, 허가된 설계도서 및 허가조건을 준수하여 시공한다. 2. 도로점용공사 준공기한은 2002. 11. 7.까지로 하며, 준공을 완료하면 허가관청으로부터 도로점용공사완료확인을 받아야 한다. 3. 기 설치된 시설물이 본 점용 및 연결공사로 인하여 이전 등 필요한 조치를 하여야 할 경우에는 사전에 허가관청과 협의한 바에 따라 피허가자 부담으로 조치하여야 한다. 4. 본 점용 및 연결공사로 인한 도로시설물에 대한 하자 및 제3자에 대한 피해 등에 대하여는 피허가자 부담으로 민ㆍ형사상의 모든 문제를 해결하여야 한다. 5. 도로구역(도로부지)에 대하여 피허가자가 점용허가를 받았다는 이유로 인근 토지소유자의 사유권을 침해 또는 제한하는 행위를 할 수 없으며, 차후 인근에 새로운 점용 및 연결허가와 관련하여 공동으로 사용할 부분이 있을 경우에는 공동사용하여야 한다. (나) 청구인은 2002. 6. 17. 피청구인에게 도로점용공사 완료확인신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2002. 6. 24. 청구인에게 이 건 도로부지에 시행된 점용공사가 완료되기 위하여는 감속부의 시공이 완료되어야 하는데 감속부의 역할을 하여야 할 도로(청구외 홍○○가 점용허가를 받은 도로)에 분리대가 설치되어 있기 때문에 감속부의 역할을 하지 못하고 있다는 등의 이유로 보완시공후 재신청하라는 공문을 발송하였다. (다) 청구인은 2002. 7. 29. 피청구인에게 보완시공을 완료하였다고 보고하였고, 이에 대하여 피청구인은 2002. 7. 31. 기점용부분의 분리대가 있어 차량 감속의 역할을 못하므로 사고의 위험성이 있기에 분리대를 철거하여야 한다는 등의 이유로 다시 보완시공을 요청하는 공문을 발송하였다. (라) 청구인은 2002. 10. 2. 도로점용공사 기간변경을 요청하였고, 피청구인은 2002. 10. 7. 이를 승인하였으며, 청구인이 2002. 12. 6. 다시 도로점용공사 기간 변경을 요청하자 피청구인이 2002. 12. 16. 이를 승인하였고, 2003. 5. 13. 청구인이 도로점용공사 기간 변경을 요청하자 피청구인이 2003. 5. 30. 이를 재차 승인하였다. (마) 청구인은 2003. 7. 11. 피청구인에게 충청남도 ○○시 ○○읍 ○○리 352의4 답 25㎡, 같은 리 336의2 도 11㎡ 및 같은 리 350의6 전 76㎡의 3필지(이하 "이 건 추가신청 부지"라 한다.)를 "학교법인 ○○학원 공장 진입로 가ㆍ감속 부지"로 사용하는 것을 점용목적으로 하여 기 점용하고 있던 도로부지에 더하여 추가로 점용하고자 한다는 도로점용변경허가신청서를 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 2003. 7. 16. 청구인에게 청구인이 추가로 신청한 부지는 이미 제3자(청구외 홍○○)가 관계규정에 의거하여 적정하게 허가를 받은 부지이고, 청구인의 신청대로 하게 되면 결과적으로 위 홍○○가 이미 받은 바 있는 도로점용허가 취소가 선행되어야 한다는 등의 이유로 이를 반려하는 이 건 처분을 하였다. (바) 청구외 홍○○는 피청구인으로부터 1997. 4. 11. 이 건 추가신청 부지를 포함하여 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 336-2번지 외 5필지(381㎡)에 대하여 점용목적은 "근린생활시설 진입로 설치"로, 점용기간은 "1997. 4. 11.부터 2007. 4. 10."까지로 하여 도로점용허가(허가번호 제5995호)를 받았고, 1997. 10. 8. 피청구인으로부터 도로점용공사 완료확인을 받았다. (사) 피청구인이 2002. 7. 5. 청구외 홍○○에게 발송한 도로점용시 공동사용에 따른 협조요청 공문에 의하면, 도로는 일반이 공동으로 사용하는 공공시설로서 도로점용허가가 타인에게 도로사용을 제한하는 배타적 권리로 인정되는 것은 아니므로 청구인과 협의하여 청구인의 도로점용공사가 원만하게 이루어지도록 협조하여 주기 바란다는 내용이 기재되어 있다. (2) 살피건대, 도로법 제40조, 동법시행령 제24조의 규정을 종합하면, 도로의 구역 안에서 공작물ㆍ물건 기타의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법 제54조의6, 동법시행령 제29조의 4 및 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제4조의 규정에 의하면, 일반국도에 다른 도로ㆍ통로 기타의 시설을 연결시키고자 하는 자는 도로의 관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있으며, 동법 제9조, 제22조 및 동법시행령 제9조의 규정을 종합하면, 동법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가 및 동법 제54조의6의 규정에 의한 일반국도에 다른 시설의 연결허가에 관한 권한은 ○○청장에게 위임되어 있는 바, 여기에서 동법 제40조의 규정에 의한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하여 주는 설권행위로서, 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위라고 보아야 할 것이다. 그런데, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 피청구인으로부터 2001. 11. 8. 이 건 도로부지의 점용 및 연결허가를 받아 도로점용공사를 시행하였으나, 도로점용공사를 완료하기 위하여는 청구외 홍○○가 1997. 4. 11. 도로점용허가를 받아 점용중인 이 건 추가신청 부지를 차선 감속부로 이용하여야 하는데, 위 홍○○가 이 건 추가신청 부지에 분리대를 설치하여 놓은 상태라 차량 감속부로 이용할 수가 없게 되었고, 이에 청구인이 위 홍○○가 이미 점용중인 이 건 추가신청 부지에 대하여 점용허가를 받고자 할 의도로 이 건 도로점용변경허가신청을 한 사실을 알 수 있는 바, 위에서 이미 살펴본 바와 같이 도로점용허가의 성질은 도로의 특별사용을 위하여 특정인에게 사용권을 설정하여 주는 설권행위인 것이므로, 이미 청구외 홍○○가 점용허가를 받은 이 건 추가신청 부지를 재차 청구인에게 중복하여 점용허가를 하여 줄 수는 없다고 볼 것인 점, 달리 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 도로법 등 관계법령에서 정한 규정을 위반하여 재량을 일탈하거나 남용하였다고 볼 만한 사정도 없다는 점 등을 감안하면, 이 건 추가신청 부지를 청구인과 청구외 홍○○에게 중복하여 점용허가를 하여 달라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.