도로점용 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO동 00번지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 위치한 OO교회로, 이에 접한 같은 동 00번지 도로에 접하여 있다. 피청구인은 청구인이 이 사건 부지에 접한 위 도로 40㎡ 부분(이하 ‘이 사건 도로부분’이라 한다)을 점용허가를 받지 아니하고 점용하고 있다는 이유로 2022. 8. 5. 청구인에게 변상금 12,010,300원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 도로부분의 점용은 ‘경기도 고시 제00호’에 의한 건설사업 실시계획승인 및 청구외 한국토지주택공사와 협의에 의하여 의제된 사항이므로 무단점용이 아니다. 2) 청구인은 1933. 3.부터 OO군 OO면 OO리 00번지를 자연부락 내 OO교회로 사용하였다. 위 기존 부지가 OO지구 택지개발사업지구 지정으로 수용되고, 0000. 00. 00. 현 위치에 대토받아 준공하였다. 청구외 한국토지주택공사가 이 사건 부지 앞 현황도로를 차량진출입이 가능하도록 준공하였다. 도시개발계획에 의한 진출입로가 기존에 있었으며, 이 도로의 특정부분을 청구인의 유형적·고정적 용도에 맞게 점용한 것이 아니고 위 공사의 계획개발에 의한 사용이므로 무단점용이 아니어서 이 사건 처분은 부당하다. 3) 이 사건 도로부분은 쓰레기 소각로, 변전시설 등 공공시설물 유지관리를 위해서, 그리고 청구인의 진출입을 위하여 공동으로 사용하도록 청구외 한국토지주택공사가 조성하였다. 「도로법」 제3조에 의하면 도로는 사회적 갈등을 예방하고 환경에 미치는 영향을 최소화하며 지역공동체를 최대한 보전하도록 안전하고 편리하게 구축되어야 할 것인데 청구인의 진출입로는 청구인뿐 아니라 OO동 주민센터, OO초등학교 등하교시 주정차, 지역난방공사 공사차량 등 지역주민들의 업무와 생활에 편의를 제공하므로 이 사건 처분이 지역공동체에 갈등과 혼란을 발생시킬 수 있다. 따라서 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 이 사건 도로부분은 청구인의 특정 목적을 위해 별도로 사용하는 도로가 아니라 공중 교통에 공용되는 도로를 목적으로 한국토지주택공사가 조성한 것이므로 도로점용이 아니다. 위 공사는 건축준공 후 건물 앞 현황도로를 통해 주차장으로 진·출입 및 관계시설의 유지관리 가능하도록 조성하였으며, 0000. 00. 00. 도로준공 후 특정 목적이 아닌 이해관계인의 충분한 협의를 통해 적법하게 사용하고 있었다. 5) 청구인의 진입로는 청구인뿐만 아니라 OO구청, OO 수질환경센터, 한전의 시설 및 그 유지관리를 위해 사용하도록 조성되어 있음에도 피청구인은 확인조차 못하고 있다. 청구인의 개별적인 사용목적이라고 판단한 것은 피청구인이 도로이용현황을 인지하지 못하고 있다는 사실을 증명한다. 6) 피청구인은 지역공동체에 심각한 손해를 끼치고 있다. 청구인은 90년 간 OO 지역에서 선교와 구제 교육을 목적으로 지역사회에 공헌하고 있다. 지역주민들의 업무 편의를 제공하는 시설이 아니라는 피청구인의 주장은 이해할 수 없고, 현재도 주차장, 화장실 등 각종 편의를 제공하고 있다. 이처럼 상시로 일반 공중에 사용되는 도로에 대한 변상금 부과는 지역공동체에 제공되어야 할 여러 복지와 선교·구제교육 유지에 대한 권리를 박탈하여 사회적 갈등을 조장하는 행위이다. 7) 도로준공이 건축준공보다 나중이므로, 도로관리청인 피청구인이 청구인에게 무단점용에 관한 고지를 하지 못한 것은 「도로법」 제3조에 따라 주민·이해관계인의 의견을 충분히 반영하여야 하는 책무를 소홀히 한 것이다. 현재와 같은 갈등을 일으킨 것은 점용에 관한 고지가 없었던 직무유기로 인한 것이므로 과실 당사자인 피청구인이 책임을 져야 한다. 이에 관한 행정 개선 및 조치 없이 청구인에게만 변상금을 부과하는 것은 권력남용으로, 청구인의 권리행사를 방해하는 것이기도 하다. 8) 이 사건 처분에 관하여 청구인의 위법사실이 없으므로 이 사건 처분은 부당하고 피청구인에게 직무유기 또는 과실이 있다. 따라서 이 사건 처분은 부당하므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 도로의 점용이란 일반 공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 사용하는 특별 사용을 뜻한다. 청구인 건물은 0000. 00. 00. 준공 후 건물 앞 현황도로를 통해 주차장으로 차량진출입이 가능하도록 임시 진출입로를 조성하여 사용하다가, 0000. 00. 00. 경기도 고시 제00호로 도시계획도로 대로 0-0가 결정·고시되었으므로 0000. 00. 00. 준공시점부터는 도로의 점용에 해당되어 「도로법」 제61조에 따라 점용허가를 받아 사용해야만 한다. 따라서 「도로법」 제72조 및 「지방재정법」 제82조에 따라 5년 치 변상금을 부과한 이 사건 처분은 정당하다. 2) 청구인은 이 사건 부지를 분양받을 때, 청구인의 진출입로를 통해 공공시설물을 유지·관리하기 위해서 청구인의 진출입로를 공동으로 사용하도록 토지개발공사가 조성하였다고 주장하나 이는 사실과 다르다. 토지개발공사가 분양하는 토지는 필지마다 개별 진출입로를 확보하도록 계획되어 있다. 따라서 공공시설물을 유지관리하기 위하여 교회의 진출입로를 공동으로 사용해왔다는 청구인의 주장은 납득하기가 어렵다. 또한, 교회 진출입로를 통해 유지·관리되고 있다는 공공시설물도 확인할 수 없다. 3) 청구인은 이 사건 도로부분을 유형적·고정적으로 진출입로 목적으로 사용하고 있다. 따라서 청구인의 도로 사용과 주민들의 일시적 도로 사용은 구별해야 한다. 청구인은 이 사건 도로부분을 주민편의 등을 위해 제공해왔다고 주장하나 이는 사실이 아니고, 그러한 사정이 있다고 하더라도 도로점용허가 없이 무단으로 점용한 사실은 정당화될 수 없다. 4) 청구인은 「도로법」 제61조, 제72조, 「지방재정법」 제82조에 따라 적법하게 이 사건 처분을 하였다. 청구인이 이 사건 도로를 진출입로로 오랜 기간 사용해왔으므로, 무단점용 과정에 청구인에게 고의 또는 과실이 있다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 처분은 적법하고 청구인의 청구는 이유가 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. 제66조(점용료의 징수 등) ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. 제72조(변상금의 징수) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 “초과점용등”이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 【OO시 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례】 제2조(도로점용허가 및 점용료, 변상금의 부과대상) ② 변상금은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나, 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에게 법 제72조 및「농어촌도로 정비법」 제20조에 따라 부과한다.〈개정 2005. 10. 5, 2009. 1. 12, 2014. 5. 2, 2014. 11. 5, 2017. 8. 7, 2018. 9. 28〉 제3조(점용료 및 변상금의 산정기준) ① 점용료는 별표 1의 기준에 따라 산정한다.〈개정 2005. 2. 11, 2014. 5. 2, 2017. 8. 7〉 ② 변상금은 점용료 산정기준에 의하되 회계연도별로 산정하고, 변상금 부과 시 「도로법」 제72조를 적용한다.〈개정 2005. 2. 11, 2017. 8. 7〉 [별표 1]〈개정 2018. 9. 28〉 점용료 산정기준표(제3조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828489"></img> 【지방재정법】 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, OO지구 택지개발사업 지구단위계획 결정조서, 경기도 고시 제00호 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 부지는 OO지구 택지개발사업 지구단위계획 결정시 종교시설용지로 결정되었고, 이 사건 부지가 접한 OO시 OO구 OO동 00번지 도로는 0000. 0. 0. OO지구 택지개발계획변경 및 실시계획 승인 시 도시계획시설 도로로 결정되었다. 나) 청구인은 이 사건 부지의 진출입을 위하여 이 사건 도로부분 40㎡를 사용하고 있으나, 이 사건 도로부분의 점용을 위한 허가를 받지 아니하였다. 다) 피청구인은 2022. 5. 2. 청구인에게 이 사건 도로부분 무단점용에 따른 변상금 부과 사전통보를 하고, 청구인의 의견을 받아 회신한 후 2022. 8. 5. 청구인에게 변상금 12,010,300원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 「도로법」 제66조제4항, 제72조제1항에 따르면, 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에 대하여는 초과점용 등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 부지 및 이 사건 도로부분에 있던 과거 현황도로 등이 청구외 한국토지주택공사의 개발사업에 따라 조성되었고, 도로점용에 관한 협의의제가 있었다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 위에서 살펴본 것과 같이 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 청구인의 주장 및 입증만으로는 위 개발사업과 관련하여 이 사건 도로부분 점용허가가 의제되었다고 인정하기 어렵고, 달리 청구인이 도로점용허가를 받은 것으로 의제되거나 점용허가를 받지 아니하여도 되는 경우로 볼 근거가 없다. 따라서 이에 관한 청구인의 주장은 이유가 없다. 4) 청구인은 이 사건 도로부분이 공공시설물 유지관리를 위하여 청구인이 공동으로 사용하도록 조성되었고 주민 등의 편의에 기여하고 있다는 이유로 이 사건 처분이 부당하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 대법원은 ‘도로의 점용이라 함은, 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정 부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 그와 같은 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고, 이러한 경우에는 도로점용 부분이 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 말할 수는 없는 것이다(대법원 1999. 5. 14., 선고, 98두17906, 판결 참조).’라고 판시하고 있다. 설령 위와 같은 청구인의 주장을 모두 사실이라고 가정하더라도, 이는 곧 이 사건 도로부분이 이 사건 부지의 진출입로로 사용됨과 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다는 것이므로, 위와 같은 법리에 따를 때 이를 청구인의 도로점용이 아니라고 볼 수는 없다. 따라서 그러한 도로점용에 관하여도 도로관리청의 허가가 있어야 하는 것이므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.