도로점용 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 9. 9. ○○D/L 외 용량부족 선로확충공사를 위해 ○○시 ○○구 ○○동 산○○○-4~○○○-2 일원 6,090㎡ 지방도에 대해 도로점용(굴착) 허가신청을 하였고 피청구인은 같은 날 이를 허가(허가기간: 2021. 10. 18 ~ 2021. 11. 19. 이하 ‘20○○-○○호 허가’라 한다)하였고 청구인은 또한 2021. 11. 9. 같은 목적으로 ○○동 ◇-4~◇-5 일원 1,260㎡ 도로에 대해 도로점용(굴착) 허가신청을 하였고 피청구인은 2021. 11. 10. 이를 허가(허가기간: 2021. 11. 15 ~ 2021. 11. 30. 이하 ‘20◇◇-◇◇호 허가’라 한다)하였다. 청구인은 2022. 6. 8. 위 두 허가에 대한 도로점용공사(원상회복공사) 준공확인을 요청하였고 피청구인은 2022. 6. 10. 준공을 확인하고 변상금(○○호 허가, 102,312,000원. ◇◇호 허가, 20,003,760원. 이하 변상금 부과 두건을 일괄하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 부과하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 굴착공사는 2021. 11. 15.부터 굴착을 시작하여 2021. 12. 1.부터 공사를 중지하고 2022. 4. 5. 재착공하여 2022. 6. 7. 공사를 완료하였는데 실질적으로 공사가 중지되어 있는 기간 동안(2021. 12. 1.~2022. 4. 4.)은 실제 점용하지 않았으므로 이 기간 동안의 변상금은 제외해야 한다. 2) 재착공 이전(2022. 4. 4.)까지 총 점용허가 길이 2,450미터 중 960미터만 시공되었는데 시공되지 않은 구간 1,490미터는 실제로 점용하지 않았으므로 이 부분에 대한 변상금 산정은 제외해야 한다. 3) 동절기 굴착제한 기간 동안은 공사가 불가능하였으므로 이 기간 동안의 변상금 은 제외되어야 한다. 4) 동절기 후 재착공을 위해 담당 주무관과 상의하여 재착공 전 도로점용허가 변경신청을 제출하였으나 기간 초과로 거부당하였다. 5) 이상의 여러 사정과 단순한 행정착오로 인한 것임을 고려하여 공사 재착공일(2022. 4. 4.)부터 준공일(2022. 6. 7.)까지 점용료가 부과되어야 마땅하다. 6) 도로점용허가의 내용은 2,450미터로 이를 초과하여 점용한 것은 재착공 이전까지 1,490미터는 초과점용을 하지 않았고 또한 재착공 이전 실제 시공길이(960미터)의 경우 네이버 지도 로드뷰(2021년 12월)를 통하여 확인 가능하다. 7) 피청구인의 동절기 굴착 제한에도 불구하고 일정한 제한 조건 아래 공사가 가능하다는 안내가 없었고 이에 따라 추가서류 제출 없이 공사를 중지했다. 만약 안내를 받았다면 1월 중 공사를 끝낼 수 있었을 것이다. 8) 담당 주무관과 협의하여 변경 신청서를 제출하였는데 이때 변경신청이 안되면 일부 준공 후 다시 점용허가를 받아 진행이 가능한데 피청구인은 점용료가 아닌 변상금을 부과하였다. 나. 피청구인 주장 1) 도로 굴착면 임시포장은 원상회복이 아니며 도로 원상회복 후 준공확인 요청일이 공사종료일이므로 임시포장 상태였던 공사 중지 기간에 대해 변상금 산정은 적법하다. 2) 도로관리청은 총 공사구간에 대해 공사기간을 정해 허가하는 것이므로 실제 공사여부와 무관하게 변상금을 산정한 것이다. 3) 허가기간 내 피허가자의 사유로 굴착공사 미완료 시 점용연장허가를 신청해야 하는 내용 및 준공 확인 미제출 시 변상금 부과 관련 내용은 도로점용 허가 시 도로 굴착조건으로 안내하였다(을 제3호증). 4) 이 사건 허가 기간에 동절기 굴착제한 기간이 포함되어 있지 않으므로 청구인은 도로점용허가 기간 내에 공사를 마무리했어야 하고 더하여 동절기 공사를 위해서 피허가자가 품질저하 방지책을 포함한 자료를 제출하지 않았기에 동절기 굴착제한기간에 대해 변상금을 부과한 것은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. 제62조(도로점용에 따른 안전관리 등) ② 도로의 굴착이나 그 밖에 토지의 형질변경이 수반되는 공사를 목적으로 도로점용허가를 받은 자는 해당 공사를 마치면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리청의 준공확인을 받아야 한다. 제66조(점용료의 징수 등) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다. ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. 제68조(점용료 징수의 제한) 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다. <개정 2014. 5. 21., 2015. 1. 28., 2015. 8. 11., 2016. 1. 19., 2017. 1. 17., 2017. 11. 28., 2020. 2. 4.> 1. 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우 2. 재해, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로 점용 목적을 달성할 수 없는 경우 3. 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 위한 경우 제72조(변상금의 징수) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 “초과점용등”이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. ② 제1항에도 불구하고 초과점용등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의ㆍ과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 이 경우 도로관리청은 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보하고, 그 통보 후 1개월이 지난 날부터 점용료 상당액을 징수한다. <개정 2020. 6. 9.> ③ 도로관리청은 제2항에 해당하는 도로 점용자가 그 사실을 통보 받은 날부터 3개월 내에 적법한 도로점용허가를 받지 아니하면 도로관리청이 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보한 날부터 변상금을 산정하여 징수할 수 있다. 도로점용허가 요건을 충족할 수 없어 허가를 받지 못한 경우에도 또한 같다. ④ 제67조, 제69조부터 제71조까지의 규정은 제1항 및 제3항에 따른 변상금의 징수, 과오납 변상금의 반환 및 이의신청에 대하여 준용한다. 이 경우 “도로점용허가를 받은 자”는 각각 “변상금을 납부하여야 하는 자”로, “점용료”는 각각 “변상금”으로 본다. 【도로법 시행령】 제69조(점용료의 산정기준 및 조정) ② 제1항에 따른 고속국도 및 일반국도 외의 도로에서 징수하는 점용료는 별표 3의 점용료 산정기준에서 규정한 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 제73조(점용료의 감면) ③ 법 제68조에 따른 점용료의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다. <개정 2015. 12. 22., 2017. 3. 29.> 2. 법 제68조제2호에 해당하는 경우: 재해나 그 밖의 특별한 사정의 정도에 따라서 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 감면 【도로법 시행규칙】 제36조(재해 등에 따른 점용료의 감면) 영 제73조제3항제2호에서 재해나 그 밖에 특별한 사정의 정도에 따른 점용료의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다. 1. 점용 목적을 완전히 상실한 경우에는 그 이후의 기간은 점용료의 전액을 면제한다. 2. 점용 목적을 부분적으로 상실한 경우에는 점용 목적을 상실한 점용면적의 비율에 따라 그 이후의 기간은 점용료를 감면한다. 3. 농작물 등의 재배를 위한 점용의 경우 피해의 정도가 100분의 50 이상일 때에는 점용료의 전액을 면제하고, 100분의 50 미만일 때에는 그 비율에 따라 점용료를 감면한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 대부도 동절기 굴착제한 공문, 굴착 구간 및 임시포장 사진, 도로점용허가 변경 신청서 등 각 증빙자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2021. 9. 9. ◇◇D/L 외 용량부족 선로확충공사를 위해 ○○시 ◇◇구 ◇◇동 산◇◇-4~◇◇-2 일원 6,090㎡ 지방도에 대해 도로점용(굴착) 허가신청을 하였고 피청구인은 같은 날 이를 허가(20○○-○○호, 허가기간 2021. 10. 18~2021. 11. 19.)하였고 청구인은 또한 2021. 11. 9. 같은 목적으로 ◇◇동 ◇◇-4~◇◇-5 일원 1,260㎡ 도로에 대해 도로점용(굴착) 허가신청을 하였고 피청구인은 2021. 11. 10. 이를 허가(20◇◇-◇◇호, 허가기간 2021. 11. 15~2021. 11. 30. )하였다. 나) 피청구인은 2021. 11. 8. ‘도로점용(굴착) 공사 마무리 철저 및 동절기 굴착제한 알림’제목의 공문을 ◇◇시 및 유관기관에 보냈는데 해당 공문에는 도로공사 품질저하 및 주민불편 예방을 위해 ◇◇시 ◇◇◇ 지역에 대해 2021. 12. 1.~2022. 2. 28. 동절기 도로굴착공사 중지 내용이 포함되어 있다. 다) 청구인은 2022. 3. 31. 20○○-○○호 허가 기간을 2022. 4. 4.~2022. 4. 22.(관로 포설 19일), 2022. 5. 16.~2022. 5. 20.(포장복구 5일)로, 20◇◇-◇◇호 허가는 허가기간을 2022. 4. 18.~2022. 4. 29.(관로 포설 12일), 2022. 5. 23.~2022. 5. 27.(포장복구 5일)로 변경하는 도로점용허가 변경 신청서를 제출하였으나 피청구인은 허가기간 종료 후 도로점용허가 변경신청서를 제출하였다는 이유로 수리를 거부하였다. 라) 청구인은 2022. 6. 8. 도로점용공사(원상회복공사) 준공 확인 신청서(준공연월일 2022. 6. 7.)를 피청구인에게 제출하였고 피청구인은 2022. 6. 10. 20○○-○○호 허가는 허가기간 종료일(2021. 11. 19.) 이후부터 준공일(2022. 6. 7.)까지 200일간의 도로점용료와 가산금(20%)을 합한 102,312,000원을, 20◇◇-◇◇호 허가는 허가기간 종료일(2021. 11. 30.) 이후부터 준공일(2022. 6. 7.)까지 189일간의 도로점용료와 가산금(20%)을 합한 20,003,760원을 청구인에게 변상금으로 부과하였다. 2) 청구인 주장 요지 청구인은 이 사건 굴착공사는 2021. 11. 15.부터 굴착을 시작하여 2021. 12. 1.부터 공사를 중지하고 2022. 4. 5. 재착공하여 2022. 6. 7.에 공사를 완료하였으므로 ① 실질적으로 공사가 중지되어 있던 기간인 2021. 12. 1.부터 2022. 4. 4.까지의 기간 동안은 실제 점용하지 않았으므로 이 기간 동안의 변상금은 제외되어야 한다는 주장과 ②아울러 재착공기간 이전까지 점용허가 길이 2,450m중 960m만 시공되었으므로 시공되지 않은 구간인 1,490m 부분은 실제로 점용하지 않았으므로 이 부분에 대한 변상금 산정은 제외되어야 하며 ③동절기 굴착제한 기간 동안은 공사가 불가능하였으므로 이 기간 동안의 변상금은 제외되어야 하며 ④ 동절기 후 재착공을 위해 담당 주무관과 상의하여 재착공전 도로점용허가 변경신청을 제출하였으나 기간 초과로 거부당하였는바, 이상의 여러 사정과 단순 행정착오로 인한 것임을 고려하여 공사 재착공일인 2022. 4. 5.부터 준공일인 2022. 6. 7.까지의 점용료가 부과되어야 한다고 주장한다. 3) 관련 법령의 규정 및 법리 「도로법」에 따르면 도로의 굴착이나 그 밖에 토지의 형질변경이 수반되는 공사를 목적으로 도로점용허가를 받은 자는 해당 공사를 마치면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리청의 준공확인을 받아야 한다(제62조). 그리고 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다(제72조). 도로점용은 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위해 사용하는 특별사용을 뜻하는 것으로서 그 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위이고(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795판결), 점용료는 설권행위에 대한 반대급부로서, 실제 점용여부와는 무관하게 허가라는 사실 자체에 대하여 도로법 시행령 제69조의 기준에 따라 일률적으로 산정·부과되는 대가라 할 것이다(법제처 2015. 12. 7. 회신 15-0674회신례). 4) 판단 청구인은 피청구인이 허가 기간 내 피허가자의 사유로 굴착공사 미완료 시 점용 연장허가를 신청해야 하는 내용 및 준공 확인 미제출 시 변상금 부과 관련 내용을 도로점용 허가 시 도로 굴착 조건으로 안내하였음에도 20○○-○○호 허가 기간 및 20◇◇-◇◇호 허가 기간 내 또는 허가 기간 종료 이후 근시일 내에 굴착공사가 미완료된 사유로 점용 연장을 위한 허가 또는 허가변경 신청을 하지 아니하였고 나아가 청구인이 피청구인에게 도로 굴착면 원상회복 후 준공확인을 요청한 날은 2022. 6. 8.로 공사종료일은 2022. 6. 7.이라 할 것인바, 청구인이 재착공 이후부터 준공확인을 요청하기까지만 점용하고 일부 기간 또는 일부 면적에 대해 실제 점용을 하지 아니하였다고 하더라도 이 부분이 변상금 산정에서 제외될 수 없는바, 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 다만, 청구인은 2022. 3. 31.에 동절기 공사중지 기간 이후 재착공을 위하여 담당 주무관과 상의하여 재착공 전 도로점용허가 변경신청을 제출하였으나 피청구인은 기간초과를 이유로 변경신청 수리를 거부하였는바, 피청구인은 당초 아래와 같이 청구인에게 도로점용허가 알림을 통보하면서, 도로굴착 허가조건을 안내하였다. ≪표로 인한 여백≫ <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829575"></img> 위 준공계 제출시 유의사항을 살펴보면, 비록 피청구인이 허가기간 만료일 내에 점용허가 변경신청을 제출해야 된다는 점을 명백히 규정한 것은 아니라 할지라도 ‘허가기간 내 피허가자의 사유로 굴착공사 미완료시 점용연장허가를 신청하여 관리청의 허가를 득하여야 하며 점용허가기간 만료 후 연장허가 없이 도로를 점용(굴착)하는 경우에는 관계규정에 의거 행정처분을 받게 됨.’이라고 알리고 제출기일을 정확히 이행할 것을 통보한 사정을 종합하면, 점용허가 변경신청은 허가기간 만료일 이내 또는 만료 당일까지는 점용연장 허가를 신청하여야 함을 내포하고 있는바, 청구인은 허가기간 만료일이 훨씬 지난 2022. 3. 31.에야 변경허가신청을 한 것이어서 피청구인이 청구인의 변경허가 신청을 반려한 것이 행정착오로 인한 것으로 볼 수는 없어 청구인의 이 부분 주장만으로는 피청구인의 이 사건 처분이 부당하다고 볼 수는 없다. 청구인은 또한 동절기 굴착제한 기간 동안은 공사가 불가능하였으므로 이 기간 동안의 변상금은 제외되어야 하므로 동절기 굴착 제한 기간을 포함하여 변상금을 부과한 것은 부당하다고 주장한다. 피청구인은 2021. 11. 8. ‘도로점용(굴착) 공사 마무리 철저 및 동절기 굴착제한 알림’제하의 공문을 통해 2021. 12. 1.~2022. 2. 28.까지는 동절기 도로굴착공사로 인한 품질저하 및 주민불편 예방을 위하여 이 기간 동안 도로굴착공사가 중지됨을 유관기관 등에 통보하였고 청구인 또한 이 사실을 통보받은 것으로 보인다. 청구인은 이에 따라 2021. 12. 1.부터 공사를 중지한 것으로 보이고 2022. 4. 5.에 재착공계를 제출하였다. 그렇다면, 피청구인이 동절기 굴착제한 알림을 통보한 2021. 12. 1.부터 2022. 2. 28.까지의 제한기간까지 굴착공사가 가능하였음을 전제로 변상금을 부과한 것은 위법, 부당한 것이어서 이 사건 처분은 취소되어야 마땅하다. 피청구인은 청구인의 이러한 주장에 대해 동절기 굴착 중지를 통보하였다고 하더라도 품질저하 방지책을 포함한 허가신청서 등의 일체 서류를 제출하여 허가신청을 하거나 동절기 구간 중지계를 제출했어야 함에도 청구인은 이러한 조치를 전혀 취한 사실이 없으므로 피청구인이 이 기간 동안 변상금을 부과한 처분이 위법하다고 할 수 없다고 주장하나 피청구인이 청구인에게 위 주장과 같이 동절기에 공사를 진행하려면 ‘품질저하 방지책을 포함한 허가신청서등의 일체 서류를 제출하여 허가신청을 하거나 동절기 구간 중지계를 제출해야 한다’는 내용을 알려주었다는 증빙이 전혀 없었는바, 처분청인 피청구인의 동절기 굴착 중지 통보를 받고 이 기간동안 실제 굴착공사를 중지한 청구인에게 변상금을 부과한 것은 행정청의 처분을 신뢰한 수허가자에게 지나치게 불이익한 것으로서 허용되어서는 아니될 것이다. 결국, 동절기 공사중지 기간을 변상금 계산에 포함한 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소하며 피청구인은 동절기 공사중지 기간을 제외하고 변상금을 재산정 부과하여야 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 당초 청구취지에는 이 사건 처분일이 2022. 6. 13.로 되어있으나 이는 처분을 안날로 보이고 실제 처분일은 처분 공문에 따라 2022. 6. 10. 로 직권 보정한다.