도로점용 변상금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 OO시 OO구 OO동 00번지에 위치한 OO프라자(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)가 그에 접한 OO동 대로 0호선 22.4㎡ 부분(이하 ‘이 사건 도로부분’이라 한다)에 대하여 점용허가를 받지 않고 차량 진출입로로 사용하고 있다는 이유로 2022. 10. 17. 이 사건 건물 관리단에게 변상금 11,835,700원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 이에 청구인은 이 사건 건물에 대한 건축허가 시 도로점용허가가 의제되었고, 이 사건 도로부분에 접한 버스정류장 등이 이 사건 도로부분을 점유하고 있어 점용목적을 달성할 수 없는 경우에 해당한다는 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 도로부분을 허가받지 아니하고 무단으로 점·사용하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 피청구인은 「건축법」 제11조제5항에 따라 인·허가 의제된 것임을 간과하고 있다. 2) 이 사건 도로부분은 「도로법」 제68조제1호에 의하여 청구외 OO시가 공익목적으로 설치한 버스정류장 및 OO선 출입구가 점유하고 있어, 같은 조 제2호에서 규정한 본래의 점용목적을 상당 부분 달성할 수 없는 경우에 해당한다. 따라서 점용료 징수가 제한 및 면제되어야 한다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 0000. 0. 0. 이 사건 건물에 대한 사용승인 이후 이 사건 도로부분을 점용허가 없이 건물 앞부분 주차장으로 사용하였다. 이는 차량 진출입 용도의 유형적·고정적 특별사용에 해당한다. 따라서 청구인은 도로점용허가를 받아 점용료를 납부하였어야 한다. 그러나 청구인은 그러하지 않았으므로 이에 대하여 「도로법」 제72조 및 「지방재정법」 제82조에 따른 5년분의 변상금을 부과한 이 사건 처분은 정당하다. 2) 청구인은 버스정류장과 OO선 출입구로 점용목적이 상실되어 「도로법」 제68조에 따라 점용료가 면제되어야 한다고 주장하나 위 버스정류장은 기종점이 아니어서 승하차 후 바로 출발하기 때문에 건물 진출입을 위한 점용목적이 상실되지 않는다. 이 사건 건물의 진출입 상황은 도로에 접한 모든 상업용 건물과 비슷하다. 따라서 도로점용 목적이 달성할 수 없는 경우가 아니므로 점용료 면제 대상이 아니다. 3) 피청구인은 「도로법」 제61조, 제72조 및 「지방재정법」 제82조에 따라 적법하게 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 오랜 기간 이 사건 도로부분을 진출입로로 사용하여 왔으므로 무단점용과정에서도 고의·과실이 있었다고 볼 수 있다. 따라서 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 청구인이 제출한 대법원 판결들은 주택건설 사업계획 승인 시 그 사업에 필요한 범위 내의 도로에 대하여 「도로법」 제40조에 의한 도로점용의 허가를 얻은 것으로 간주된다는 것 및 도로 점용료 부과처분을 함에 있어서는 그 부과대상 토지를 특정하고 그에 대한 점용료 산정기준 등 산출근거를 구체적으로 명시하여야 한다는 것이다. 이상은 이 사건과는 관계가 없다. 「건축법」 제11조제5항제9호가 건축허가를 받으면 「도로법」 제61조에 따른 점용허가를 받은 것으로 본다고 규정한 것은 행정절차를 간소화하는데 입법취지가 있는 것으로, 인허가 요건을 충족하였는지에 관한 심사를 배제하려는 것이 아니다. 이를 위하여는 청구인이 건축허가 신청 시 도로점용허가 관련 서류를 함께 제출하고 점용허가를 득한 후 점용료를 납부하고 사용하였어야 하나, 그러한 행위가 없었으므로 이 사건 도로부분의 점용은 무단점용에 해당한다. 따라서 이에 대하여 부당이득의 반환과 제재 성격으로 한 이 사건 처분은 정당하고, 처분 시에 근거 법령 및 산출근거를 상세히 기재하였다. 5) 이 사건의 경우는 「도로법」 제68조제2호에 따른 재해, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로점용 목적을 달성할 수 없는 경우에 해당되지 않으므로 점용료 면제대상이 아니다. 따라서 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. 제66조(점용료의 징수 등) ④ 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. 제68조(점용료 징수의 제한) 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다. <개정 2014. 5. 21., 2015. 1. 28., 2015. 8. 11., 2016. 1. 19., 2017. 1. 17., 2017. 11. 28., 2020. 2. 4., 2022. 6. 10.> 2. 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로 점용 목적을 달성할 수 없는 경우 제72조(변상금의 징수) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 “초과점용등”이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 【OO시 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례】 제2조(도로점용허가 및 점용료, 변상금의 부과대상) ② 변상금은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나, 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에게 법 제72조 및「농어촌도로 정비법」 제20조에 따라 부과한다.〈개정 2005. 10. 5, 2009. 1. 12, 2014. 5. 2, 2014. 11. 5, 2017. 8. 7, 2018. 9. 28〉 제3조(점용료 및 변상금의 산정기준) ① 점용료는 별표 1의 기준에 따라 산정한다.〈개정 2005. 2. 11, 2014. 5. 2, 2017. 8. 7〉 ② 변상금은 점용료 산정기준에 의하되 회계연도별로 산정하고, 변상금 부과 시 「도로법」 제72조를 적용한다.〈개정 2005. 2. 11, 2017. 8. 7〉 제5조(점용료 및 변상금의 감면) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 점용료를 감면한다.〈개정 2005. 10. 5, 2011. 7. 8, 2012. 5. 9, 2014. 5. 2, 2014. 11. 5, 2017. 8. 7, 2018. 9. 28〉 5. 재해로 인하여 본래의 점용목적을 달성할 수 없거나 그 밖에 시장이 특별한 사정이 있다고 인정하는 경우 [별표 1]〈개정 2018. 9. 28〉 점용료 산정기준표(제3조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828793"></img> 【건축법】 제11조(건축허가) ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 5. 18.> ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17., 2020. 3. 31.> 9. 「도로법」 제61조에 따른 도로의 점용 허가 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없고, 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. <개정 2017. 1. 17.> 【지방재정법】 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축물대장 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 건물은 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘집합건물법’이라 한다)에 따른 집합건물로서 0000. 0. 0. 건축허가를 받아 0000. 0. 0. 사용승인을 받았는데, 청구인 제출증거 및 건축물대장 등에서 이 사건 도로부분 점용에 관한 내용은 확인할 수 없다. 나) 이 사건 건물의 주차장은 이 사건 건물에 접한 이 사건 도로부분을 통하여 OO동 대로 0호선에 연결되어 있는데, 이 사건 도로부분은 버스정류장 및 OO선 출입구 부분에 접하여 있다. 다) 청구인이 제출한 현장사진에 따르면 이 사건 건물 주차장 출구로부터 이 사건 도로부분을 통과하여 도로로 진입하는 차량을 확인할 수 있고, 도로진입 시 인접한 버스정류장 대기 승객들과 섞여 있는 모습, 정차하는 버스의 출발을 대기하는 모습 등을 확인할 수 있다. 라) 피청구인은 2022. 4. 11. 이 사건 건물 관리단에게 이 사건 처분에 대한 사전통지를 하였고, 이에 청구인은 ‘OO프라자’ 명의로 청구인의 도장을 날인하여 2022. 4. 26.부터 5차례에 걸쳐 버스정류장·지하철 출입구 선행이전 요구, 위법사실 고지가 없었던 점 및 「건축법」에 따른 인허가의제 주장 등의 의견을 피청구인에게 제출하였다. 마) 피청구인은 2022. 10. 17. 이 사건 건물 관리단에게 2017. 10. 18.부터 2022. 10. 17.까지 기간동안에 대한 변상금 11,835,700원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 바) 우리 위원회가 확인한 사실에 따르면 청구인은 이 사건 건물의 구분소유자들로 구성된 상가번영회로부터 이 사건 건물의 관리업무를 위탁받아 관리소장으로 업무에 종사하는 자이다. 2) 청구인은 이 사건 건물에 당연 설립되는 집합건물법상 집합건물 관리단의 관리인이 아니고, 집합건물 관리단으로부터 이 사건 행정심판에 관한 위임을 받은 점에 대한 소명이 없었다. 그러나 ① 이 사건 건물에는 구분소유자 모두로 구성된 상가번영회가 있어 이는 집합건물 관리단에 준하는 것으로 볼 수 있는 점, ② 청구인은 위 상가번영회로부터 이 사건 건물의 관리업무를 위탁받아 그 업무에 종사하며 관리소장의 명칭을 사용하는 자인 점, ③ 청구인은 이 사건 건물 구분소유자들을 대표하여 이 사건 건물명인 ‘OO프라자’ 명의로 피청구인에게 의견을 제출하는가 하면, 위 의견들에 대한 회신뿐 아니라 처분사전통지서, 이 사건 처분서 등을 수령하고 이를 상가번영회에 보고 내지 공유하여 왔던 점, ④ 이 사건 처분은 이 사건 건물 관리소장인 청구인을 수령인으로 하여 그 처분서상 수신인인 ‘OO프라자 관리단’에 대하여 부과된 것으로 봄이 상당한 점, ⑤ 청구인은 위 상가번영회로부터 업무지시를 받는 자로서, 이 사건 심판청구도 그러한 업무지시에 따라 위 상가번영회를 대표하여 한 것이라고 봄이 상당한 점, ⑥ 이 사건 심판청구를 각하하더라도 이 사건 처분이 취소되거나 무효가 되는 것은 아니므로 결국 무익한 절차를 반복하게 될 것으로 보이는 점 등을 고려하여 이하에서 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보기로 한다. 3) 청구인은 이 사건 도로부분에 대한 점용허가가 의제되었으며, 현재 점용목적을 달성할 수 없는 상태이므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 「도로법」 제61조제1항, 제66조제4항, 제72조제1항에 따르면, 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 나) 청구인은 이 사건 건물에 대한 건축허가 당시 이 사건 도로부분에 대한 점용허가가 의제되었다고 주장하나, 이 사건 건물에 대한 건축허가 또는 사용승인 당시 이 사건 도로부분에 대한 점용허가에 관한 내용이 포함되었거나 의제되었다고 인정할 수 있는 아무런 근거가 없다. 청구인이 인용하는 「건축법」 제11조제5항제9호 규정은 같은 조 제3항, 제6항에 따라 건축허가를 신청하는 자가 인허가의제에 필요한 서류 등을 제출하고, 권한있는 행정기관의 협의를 거치는 경우 등에 관한 것이므로 단순히 건축허가가 있었다는 것만으로 이상의 자료제출이나 협의 없이 인접한 도로의 점용허가가 의제되는 것은 아니다. 따라서 위와 같은 청구인의 주장은 이유가 없다. 다) 청구인은 이 사건 도로부분이 버스정류장 및 지하철 출입구로 인하여 점용목적을 달성할 수 없는 경우라고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 대법원은 ‘도로의 점용이라 함은, 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정 부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 그와 같은 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고, 이러한 경우에는 도로점용 부분이 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 말할 수는 없는 것이다(대법원 1999. 5. 14., 선고, 98두17906, 판결 참조).’라고 판시하고 있다. 인정사실에 따르면 이 사건 건물 주차장 출입차량이 이 사건 도로부분을 통하여 도로에 진입하는 것을 확인할 수 있는 등 이 사건 도로부분은 이 사건 건물의 주차장 진출입을 위하여 유형적·고정적으로 사용되고 있음이 인정된다. 청구인은 인접한 버스정류장 등으로 진출입이 원활하지 않으므로 점용목적을 달성할 수 없는 경우에 해당한다고 주장하나, 그러한 사정들은 청구인이 인용하는 「도로법」 제68조제2호의 ‘재난, 그 밖의 특별한 사정’에 해당한다고 보기에는 부족하고 따라서 같은 규정에 따라 점용목적을 달성할 수 없는 경우로 보기 어렵다. 또한 청구인의 주장은 이 사건 도로부분이 일반공중의 교통에 공용되고 있어 진출입이 원활하지 않다는 것인데, 설령 어느 정도의 곤란이 있다고 하더라도 이 사건 도로부분이 이 사건 건물의 진출입로 용도로 사용되고 있음은 부인할 수 없다. 따라서 위 대법원 판시 법리에 따라 결국 이는 도로의 유형적·고정적 사용이고, 그러한 경우 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고는 할 수 없으므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.