도로점용불허가처분등취소청구

1. 사건개요 청구인은 부산광역시내 자동차전용도로인 제1도시고속도로(이하 “번영로”라 한다)와 접해 있는 부산광역시 □□구 □□동 1169 및 1174번지 토지(면적 2,468㎡. 이하 “신청지”라 한다)에 주유소 및 휴게시설을 설치할 목적으로 부산광역시 □□구청장에게 석유판매업(주유소)등록신청을 하였으나, □□구청장은 1998. 11. 20. 차량의 진출입허가와 도로점용허가가 선행되어야 주유소등록이 가능하다는 취지로 등록신청을 반려하자, 청구인이 1999. 5. 7. 피청구인에게 ‘주유소 시설 진출입로’를 점용목적으로 하여 도로점용허가신청을 하였으며, 이에 대하여 피청구인은 1999. 5. 12. 번영로는 운행길이가 짧고 도로주변의 주유소시설을 이용할 수 있는 기회가 많다는 이유로 거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 직업선택권은 헌법이 보장하는 기본권으로서 행정주체가 설치한 시설을 유지ㆍ이용함에 있어 기본권행사와 상충되는 경우에는 상당한 제한이 따르고 행정목적달성을 위한 수단은 최소한의 침해에 그쳐야 하는 바, 도로점용허가 여부의 결정은 도로관리청의 전권적인 자유재량행위일 수 없고 공익과 사익에 미치게 될 영향을 비교교량하여야 하는데 설사 점용에 따른 공익상의 제약이 어느 정도 파생되는 경우라 하더라도 보완이 가능하다면 과잉금지의 원칙상 허가를 거부하여서는 아니된다. 나. 피청구인은 번영로가 자동차전용도로로서 유출입램프가 5개소 있고 비교적 운행길이가 짧다고 주장하나, 번영로의 당해 구간만으로는 그다지 길지 않다고 할 수 있지만 번영로의 시발점(○○교차로)이 제2도시고속도로(이하 “동서고가로”라 한다) 등에 접속된 점을 고려하면 결코 짧은 거리라고 할 수 없고, 신문보도에 의하면 번영로의 평균시속은 38.55㎞로서 사실상 도시고속도로로서의 기능을 상실한 상태이다. 다. 피청구인은 번영로가 도시고속도로로서 도로주변의 주유소시설을 이용할 수 있는 기회가 많다고 주장하나, 번영로의 시발점에 이르는 동서고가로의 길이는 상당한 거리이고 고가시설이어서 주변에 주유소나 간이휴게소 등이 전혀 없으며, 주유 및 간이휴식을 위하여 램프를 빠져나갔다 다시 진입하려면 통행료부담 및 교통혼잡이 생기고, 또한 운전자들이 번영로 주변의 다른 주유소를 이용함으로써 발생하는 손익성의 문제는 경영자(허가받은 자)의 책임에 속하는 사항으로서 합당한 거부사유가 될 수 없다. 라. 현재 번영로에는 간이휴게소(□□휴게소)가 있는 바 이는 피청구인 스스로 간이정차소의 필요성을 인정한 것이고, 동 휴게소는 도로변에 단순히 변소ㆍ공중전화ㆍ자동판매기를 설치한 것으로서 교통소통상 매우 위험성이 있으며 청구인의 시설조성으로 이를 대체할 수 있으므로 청구인이 번영로에 간이정차시설을 겸한 주유시설을 설치하려는 것은 단순한 사익 뿐만 아니라 공익에도 기여하는 것이다. 마. 청구인은 부산광역시 건설본부의 의견에 따라 많은 경비를 투자하여 도로점용허가를 받기 위한 사전절차로 ◇◇신청을 하였는데, 부산광역시 ◇◇위원회는 도로관리청의 점용허가 타당성여부가 먼저 결정되어야 한다는 이유로 심의자체를 하지 않고 유보하였는 바, 동 ◇◇위원회의 심의기회마저 박탈한 채 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 재량권 일탈 또는 남용의 위법이 있으며, 피청구인은 가사 교통상 영향에 대한 확신을 갖지 못했다면 동 ◇◇위원회의 심의와 그에 따라 사업주가 보완시설을 조성할 것을 정지조건으로 하여 도로점용허가처분을 했어야 함에도 불구하고 확정적으로 거부처분을 한 것은 위법이다. 바. 청구인이 부산광역시 건설본부의 의견에 따라 긍정적으로 일을 추진하던 중 1999. 1. 1.자로 번영로의 관리부서가 위 건설본부에서 부산광역시 건설행정과로 변경되었는바, 피청구인소속의 도로관리부서가 바뀌었다고 행정의 일관성이 없어지고 담당공무원의 무소신으로 인해 이 건 처분을 하기에 이르렀으나, 청구인은 이 건 신청지 토지매입대금으로 약 7억원 및 교통영향평가보고서 용역비로 4,000만원 등을 이미 투입하는 등 이 건 처분으로 인하여 감당할 수 없는 정신적ㆍ경제적 피해를 당하고 있으므로 이 건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 사. 1999. 10. 2. 부산광역시 △△구청 관할 자동차전용도로에 접한 부지에 대하여 주유소 조건부등록이 된 사례가 있는 바, 이는 향후 신청자가 도로점용허가 등 신청을 할 때 도로관리부서로부터 허가를 받는 것이 가능하기 때문에 조건부등록이 수리된 것이며, 청구인의 경우 위 등록사례의 경우와 도로 등 주위여건이 비슷하거나 오히려 더 유리하다고 볼 수 있는데도 이 건 처분을 한 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 번영로에는 다른 도시고속도로가 접속되어 있어 결코 짧은 거리가 아니라는 주장에 대하여, 번영로와 낙동강변을 시발점으로 하는 동서고가로는 서로 분리되어 있는 시설로서 동서고가로를 운행하는 차량이 번영로를 운행하고자 하는 경우에는 동서고가로 ○○램프에 진출하여 평면도로인 ○○교차로에서 번영로로 다시 진입해야할 뿐만 아니라, 동서고가로(19.1㎞)와 번영로(15.7㎞)를 연속운행하더라도 총연장 34.8㎞로서 제한속도인 매시 80㎞로 운행하면 26분대에 통과할 수 있는 거리이므로 운행거리가 짧다고 판단한 것은 합당하다. 나. 이 건 주유소 신청지의 전방 2.8㎞에는 □□휴게소(변속차선ㆍ주차장ㆍ녹지ㆍ화장실ㆍ음료수자판기ㆍ공중전화 설치)가 설치되어 있어서 간이휴게소로서의 역할을 다하고 있다. 다. 번영로는 자동차전용도로로서 그 목적ㆍ기능이 저해되지 않아야 하고 유료도로통행료 징수체계 등에도 지장이 없어야 하는데, 위 신청지에 진출입(가감속)차로를 신설하여 운영할 경우 현재보다 자동차전용도로로서의 기능유지와 유료도로통행료징수 등에 지장이 있고, 번영로에는 상행선쪽으로 유출입램프가 5개소 있고 비교적 운행거리가 짧으며 도시내 고속도로 주변에 있는 주유소시설을 이용할 수 있는 기회가 많은 점을 고려하면 위 신청지에 주유소설치를 위한 진출입로 설치는 불가하다. 라. 이 건 신청지는 도시계획상 폭 30m의 계획도로가 번영로와 교차되는 지점과 인접하여 있고, 청구인이 주유소 설치를 위해서는 진입도로를 별도로 개설하여야 하는데 위 계획도로는 입체교차로가 되어야 하는 점 등 피청구인이 예상되는 문제점을 종합적으로 판단하여 도로점용허가를 불허한 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 마. 부산광역시 △△구청의 주유소등록사례는 2000. 9. 29.까지 등록요건에서 정하는 시설을 갖출 것을 조건으로 등록수리된 것으로서, 앞으로 건축ㆍ사도설치ㆍ도로점용ㆍ형질변경, 자동차전용도로에의 연결허가 등을 받아야 하는 사안이고 당사자의 신청도 없는 상태이므로 현재로서는 △△구청의 도로관리부서로부터 도로점용허가 등이 가능하다고 단정할 수 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도로법 제40조 및 제54조의6 및 동법시행령 제24조제5항 석유사업법 제9조, 제11조 및 동법시행령 제14조, 제34조, 별표 1 도시교통정비촉진법 제13조 및 동법시행령 제13조제1항 나. 판 단 (1) 피청구인 및 청구인이 제출한 건설교통부의 의견회신, 현황도면, 석유판매업(주유소)등록신청반려통보, 이의신청회시, 석유판매업등록반려처분재고, 반려처분사유추가통보, 석유판매업등록신청에 대한 심의의견, 피청구인의 각 소관과의 협의회신문서, ◇◇위원회의 심의결과통보, 도로점용허가신청서, 자동차전용도로(번영로) 도로점용허가신청에 따른 회신, 감사지적사항 경위서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1994. 9. 10. 신청지의 토지소유자인 청구외 김○○와 매매대금을 8억2,060만원(계약금: 1억2,060만원, 1ㆍ2차 중도금 6억원, 잔금 1억원)으로 하여 부동산매매계약을 체결하였고, 1999. 2. 3. 위 김○○로부터 토지사용을 승낙받았으며, 1999. 5. 24.자 토지이용계획확인서에 의하면 신청지는 도시계획상 용도지역이 준공업지역으로서 다른 특별한 제한구역에 해당하지는 아니하는 것으로 되어있다. (나) 청구인은 1998. 10. 9. 상호를 “○○휴게주유소”로, 부지면적을 “2,468㎡”로, 주유기수를 “복식1대ㆍ혼합복식 8대”로 하여 부산광역시 □□구청장에게 석유판매업(주유소)등록신청을 하였다. (다) 부산광역시 □□구청장은 부산광역시지방경찰청 등 4개 기관의 12개 부서에 의견조회를 실시하였는바, 주요 회신내용은 다음과 같다. ① 부산광역시 도로계획과장의 1998. 10. 13.자 의견회신내용은, “번영로는 유료도로로서 유료도로법에 의한 제반사항은 유지관리부서인 건설본부의 의견을 참고하여 처리하시기 바람”으로 되어있다. ② 부산광역시 교통기획과장의 1998. 10. 13.자 의견회신내용은, “본시설은 도시교통정비촉진법 제16조 및 동법시행령 제16조의 규정에 의한 교통영향평가 심의대상에 해당되므로 건축법 제8조의 규정에 의한 허가신청전에 우리시의 ◇◇를 필하여야 함”으로 되어있다. ③ 부산광역시 건설행정과장의 1998. 10. 30. 자 의견회신내용은, “주유소허가와 관련하여 도로법 등의 저촉여부를 묻는 막연한 내용으로서 검토가 불가하며 법상 저촉여부는 □□구에서 판단할 사항”이라고 되어있다. ④ 부산광역시 도시계획과장의 1998. 10. 30.자 의견회신내용은, “도로유지 등 관련부서의 의견에 의하되, 자동차전용도로 본래의 기능에 지장이 없도록 신중히 검토되어야 할 것임”으로 되어있다. ⑤ 부산광역시지방경찰청장의 1998. 10. 14.자 의견회신내용은, “번영로는 교통량이 한산한 낮 또는 심야시간에는 제한속도(80㎞)를 휠씬 초과하여 과속운행을 하는 경우가 많고 사고시 대부분 대형사고로 이어지는 곳이고, 신청지 앞 번영로는 내리막의 좌로 굽은 선형을 이루고 있어 주유소 진출입차량과 직진차량과의 교통사고위험이 높으며, 주유소 설치시에는 퇴근시간대의 정체를 더욱 가중시킬 것으로 예상되므로 이 같은 문제점을 해소할 수 있는 충분한 기술적 검토가 사전에 이루어져야 한다”는 것 등이다. ⑥ 부산광역시□□소방서장의 1998. 10. 14.자 의견회신내용에 의하면, 소방법상 저촉사항이 없는 것으로 되어있다. ⑦ 건설교통부장관의 1998. 11. 7.자 부산광역시 건설본부장에 대한 의견회신내용은, “자동차전용도로변에 접속하여 휴게소ㆍ주유소 등을 설치할 경우에는 자동차전용도로의 기능유지와 이용자의 안전을 고려하여 충분한 진출입로의 확보는 물론 시설설치로 인한 교통장애가 발생되지 않는 범위내에서 극히 제한적으로 허용되어야 한다”는 것이었다 ⑧ 부산광역시 건설본부장의 1998. 11. 14.자 의견회신내용은, “이 건 휴게주유소시설은 피청구인의 허가를 받아 설치가능한 시설이나 번영로의 기능유지와 통행차량의 안전 및 지장여부, 도로의 구조, 시설기준에 관한 규정에 의한 가감속차선 확보계획의 적합여부, 번영로 차량통행과 관련하여 교통영향평가에 의한 지장여부 등이 종합적으로 분석된 후에 가능여부가 협의되어야 한다”는 것이다. (라) □□구청장은 1998. 11. 20. 도로관리청인 부산광역시 건설본부의 주유소설치 필요성여부가 검토되어 정책적인 결정에 따라 차량의 진출입허가와 도로점용허가가 선행되어야 석유판매업(주유소)등록이 가능하다는 이유로 청구인의 주유소등록신청을 반려하였다. (마) 이에 대해 청구인은 1998. 11. 24. 조건부로 석유판매업(주유소)을 등록처리해 주도록 피청구인에게 시정요청을 하였고, 피청구인은 1998. 11. 30. □□구청장에 대하여 통상 석유판매업(주유소)의 가능여부는 시설미완공상태의 조건부등록으로서 이는 민원인의 재산보호차원에서 주유소등록을 선행하고 있는 것이라고 하면서 반려처분을 재고하도록 □□구청장에게 통보하였다. (바) 부산광역시행정기구설치조례시행규칙(부산광역시규칙 제3198호)가 1998. 12. 31. 개정됨에 따라 1999. 1. 1.부터 번영로에 대한 관리부서가 부산광역시 건설본부에서 부산광역시 건설행정과(일부는 도로계획과)로 변경되었다. (사) 산업자원부장관은 1999. 1. 14. 피청구인의 질의에 대하여 행정청이 석유판매업(주유소)의 조건부등록에 앞서서 차량의 진출입 및 도로점용허가를 선이행하도록 한 것은 조건부등록이 민원인의 권익보호를 위한 것임을 감안할 때 부당한 것으로 판단된다는 내용의 회신을 하였다. (아) □□구청장은 1999. 1. 22. 청구인에 대하여 주유소등록신청반려처분사유를 추가로 통보하였는 바, 그 내용을 보면, 신청지는 건축법상 적합한 도로가 없어 건축허가가 불가능하고, 석유사업법에 근거한 부산광역시주유소등록에관한고시의 등록요건상 “자동차가 통행하는 노폭 20m이상의 도로에 접한 면의 길이가 20m이상 접하여야 한다”는 기준을 충족하지 못하고 있으며, 자동차전용도로는 그 특성상 도로관리청이 설치한 램프나 시설외에 민간인의 신청에 의한 진출입허가는 기대하기 어려우므로 선등록절차에 포함시킬 수 없다는 내용으로 되어있다. (자) □□구청장은 1999. 2. 1. 주유소등록신청반려처분사유를 추가로 다시 통보하였는 바, 그 내용을 보면, 최초의 반려처분서에는 차량의 진출입허가와 도로점용허가가 선행되면 주유소등록이 가능하다는 대안을 제시한 바 있으나, 주유소시설설치를 위한 건축허가에 필요한 도로는 차량과 사람이 공히 통행할 수 있어야 하므로 일반도로 없이는 건축허가가 불가하다는 내용으로 되어있다. (차) 청구인은 도시교통정비촉진법 제13조제1항의 규정에 의하여 약 4,000만원의 용역비를 들여 교통영향평가기관인 (주)◎◎엔지니어링(평가책임자: 교통기술사 이하원)으로부터 교통영향평가서(약식평가)를 교부받았고, 1999. 2. ◇◇를 위하여 동 평가서를 피청구인에게 제출하였는바, 교통영향평가서의 평가결과는, “차량진행방향에 따라 사업지 이용차량의 진출입이 이루어지므로 진출입구의 위치는 적정함. 본 사업지가 위치한 번영로는 도시고속도로로서 주변에서의 특별한 교통장애요인은 없으며, 인접한 원동인터체인지 및 가로구간의 소통장애는 교통량의 자연증가에 의한 것으로 판단됨” 등으로 되어있다. (카) 부산광역시 ◇◇위원회는 1999. 2. 26. 이 건 주유소 신축에 대한 심의를 보류하기로 의결하였는 바, 그 이유를 보면, “자동차전용도로인 번영로상에 주유소설치가 가능한지 여부를 우선 검증하는 것이 선행되어야 하므로 번영로와 연결되는 진출입구, 가감속차로설치, 도로점용 및 건축허가여부 등을 관련법과의 저촉여부를 명확히 검토하고 관련부서와 협의하여 타당성을 검증받은 후 그 증빙서류를 첨부하여 심의신청하시기 바람”으로 되어있다. (타) 피청구인이 제출한 도면 및 국무총리행정심판위원회에서 현장확인한 바에 의하면, 번영로에는 □□램프ㆍ△△램프 등 차량진출입을 위한 램프가 5개소 있고, 간이휴게소 기능을 하는 □□휴게소가 설치되어 있으며, 한쪽 끝은 구서인터체인지를 통하여 경부고속도로와 연결되어 있다. (파) 청구인은 1999. 3. 주유소등록반려처분과 관련하여 감사원에 민원을 제기하였고, 동 민원사항은 피청구인에게 이첩되어 피청구인이 감사를 실시하였는 바, 피청구인의 자체감사 지적사항 요지는 다음과 같다. ① 복합민원인 석유판매업(주유소)등록신청업무를 처리함에 있어 협의기관인 건설본부의 차량진ㆍ출입 및 도로점용허가 가능여부에 대해 명확한 회신을 받아 처리하지 아니하고, “도로관리청의 주유소설치의 필요성이 검토되어 정책적인 결정에 따라 차량진ㆍ출입 및 도로점용허가가 선행되면 주유소등록이 가능하다는 이유”로 민원서류를 반려함으로써 복합민원을 소홀하게 처리하였다. ② 석유판매업(주유소)등록신청지에 건축법에 적합한 도로를 접속할 경우 건축허가가 가능하고, 도로관리청의 차량진ㆍ출입 및 도로점용허가가 가능할 경우 부산광역시주유소등록에관한고시의 등록요건을 충족할 수 있음에도 불구하고, 1999. 1. 22. 및 1999. 2. 1. 2회에 걸쳐 신청인에게 반려사유를 추가통보하면서 “신청지는 차량전용도로에 접한 맹지로서 건축법상 건축허가가 불가능하고 고시상의 등록요건인 노폭 20m이상, 도로에 접한 면의 길이가 20m이상되어야 하는 기준을 충족하지 못하고 있다는 등의 이유로 건축법 및 석유사업법상 불가하다”고 통보하였다. (하) 부산광역시 □□구청 소속 지방행정주사 박□□외 1명이 1999. 5. 6. 감사지적사항에 대해 제출한 ‘경위서’에 의하면, 위 박□□등은 청구인의 주유소등록신청에 대해 관련법령에 금지 및 저촉사항이 없어 동 신청을 반려할 사유가 없으므로 조건부등록을 수리함이 타당하다고 검토보고를 하였으나 민원조정위원회에서 반려결정하였고, 위 박□□등은 당시 도로관리청인 건설본부(유료도로과)가 □□구청에 보내온 1ㆍ2차 협의회신의 내용이 불명확하여 재차 건설본부에 도로점용허가여부를 확인한 결과 허가가 가능하다는 의견을 확인할 수 있었다고 진술하고 있다. (거) 청구인은 1999. 5. 7. 점용목적을 “주유소 시설 진출입로”로, 공작물(시설)의 구조를 “아스팔트 콘크리트포장”으로 하여 피청구인에게 도로점용허가신청서(점용면적: 1,945㎡)를 제출하였다. (너) 피청구인은 1999. 5. 12. 청구인에 대하여 번영로는 자동차전용도로로서 유출입램프가 5개소 있어 비교적 운행길이가 짧고, 또한 도시내 고속도로로서 도로주변의 주유소시설을 이용할 수 있는 기회가 많은 점을 고려해 볼 때, 주유소입지에 따른 진출입로 설치는 불가하므로 도로점용허가도 역시 불가하다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (더) 부산광역시 △△구청장은 1999. 10. 2. 낙동대교제1교대측부터 만덕제1교량까지의 △△구청장 관할 자동차전용도로(연장 2.1㎞)에 접한 부산광역시 △△구 △△동 173-2외 8필지에 대하여 한 청구외 정○○의 석유판매업(주유소)등록신청을 수리하였는바, 대지면적은 4680.42㎡, 주유기는 13대로 되어있고, 주유소관련시설의 공사이전에 토지형질변경허가, 도로점용허가 및 건축허가 등을 선이행하도록 하였다. (2) 살피건대, 도로법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가는 도로의 본래의 용법을 넘어서 특정인에게 특별사용하는 권리를 설정하여 주는 행위로서 그 성질상 재량행위에 해당된다고 할 것이나, 이 때 도로점용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는 도로법의 입법목적, 당해 도로점용의 구체적 내용과 이로 인한 도로교통상의 영향 및 도로점용허가가 불허되었을 경우 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회ㆍ경제적 손실 등을 함께 고려하여 재량권을 행사하여야 할 것인 바, 부산광역시 □□구청 주유소등록업무 담당공무원 박□□외 1명이 피청구인으로부터 감사를 받을 당시 피청구인에게 제출한 경위서에 의하면, 위 박□□ 등은 당시 도로관리부서인 건설본부에 수차 확인한 결과 도로점용허가가 가능하다는 의견을 확인할 수 있었다고 되어있는 점, 청구인은 위 담당공무원의 주유소조건부등록이 가능하다는 검토내용 및 도로점용허가 등이 법령상가능하다는 당시 도로관리부서 담당공무원의 유선통화내용을 신뢰하여 약 4,000만원의 용역비를 들여 교통영향평가서를 작성하여 ◇◇를 신청한 점, 청구인은 석유판매업(주유소)을 할 목적으로 이 건 신청지를 매입하고 현재 계약금과 중도금으로 약 7억원을 투입한 상태인 점, 피청구인은 □□구청장의 청구인에 대한 주유소등록거부처분에 대하여 조건부등록제도는 민원인의 재산보호를 위한 제도라는 이유로 동 거부처분을 재고하도록 통보하였는 바 피청구인이 당초부터 주유소설치를 위한 도로점용허가가 되지 않는 지역이라면 위와 같은 통보를 할 이유가 없었을 것이라고 보여지는 점, 피청구인은 번영로(15.7㎞)의 운행길이가 짧다는 점을 이 건 처분이유로 들고 있으나, 부산광역시 △△구청장의 주유소등록사례의 경우 위 도로보다 운행길이가 짧은 △△구청장 관할 자동차전용도로에 접한 부지상에 도로점용허가 등을 조건부로 하여 주유소등록이 수리된 점, 또한 피청구인이 번영로는 도시내 고속도로로서 도로주변의 다른 주유소시설을 이용할 수 있는 기회가 많다는 점을 이 건 처분이유로 들고 있으나, 번영로에는 진ㆍ출입용 램프가 5개소 있지만 실제 번영로를 운행하는 운전자가 번영로를 빠져나가 주유를 하고 다시 번영로로 진입하는 것은 번영로를 이용하는 운전자에게 오히려 불편을 초래할 수 있다는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인이 재량권을 행사함에 있어 그 한계를 벗어났거나 또는 재량권을 부당하게 행사하였다고 봄이 타당하다 할 것이므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.