도로점용(연결)변경허가신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 2004. 12. 30. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 319-5번지외 11필지의 국도(면적: 1,037㎡, 이하 "이 건 신청장소"라 한다)에 대하여 의정부국도유지건설사무소장에게 주유소 및 LPG충전소의 진ㆍ출입로 설치를 목적으로 도로점용(연결)변경허가신청(이하 "이 건 신청"이라 한다)을 하였으나, 의정부국도유지건설사무소장은 이 건 신청장소가 교차로의 영향권 및 설치제한거리 이내에 해당된다는 이유로 2005. 1. 24. 청구인의 신청을 거부하는 처분(이하 "이 건 처분"이라 한다.)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 의정부국도유지건설사무소장이 교차로라고 단정한 ○○산 공사현장 입구는 「도로법」에서 규정하는 도로에 해당되지 않고, 현재 지적도 및 토지대장에 구거로 되어 있으며, 교차로라 함은 2개 이상의 도로가 교차 또는 접속되는 공간 및 그 내부의 교통시설을 말하는 것이고, 「도로교통법」 제2조제9호에서 교차로라 함은 십자로, T자로 그 밖에 둘 이상의 도로가 교차하는 경우에 그 둘 이상의 도로(보도와 차도가 구분되어 있는 도로에서는 차도)가 교차하는 부분을 말한다고 정의하고 있으므로 ○○산 공사현장 입구는 구거이므로 국도와 교차 또는 접속하는 부분을 교차로라고 할 수 없다. 나. 청구인이 2004. 10. 11. 이 건 신청장소에 주유소 진ㆍ출입을 목적으로 도로점용(연결)허가를 받을 당시 피청구인은 ○○산 공사현장 입구를 교차로로 보지 않았고, 이 건 신청은 「도로법」 제54조의6제2항 본문에 의한 연결허가가 아니라 같은 항 단서의 변경허가를 구하는 것이므로, 국도의 공동사용을 위한 변경허가 신청의 당부만을 판단하였어야 하는 것이다. 다. 도로점용(연결)허가조건 제9조에 의하면, ‘도로구역안의 점용은 독점적 또는 배타적으로 사용할 수 없으므로 연결허가를 받았다고 하여 일반인의 통행제한을 금지할 수 없으며, 연결로 등이 변속차로의 설치기준에 중복될 경우 공동사용하여야 하며 이를 거부할 수 없다’고 규정하고 있으므로 청구인은 인근 LPG충전소와의 공동사용을 거부할 수 없는바, 청구인이 거부할 수 없는 공동사용의 허가조건과 경기도지사로부터 청구인의 동의를 조건으로 교통영향심의 평가결과 가결통보를 받은 이 건 신청을 근거도 없이 허가를 거부한 것은 재량권의 범위를 일탈한 위법한 처분이다. 라. 행정청이 도로점용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는 「도로법」의 입법목적, 당해 도로점용의 구체적인 내용, 행태와 이로 인한 도로교통상의 영향, 이에 의하여 청구인이 얻고자 하는 이익, 도로점용허가가 불허되었을 경우 청구인이 입게 되는 불이익이나 사회ㆍ경제적 손실 등을 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 하므로 도로점용(연결) 변경허가를 거부한 것은 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 건설교통부에서 회신한 도로점용에 있어서 교차로의 개념을 보면, ‘교차로라 함은 일반적으로 좌회전이 허용되고 진행방향별로 교통류의 상호충돌이 발생하는 경우를 교차로’로 정의하고 있고, 국도 제○○호선 울대리에서 송추방향으로 진행하는 차량이 ○○산 공사현장으로 좌회전을 할 수 있으므로 공사현장 입구는 국도 제○○호선과 ○○산 공사현장 진입로가 교차하는 교차로임이 명백하므로 공사현장 입구가 교차로가 아니라는 청구인의 주장은 이유없다. 나. 청구인이 2004. 9. 14. 피청구인에게 도로점용(연결)허가 기간연장 신청서를 제출하여 검토할 당시 ○○산 공사현장 입구가 교차로였음에도 불구하고 기간연장 허가 처분을 한 것은 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」(이하 "도로연결규칙"이라 한다)이 제정되기 전 1996. 1. 11. 도로점용(연결)허가를 득하여 계속 사용 중인 지역으로 기간연장을 불허할 경우 청구인은 「도로법」 제45조제1항의 규정에 따라 원상회복하여야 하고 결국 주유소 영업이 불가하여 경제적으로 막대한 손실이 예상되므로 도로점용허가갱신 방침결정에 따라 연장허가를 하였던 것이다. 다. 청구인은 도로의 공동사용을 위한 변경허가 신청의 당부만을 피청구인이 판단해야 한다고 주장하나, 주유소 진ㆍ출입 목적의 도로점용(연결)허가 사항이 청구인의 경제적 손실을 고려하여 기간연장 허가된 건에 대하여 주유소 및 주유소부지 옆에 LPG충전소가 추가로 설치될 경우 도로점용(연결)허가의 목적을 변경하여야 하고, 피청구인은 도로점용(연결)의 목적, 시설규모, 주차대수 등이 「도로법」과 도로연결규칙에 적합한지 여부를 판단하여야 할 사항이다. 라. 허가조건 제9조에서 규정하는 공동사용의 개념에 대하여는 甲이 도로점용(연결)허가를 득한 부지 일부와 乙이 도로점용(연결)허가를 득하고자 하는 부지가 중복될 경우, 甲은 乙과 공동으로 사용하여야 함을 규정하고 있는 사항이고, 「도로법」 제40조의 도로점용허가는 교통영향심의 평가결과에 따라 허가여부를 판단하는 사항이 아니라 「도로법」 및 도로연결규칙에 적합한 경우에 허가처분을 할 수 있는 사항이다. 마. 피청구인은 청구인의 경제적 손실을 고려하여 기간연장을 허가하였고, 현 규정에 적합하지 아니한 시설물에 새로운 시설물이 설치되는 변경허가는 관계법령에 적합하지 않으므로 거부처분을 하였던 것이고, 피청구인이 관리하는 일반국도는 「도로법」 제13조에서 규정하듯이 ‘중요도시ㆍ지정항만, 중요비행장, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연결하며 고속국도와 함께 국가기간도로망을 이루는 도로’이므로 무분별한 도로의 점용 및 연결을 방지하기 위하여 「도로법」 및 도로연결규칙을 적용하고 있다. 바. 「도로법」 제47조의 규정에 따라 도로구역에서는 누구든지 「도로법」 및 관계법령에 따르지 아니하고는 도로를 훼손하거나 통행에 지장을 주는 행위는 하지 못하도록 하고 있고, 도로구역에 진ㆍ출입 등을 연결하고자 할 경우에는 「도로법」 제40조 및 제54조의6에 따라 도로관리청의 허가를 받아야 하나 반드시 연결허가 신청이 있다고 하여 이를 허가하는 것이 아니고 도로의 여건 등을 종합적으로 감안하여 그 여부를 결정하는 것이므로, 국도의 기본적인 기능인 물류와 경제성장의 대동맥으로서의 역할이 증가하고 있음을 고려할 때 막대한 국가예산을 투입한 국도의 간선기능으로서 사회ㆍ경제적인 손실을 최소화하기 위해서는 도로점용(연결) 변경허가를 제한하는 것은 재량권을 남용하였거나 재량권의 한계를 일탈한 것이라 할 수 없다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도로법 제9조제1항, 제22조제1항, 제40조제1항 동법 시행령 제9조제2항 책임운영기관의 설치ㆍ운영에 관한 법률 제4조제1항 동법 시행령 제2조제1항 및 별표 1 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도로등의연결허가(변경)신청서, 이 건 행정처분서, 도로점용(연결)허가증, 권리ㆍ의무 승계신고 수리, 액화석유가스의 충전사업허가신청에 따른 관련법령 검토의뢰 및 검토회신 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 정○○에게 1996. 1. 11. 국도 제○○호선중 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 319-5번지외 11필지 1,037㎡에 대하여 점용목적은 "주유소 진ㆍ출입로"로, 점용기간은 "1996. 1. 11.부터 1997. 12. 31."까지로 하여 「도로법」 제40조의 규정에 따라 도로점용허가(제1471호)를 한 후, 1996. 12. 14. 위 허가의 승계인을 이○○으로 하여 권리ㆍ의무 승계신고를 수리하였고, 1998. 8. 25. 위 점용기간을 2002. 12. 31.까지 연장하는 도로점용 기간연장 허가를 하였으며, 2004. 9. 6. 위 허가의 승계인을 청구인으로 하여 권리ㆍ의무 승계신고를 수리하였고, 2004. 10. 11. 청구인에게 위 점용기간을 2003. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 연장하여 「도로법」 제40조 및 제54조의6제2항의 규정에 따라 도로점용(연결)허가를 하였다. (나) 양주시장이 2004. 11. 3. 및 2004. 12. 3. 2회에 걸쳐 의정부국도유지건설사무소장에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 320-4번지 등 4필지(국도 제○○호선)상에 액화석유가스충전사업허가신청(신청인: 서○○, ○○LPG충전소)과 관련하여 위 신청지와 접한 이 건 신청장소의 가ㆍ감축차선을 공동으로 사용하는 것에 대하여 입지 및 인ㆍ허가 가능여부, 승인조건 등 관련법령의 적합여부에 대한 검토를 의뢰하였고, 의정부국도유지건설사무소장은 2004. 11. 19. 및 2004. 12. 9. 양주시장에게 ○○LPG충전소가 이 건 신청장소를 공동으로 사용하더라도 액화석유가스충전시설물이 추가로 설치되는 것이므로 「도로법」 제40조 및 제54조의6에 따라 도로점용(연결)변경허가를 받아야 하나, 위 신청장소는 도로연결규칙 제6조제3호에 규정된 교차로 영향권 이내의 구간에 해당되어 도로점용(연결)변경허가가 어렵다고 회신하였다. (다) 청구인은 2004. 12. 30. 의정부국도유지건설사무소장에게 도로의 종류 및 노선명은 ‘일반국도 ○○호선’으로, 사용목적은 ‘당초: 주유소 진ㆍ출입로, 변경: 주유소 및 LPG충전소 진ㆍ출입로’로, 도로의 연결장소는 ‘경기도 ○○시 ○○면 ○○리 319-5번지 일원’으로, 연결시설의 종류 및 명칭은 ‘면적 1,037 제곱미터’로 하는 도로등의연결허가(변경)신청서를 제출하였다. (라) 의정부국도유지건설사무소장은 2005. 1. 24. 청구인의 신청에 대하여 현지 확인을 하고 검토한 결과, 청구인이 이미 허가를 받아 설치한 주유소 진ㆍ출입로는 감속차선이 교차로와 약 57미터 떨어져 있어 도로연결규칙 제6조제3호에 규정된 교차로 주변의 연결로 등의 설치제한거리 이내의 구간에 해당되어 현재의 기준에 적합하지 아니하다는 이유로 의정부국도유지건설사무소장의 명의로 이 건 처분을 하였다. (2)「도로법」제9조제1항ㆍ제22조제1항ㆍ제40조제1항 및 동법 시행령 제9조제2항의 규정을 종합하여 보면, 일반국도의 경우 도로관리청은 건설교통부장관이므로 일반국도를 점용하고자 하는 자는 건설교통부장관의 허가를 받아야 하고, 도로점용허가에 관한 건설교통부장관의 권한은 지방국토관리청장 또는 「책임운영기관의 설치ㆍ운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 따라 설치된 책임운영기관의 장인 국도유지건설사무소장에게 위임한다고 되어 있는바, 「책임운영기관의 설치ㆍ운영에 관한 법률」 제2조ㆍ제4조 및 동법 시행령 제2조제1항의 규정에 의하면, 의정부국도유지건설사무소장은 책임운영기관으로 정하여져 있지 아니하므로 도로점용허가에 관한 건설교통부장관의 권한이 의정부국도유지건설사무소장에게 위임되지 아니하고 지방국토관리청장인 피청구인에게 그 권한이 위임되었다고 보아야 하고, 또한, 피청구인이 건설교통부장관으로부터 위임받은 도로점용허가에 관한 권한을 의정부국도유지건설사무소장에게 내부위임을 하였다고 하더라도, 그러한 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 처분권자의 권한을 처분권자의 명의로 행사하게 하는 것이므로 도로점용허가에 관하여는 피청구인의 명의로 하여야 함에도 불구하고 도로점용허가에 관한 권한이 없는 의정부국도유지건설사무소장이 자신의 명의로 한 이 건 처분은 중대ㆍ명백한 하자가 있는 위법한 처분이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.