도로점용허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-7, ○번지 4,318.90㎡ 상에 업무시설(오피스텔) 및 근린생활시설(지하 6층, 지상 23층, 건축연면적 53,706.60㎡)을 신축하기 위하여, 피청구인으로부터 2019. 7. 25. 건축허가를, 같은 해 10. 4. 건축허가사항변경(1차) 허가를 득한 뒤, 2019. 10. 4. 피청구인에게 공사차량 진출입로 개설을 위하여 위 건축부지의 주변 도로(○○대로 345㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 도로점용허가 신청하였다. 이에 피청구인은 2019. 10. 15. 녹지축의 훼손, ○○대로의 교통혼잡 및 사고 위험성의 증가 등을 이유로 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 교통혼잡 및 사고위험은 도로점용 불허가 시 더 증가함 이 사건 신청지는 위치의 특성상 도로점용을 불허가 하면 교통혼잡 및 사고위험이 허가시와 비교할 수 없을 정도로 증가한다. 왜냐하면, 도로점용 불허가 시 공사차량의 진출입 동선이 1.5㎞에서 2㎞ 정도 길어지는데, 그 연장되는 동선은 ① ○○시 최고의 중심상업지역인 중앙동에 위치하고, ② 중앙동 내에서도 최악의 교통정체 구간이며, ③ 대형 공사차량이 회전해야 하는 교차로가 4군데나 있기 때문이다. ※ 공사현장 주변 사진 : 도로점용을 허가하면 사진 아래 쪽 ○○대로에서 곧바로 공사현장 진입이 가능함. 그럼에도 불구하고 불허가함에 따라 공사차량은 공사현장 뒤쪽 빌딩 숲 도로 2㎞를 왕복으로 우회하여야 함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025021"></img> 이하에서 도로점용을 허가할 때와 불허가할 때의 노선을 도면으로 비교해 본다. 가) 도로점용 허가 시 공사현장으로 진입하는 노선 ※ 노폭 50미터 ○○대로에서 곧바로 공사현장으로 진입가능함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025027"></img> 나) 도로점용 불허가 시 공사현장으로 진입하는 노선 ※ 도심 교통 정체구간 2㎞ 정도를 우회하고 3.6m 일방통행로를 거쳐야만 공사현장으로 진입 가능함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025009"></img> 다) 도로점용 허가 시 공사현장에서 진출하는 노선 ※ 공사현장에서 곧바로 ○○대로로 진입가능함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025015"></img> 라) 도로점용 불허가 시 공사현장에서 진출하는 노선 ※ 노폭 3.6m 일방통행로와 도심지역을 우회한 후 50미터 ○○대로 등으로 진입가능함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025007"></img> 마) 불허가에 따른 연장노선의 도로 및 교통상황 불허가에 따라 연장되는 노선은 ○○시의 대표적인 중심상업 지역인 중앙동이다. ① 당곡로, ② 고잔로, ③ 예술대학로, ④ 노폭 3.6m의 일방통행로로서 위 네 길이 사각형의 각 변을 이루고 있는데, 도로 좌우는 롯데백화점 신·구관, 뉴코아 2001아울렛, 영풍 맘모스프라자, SK주유소, 중앙노블레스, 롯데프라자, 메가박스 등 ○○을 대표하는 대형 건물과 초고층의 아파트 2개 단지가 자리잡고 있으며, 대형 공용주차장 세 곳이 있어 평상시에도 시민들이 차량운행을 기피할 정도로 최악의 교통 정체구간이다. 거기에다 세 변의 도로는 노폭 20m(보도 포함)의 왕복 4차로인데 불법주정차가 상습화되어 있고, 세 곳의 택시 정류소가 있어 2차로는 도로 기능을 제대로 하지 못하는 상황일 뿐만 아니라, 노폭 3.6m의 일방통행로는 상가 및 인도와 자전거도로 사이에 위치해 있고, 그 길이가 300여 미터 정도여서 이 도로로 대형 공사차량을 운행할 경우 보행자와 자전거 이용자에게는 상당한 위협이 될 것이다. 바) 결론 위 도면에서 보듯이 도로점용을 허가하면 50미터 노폭의 ○○대로에서 공사현장으로 직접 진출입이 가능하게 되므로, 교통혼잡을 최소화할 수 있다. 피청구인은 도로점용을 허가하면 교통혼잡을 야기하고 사고의 위험성이 증가한다고 불허가이유를 밝히고 있으나 이는 사실이 아니며 도로점용을 불허가함으로써 공사차량이 불필요하게 도심지역을 운행할 수밖에 없게 되는데 어느 쪽이 더 교통혼잡을 야기하는지, 어느 쪽이 더 교통사고의 위험성이 증가하는지는 더 나아가 판단할 필요조차 없이 쉽게 알 수 있는 일이다. 더구나 청구인은 도로점용 허가 시 혹시라도 나타날 수 있는 모든 문제점에 대한 교통 개선대책을 마련함으로써 피청구인이 우려하는 문제를 제거하였다. 2) 도로점용 허가신청의 구체적 내용 가) 도로점용 목적 점용 1, 2구간은 공사차량이 직접 진출입하는 도로로 이용하고, 점용 3구간은 이미 설치되어 있는 가감속 차로를 연장함으로써 공사차량의 진입과 ○○대로를 이용하는 시민들의 교통 흐름을 원활히 할 목적으로 계획하였다. 나) 도로점용 계획도 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025001"></img> 다) 도로점용 1,2,3 구간 ① 도로점용 1구간 : 공사현장 대지경계선과 일방통행로 사이의 인도부분 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025089"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025091"></img> ② 도로점용 2구간 : 일방통행로와 ○○대로 사이의 인도 부분 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025085"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025083"></img> ③ 도로점용 3구간 : 공사차량이 안전하게 우회전할 수 있도록 완화차선을 설치하기 위한 점용부분 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025077"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025079"></img> 라) 도로점용구간 중 도로시설물 현황 청구인은 도로점용신청서에 점용하고자 하는 1, 2, 3구간의 수목 및 기타 시설물 등 도로시설물 현황과 사진을 상세히 기록하여 점용기간 경과 후 원상복구를 하였을 때 점용 전과 대비하여 동등 이상으로 원상복구 되었는지에 대한 검사 기준을 명확히 제시하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025065"></img> 【도로점용구간 도로시설물 현황 집계】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025071"></img> 【도로점용 1구간 도로시설물 현황조사】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025075"></img> 【도로점용 2구간 도로시설물 현황조사】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025073"></img> 【도로점용 3구간 도로시설물 현황조사】 3) 교통 안전 대책 ① ○○대로 진출입 동선 계획 : 공사차량 진입 시 ○○대로 상 주변 상업시설 접근차량과의 상충을 최소화하기 위하여 기존 완화차로에서 52.5m를 추가 설치하고, 공사차량 진출 시 ○○대로 상 무리한 지하차도 운행을 방지하기 위하여 차로규제봉 68m를 추가설치함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025053"></img> ② 공사차량 회전반경 확보 대책 : ○○대로와 연계되는 공사차량 진출입로 확보 시 무리 없이 회전할 수 있도록 회전반경을 12m로 계획함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025063"></img> ③ 보행자 안전대책 : ○○대로와 연계되는 진출입로 확보로 기존 보도 및 자전거도로가 단절되는 지점이 발생됨. 보행자 및 자전거 이용자의 안전을 도모하기 위하여 교통통제수를 배치함 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025035"></img> ④ 기타 대책 : 사업지 주변 주요지점에 공사안내 및 안전표지판을 설치하여 차량 및 보행자의 안전을 도모하였음. 공사시간 외에 게이트 및 체인을 설치하여 일반 차량들의 주차 및 통행을 금지하도록 하였음 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025029"></img> 위와 같이 청구인은 오랜 건축현장 운영경험을 바탕으로 예상되는 모든 문제점을 원천 차단하는 안전대책을 수립하였으며, 피청구인이 요구하거나 새로운 문제점이 나타난다면 지체 없이 필요한 조치를 취할 것이다. 그러나 피청구인의 불허가로 인하여 대형 공사차량이 공사현장을 들어갈 때도, 나올 때도 중심상업지역 교통 정체구간을 운행하여야 하는 상황이 되었는데, 청구인으로서도 달리 세울만한 적절한 대책이 있을 리 없다. 결국 도로점용을 불허가하는 것이 오히려 교통혼잡을 야기하고 사고의 위험을 가중시키는 것이 명백한 이상 피청구인의 이 사건 처분은 공·사익 비교교량을 그르쳐 행정처분에 영향을 미침으로써 재량권을 일탈 남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 4) 우회도로는 특단의 사정이 없는 한 공사차량 운행이 부적절한 도로임 이 사건 신청지는 ○○시의 중심상업지구인 중앙동에 위치해 있다. 앞서 서술한 바와 같이 우회도로변에는 롯데백화점 신·구관, 뉴코아 2001아울렛, 영풍 맘모스프라자, SK주유소, 중앙노블레스, 롯데프라자, 메가박스 등 ○○을 대표하는 대형 건물과 초고층의 아파트 2개 단지가 자리잡고 있으며, 대형 공용주차장 세 곳이 있는 ○○시의 최고중심부이며 교통 혼잡지역이며, 유동인구 밀집 지역이다. 건축 연면적은 53,706.60㎡(약 16,246평)이며, 공사기간은 철거공사기간 포함 43개월로, 공사기간 동안 덤프트럭, 카고트럭, 펌프카, 레미콘 트럭, 이동식 크레인, 벌크시멘트 트레일러 등의 누적 운행횟수는 약 30,000여회에 달할 것으로 예상된다. 특히, 덤프트럭은 약 10개월 동안 12,000회, 레미콘은 26개월 동안 17,000여회를 집중적으로 운행하게 된다. 이 사건 도로점용 불허가시, 건축부지 진출입로는 부지 전면에 노폭 3.6미터의 일방통행로 단 한 곳 밖에 없게 된다. 게다가 일방통행로 한 쪽은 상가건물 앞 인도이며 다른 한 쪽은 자전거 도로, 산책로, 녹지와 300여 미터 길이로 인접해 있어 빈번한 공사차량의 운행은 청구인이 극도로 주의한다 하여도 시민들은 위협을 느낄 수밖에 없다. 더구나 큰 문제는 유일한 진출입로인 일방통행로를 이용하기 위해서는, ○○시에서 가장 심각한 교통체증을 보이고 있고, 2차로는 불법 주정차 차량으로 가득하며, 가장 많은 보행자가 운집할 뿐만 아니라, 4곳의 교차로에서 우회전을 해야 하는 노폭 20미터(왕복 4차로)인 도로 1.3㎞에서 2㎞ 이상을 왕복으로(들어갈 때나 나올 때나) 우회해야만 한다. 또한 300여 미터 정도의 도로는 대단지 아파트 바로 앞 도로이다. 대형 공사차량의 빈번한 운행으로 교통혼잡은 더욱 가중될 것이며, 다수의 아파트 주민들과 중심상업지역을 찾는 시민들은 불안을 느낄 수밖에 없을 것이다. 불과 345㎡의 도로점용을 허가 하면 노폭 50미터, 왕복 10차선 도로로부터 직접 진출입할 수 있게 됨으로써 교통 혼잡지역으로의 불필요한 우회를 하지 않아도 되므로 보행자 안전, 교통의 원활한 소통, 사고 위험성의 현저한 감소를 확보할 수 있음이 명백하다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 역으로 교통혼잡 및 사고 위험성이 증가한다는 이유를 들어 도로점용을 불허가하고 있으나 이는 전혀 사실과 다르다. 공사현장 주변을 단 한번이라도 둘러보기만 한다면 도로점용을 허가하는 것이 불허가함으로써 우회하는 것보다 원활한 교통소통 및 사고위험 방지에 훨씬 더 적절하다는 것을 누구라도 쉽게 알 수 있을 것이다. 이러한 점에서 청구인은 귀 위원회가 현장검증을 해주기를 바란다. 5) 녹지축이 훼손될 여지 없음 점용 1구간은 녹지와 상관없는 공사현장 남측 일방통행로의 보행로이고, 점용 2구간은 블록포장을 하여 이미 보행로로 조성되어 있는 현황도로의 일부로서 도로점용으로 녹지축이 훼손되는 것이 아니라 현황도로의 보행로 일부가 차도로 변경된다고 보는 것이 타당할 것이며, 가감속 차로를 연장하기 위한 점용 3구간은 ○○대로와 평행한 녹지의 측면 일부로 청구인이 신청한 1, 2, 3구간의 점용을 허가한다고 하여 녹지축이 훼손된다고 볼 수는 없다. 구체적으로 살펴보면, 도로점용허가 신청면적은 345㎡에 불과하고, 그 중 점용 1구간 17.5㎡와 점용 2구간 217.5㎡는 현재도 보도로 조성되어 있으므로 녹지훼손과는 전혀 무관하다. 한편, 점용 3구간 109.5㎡는 공사차량이 공사장으로 진입하기 위하여 우회전하면서 속도를 늦출 경우 뒤따르는 차량과의 안전을 위하여 도로상 녹지를 setback하여 별도로 우회전 전용차선을 만들기 위한 것으로써 꼭 필요한 점용구간이다. 또한 점용 3구간에는 잔디밭에 다섯 그루의 수목이 식재되어 있는바, 녹지축을 형성할 정도의 규모가 아닐 뿐만 아니라, 청구인은 공사가 끝난 후 피청구인과 협의하여 녹지를 완벽하게 원상복구 할 예정이다. 따라서 녹지축이 훼손된다는 처분사유는 위법하다. 6) 도로점용허가의 법률적 성격 및 이 사건 처분의 위법성 가) 도로점용허가는 강학상의 특허에 해당되고 그 성질상 자유재량행위임 행정청이 도로점용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는 ① 도로법의 입법목적, ② 당해 도로점용의 구체적인 내용, 행태와 이로 인한 도로교통상의 영향, ③ 이에 의하여 신청인이 얻고자 하는 이익, ④ 도로점용허가가 불허되었을 경우 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회·경제적 손실 등을 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 하며, 이를 그르친 경우 재량권의 일탈 남용에 해당되어 위법하다(광주고등법원 1997. 8. 11. 선고 95구315 판결 등 참조) 나) 도로점용 불허가로 인한 문제점 ① 이 사건 도로점용으로 인해 훼손되는 녹지 면적은 109.5㎡에 불과하며, 이마저도 영구훼손이 아니라 준공 후 완벽하게 원상복구할 것이므로 녹지의 축이 훼손된다는 피청구인의 의견은 받아들이기 어렵다. ② 도로점용을 허가할 경우 공사차량은 노폭 50m, 10차선 도로의 5차로 옆 도로 setback을 통해 확보된 우회전 전용차선을 이용하여 곧바로 공사장에 진입할 수 있게 되고 나올 때도 4, 5차로만을 이용할 수 있을 뿐 1, 2, 3차로에 곧바로 진입할 수 없는 도로 구조로 인하여 안전하다. 반면, 도로점용을 허가하지 않을 경우 ○○대로에서 직접 진입하지 못하고 공사현장 앞을 지나쳐서 130여미터 지점에서 노폭 20m인 당곡로로 우회전한 후 250여미터를 직진하여 대규모 아파트단지 앞 도로인 노폭 20m의 고잔로로 또 다시 우회전하여 300여미터를 지난 지점에서 노폭 20m의 예술대학로로 우회전한 후 250여미터 직진하여 건축부지 앞 상가 인도, 자전거 도로 및 산책로와 인점한 노폭 3.6m 일방통행로로 우회전하여 170m를 진행하여 공사장으로 들어갈 수 있다. 요약하면, 도로점용을 불허가함으로써 공사차량은 도로점용 허가를 받았다면 운행하지 않아도 될 도로 1.3㎞를 더하여 운행하여야 하는데, 문제는 1.3㎞의 도로 대부분이 중심상업지역 노폭 20미터의 좁은 도로로서 상습 정체 현상을 보이고 있는 도로라는 점이다. 공사차량은 ○○대로를 운행하여 공사현장 바로 앞을 지나가게 되지만 도로점용이 불허가 되어 ○○대로로부터 직접 들어가지 못하고, 250m를 더 직진하여 노폭 20m의 당곡로로 우회전한다. 우회전을 하는 순간 오른 쪽에는 롯데백화점이 있고 왼쪽에는 대형 호텔이 자리하고 있어 백화점으로 우회전하려는 차량이 2차로에 밀려 있고 호텔로의 불법 좌회전 차량 또한 대기하고 있는 경우가 많다. 가사 1차로가 비어 있다 하여도 대형 공사차량은 회전반경이 커서 2차로에 차량이 있을 경우 원활하게 우회전하기가 어려운데 이러한 우회전 지점은 네 곳이나 된다. 우회전한 차량이 80여 미터를 진행하면 롯데백화점으로 우회전, 롯데백화점에서는 비보호 좌회전이 가능한 지점에 이르는데, 이 지점은 꼬리물기로 유명한 상습 정체지역이다. 겨우 이 지점을 벗어나 또 다시 100여미터 직진하면 오른쪽으로 대형판매점인 뉴코아아울렛이 자리잡고 있는데, 이 지점 또한 롯데백화점 구관 및 대형 상가건물들이 밀집한 지역으로 우회전하려는 차량이 즐비한 비보호 좌회전이 가능한 지점이 있으며, 지나면 곧바로 공사차량이 우회전해야 하는 교차로가 나타난다. ○○대로에서 우회전하여 당곡로 250m를 지나는 동안 앞을 가로막는 비보호 좌회전 구간을 두 군데나 지나야 하며 곧바로 은행과 뉴코아아울렛, 대규모 아파트단지가 한 꼭지를 차지하고 있는 교차로에서 고잔로로 우회전을 해야 한다. 우회전을 하게 되면 오른쪽 300m 길이의 거리에는 뉴코아아울렛, 영풍맘모스프라자, SK주유소, 지스타, 중앙노블레스 등 대형 상가건물이 이어져 있는데, 각 건물 지하주차장 진출입로가 있어 혼잡할 뿐만 아니라, SK주유소가 있는 지점은 중앙동 중심상업지구 및 대형 공용주차장으로의 진출입로가 있어 상시 교통정체 구간이다. 게다가 왼쪽으로는 대규모 아파트단지가 있어 상시 사람과 차량이 들끓는 지점이다. 위와 같은 고잔로 300m를 뚫고 지나가면 다시 20m 노폭의 예술대학로로 우회전을 해야 하는데 이 지점 우회전 후 250m는 그야말로 심각한 상시 상습 교통정체 구간이다. 우회전 하자마자 중앙동 중심상업지구의 손님을 기다리는 택시들이 교차로까지 침범하는 일이 비일비재하며 심할 경우 1차로까지 침범을 하곤 한다. 250m 구간에 횡단보도가 네 곳이나 있고, 도로 좌우로는 대기차량의 숫자가 ○○시에서 가장 많은 택시 정류소가 자리잡고 있으며, 노폭이 좁고 횡단보도 신호가 길다보니 무단횡단이 빈번한 도로이다. 예술대학로 끝은 노폭 50m에 10차로인 ○○대로로 좌회전, 직진, 우회전하는 교차로가 자리 잡고 있다. ○○대로는 ○○시의 중심대로로서 스마트허브(반월 시화공단)로 가는 대부분의 차량이 이 도로를 이용하기 때문에 직진신호가 매우 길다. 바꾸어 말하면 2차로인 예술대학로에서 ○○대로로 좌회전, 우회전 또는 직진하려는 차량의 신호대기 줄이 매우 길어질 수밖에 없다는 것이다. 공사차량은 대기차량들이 신호를 받고 움직여야만 진행이 가능하고 교차로 직전에서 노폭 3.6m의 일방통행 도로로 우회전을 하여야 한다. 덤프트럭, 카고트럭, 펌프카, 레미콘 트럭, 이동식 크레인, 벌크시멘트 트레일러카고트럭 등 대형 공사차량들이 3.6m의 일방통행 도로를 드나든다고 상상을 해보면, 3.6m 오른 쪽은 좁은 인도 옆으로 상가가 줄을 잇고 있다. 왼쪽은 자전거 도로, 산책로가 인접해 있으며, 300여미터를 공사차량과 나란히 가야 한다. 안전도 안전이지만 공사차량으로부터 뿜어지는 배기가스를 시민들이 고스란히 마셔야 하는 도로구조이다. 이렇게 네 번의 우회전 교차로를 지나 공사장 앞에 도착한 공사차량은 3.6m 좁은 도로에서 우회전하여 들어가고 나오는 차량도 우회전을 하여 다시 3.6m 도로를 지나야 한다. 문제는 또 있다. 공사장을 나가는 차량이 3.6m 일방통행로를 지나 당곡로로 진입하여야 하는데 도로구조상 ○○대로로의 진입이 불가능하기 때문에 또 다시 당곡로 등을 지나가야 됨으로써 결국 공사장 차량은 1회 운행에 교통정체 지역을 두 번씩 지나가야 하는 상황이 발생하게 된다. 도로점용 불허가에도 불구하고 공사차량은 어차피 ○○대로를 지나가야 한다. 만일 도로점용을 허가하였다면 어차피 지나다녀야 하는 ○○대로에서 곧바로 공사현장으로 진출입할 수 있다. ○○대로로부터 불과 16.2m만 진입하면 되는 일이다. 그럼에도 불구하고 피청구인의 불허가에 따라 중심상업지구, 대규모 아파트단지 앞길 등 교통 상습 정체구간 2㎞ 이상을 불필요하게 우회해야 한다. 도로의 구조 상 공사차량은 들어 갈 때나 나갈 때 모두 교통정체 구간 2㎞ 이상을 왕복으로 우회하여야 하는 상황이 되고 만 것이다. 다) 재량권의 일탈ㆍ남용 도로점용허가 신청을 함에 있어 청구인은 너비 21m, 길이 16.2m만을 점용하고자 하는 것이며, 안전을 위한 우회전 전용 차로를 만들기 위해 수목 다섯 그루가 식재된 약간의 녹지를 훼손하고자 하는 것이다. 도로 및 녹지는 공사 후 완벽하게 원상회복할 것이다. 이러한 도로점용은 당연히 공사차량 운행거리와 운행시간을 줄여 줌으로써 일차적으로 청구인의 이익이 되나, 보다 큰 이유는 중심상업지구 교통정체구간 2㎞ 이상을 운행하지 않아도 됨으로써 연료의 절약, 환경의 보호, 교통정체 및 교통사고 위험의 방지, 시민의 안전 도모, 공사기간의 단축 등 사회 경제적 이익이 증대될 것임이 명백하다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 위 여러 사항들에 대한 판단을 그르쳐 이 사건 불허가처분을 한 것인바 이는 재량권을 일탈 남용한 위법한 처분으로서 마땅히 취소되어야 할 것이다. 7) 행정심판청구의 이익에 대하여 청구인은 도로점용 허가 신청을 하면서 점용기간을 2019. 12. 1.부터 2020. 2. 28.까지로 하였고, 공사기간은 2023. 04. 30.까지라고 하였으며, 점용목적을 신축공사장 진입로 개설이라고 기재하였다. 청구인의 이 사건 청구에 대하여 귀 위원회에서 허가신청 기간 내에 재결을 할 경우 청구의 이익에 대한 다툼이 없겠으나 현실적으로 허가신청 기간이 지나서 재결이 될 가능성이 매우 높으므로 점용신청 기간의 도과에도 불구하고 청구의 이익이 있다는 점에 대하여 소명하고자 한다. 이 사건 건축의 준공시기는 2023. 4. 30.이다. 따라서 공사장 진출입을 목적으로 하는 이 사건 도로점용 허가 신청기간도 마땅히 준공일까지로 하였어야 할 것이나, 피청구인의 의견 및 일단 기존 건물의 철거기간까지로 허가신청을 하고 이후 허가기간 연장 신청을 하고자 하였던 것이다. 따라서 이 사건 도로점용 허가 신청서에 점용기간을 2020. 2. 28.까지로 기재하였고 재결이 그 이후에 이루어진다 하더라도 청구인이 필요로 하는 점용기간은 명백하게 2023. 4. 30.까지일 것이므로 허가신청 기간의 도과에도 불구하고 청구인이 도로점용불허가처분의 취소를 구할 청구의 이익이 있다고 할 것이다. 즉, 건축 준공 시까지 도로점용이 필요한 이상 청구인은 언제든지 도로점용을 신청할 수 있고, 처분청이 불허가 할 경우 그에 대한 행정심판 청구 또한 가능할 것이므로, 신청서 상의 점용기간이 지났다는 이유만으로 청구의 이익이 없다 할 수는 없을 것이다. 8) 현장조사 및 구술심리 신청 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 점은 이 사건 현장에 나와 도로 및 교통 상황을 살펴보기만 하면 쉽게 판단될 수 있는 사안인바, 귀 위원회의 현장검증을 신청한다. 청구인은 단순히 청구인의 이익만을 위하여 이 사건 청구를 한 것이 아니다. 도로점용을 통하여 안전하고 신속한 건축공사를 할 수 있고, 교통정체 및 교통사고 발생의 위험을 현저하게 줄일 수 있음이 명백함에도 오히려 도로 점용을 허가할 경우 “보행인구와 공사차량 등으로 인해 교통혼잡 및 사고 위험성이 매우 증가할 것으로 판단되어 안전상 문제가 예상됨”이라는 이유를 들어 불허가 처분한 피청구인의 판단을 매우 안타깝게 생각하면서 이 점에 대한 설명을 귀 위원회의 심리기일에 직접 참석하여 구두로 설명하고자 한다. 9) 결론 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025039"></img> 피청구인은 도로점용을 허가하면 교통혼잡 및 사고 위험성이 매우 증가한다고 주장하고 있으나, 도로점용을 허가하면 50m 노폭의 ○○대로에서 곧바로 공사장으로 진출입하는 안전하고 간명한 운행동선이 확보되는바, 공사장의 진입과 진출을 하면서 상습 교통정체구간 2㎞ 이상을 지나가게 만들 이유가 어디에도 없다. 피청구인의 주장에 따르면 도로점용 신청지점이 인도 및 자전거도로를 횡단하게 되므로 교통혼잡 및 사고위험성이 매우 증가한다는 것이다. 그러나 도로점용을 허가하게 되면 불허가할 때보다 교통의 흐름이 원활해지는바, 혼잡해질 이유는 어디에도 없다. 다만, 점용지점이 인도 및 자전거도로와 교차하는 것은 사실이고 이 지점에서 시민의 불편 및 안전사고의 위험이 없지 않다는 점은 인정한다. 그러나 다수의 통제수를 상시 배치하여 보행자 및 자전거 이용자의 안전을 도모함은 물론 위에서 밝힌 바와 같은 교통안전대책을 수립·시행할 것이다. 문제는, 도로점용을 허가하지 않게 되면 허가한 경우보다 훨씬 더 심각한 교통혼잡 및 사고의 위험성이 증가한다는 점이다. 도로점용을 불허가하면 훨씬 더 심각한 교통혼잡이 예상되고 사고 위험성은 허가 시와 비교할 수 없이 증가한다. 즉, ① 도로점용을 불허가함으로써 공사차량은 운행하지 않아도 되는 교통혼잡지역 2㎞ 이상을 왕복으로 운행해야 한다. ② 위 증가된 운행거리는 ○○시의 대표적인 상습 교통정체구간이므로 교통혼잡이 가중될 것임은 명약관화하고, 그로써 사고의 위험성도 높아질 것이다. 특히, 네 곳의 교차로 우회전 구간은 회전반경이 큰 공사차량을 운행할 경우 교통사고의 위험성이 상존한다 할 것이다. ③ 도로점용 불허가에 따라 통행해야 하는 일방통행로 양측 끝은 험프형 횡단보도로 되어 있다. 험프형 횡단보도란 차도 중 횡단보도에 해당하는 부분을 인도의 높이와 같은 높이로 만들어 보행자의 편의를 도모하는 방식의 횡단보도인데 보행자의 입장에서는 차량이 통행하는 차도임에도 불구하고 인도로 인식하는 경우가 많아 특단의 주의를 기울이지 않으면 보행자의 안전을 위협할 수 있다. 피청구인이 도로점용을 불허가함으로써 청구인은 일방통행로를 이용할 때 두 곳의 험프형 횡단보도를 지나야 하는데, 이는 통제수를 배치하는 점용지점보다 더한 위험요소가 상존하게 된다. 도로점용을 허가하면, 점용지점 한 곳이 인도 및 자전거도로와 교차하는 위험지역이 발생한다. 청구인은 이 지점에 다수의 통제수를 상시 배치하여 시민들이 안전하게 통행할 수 있게 하고자 한다. 또한 ○○대로에서 곧바로 공사장으로의 진출입이 가능하여 공사차량으로 인해 심각하게 발생할 수 있는 교통혼잡을 미연에 방지할 수 있다. 이에 반하여 도로점용을 허가하지 않게 되면, 공사장에 진입하기 위하여는 상습 교통정체구간 2㎞ 이상을 우회하여야 하며, 공사장에서 나갈 때도 같은 상습 정체구간을 또 다시 지나쳐야 한다. 결국, 대형 공사차량들이 준공 시까지 60,000여회를 상습 교통 정체구간으로 운행할 수밖에 없게 되는 것이다. 이에 더하여 네 곳의 교차로에서 우회전을 하여야 하며, 두 곳의 험프형 횡단보도를 지나야 하는데 위와 같이 우회하는 경우의 교통혼잡 및 사고위험성은 점용지점과 비교할 바가 못 된다. 도로점용을 허가할 경우, 일부 녹지의 훼손을 피할 수 없는 것은 사실이나, 그 면적은 109.5㎡로서 미미할 뿐만 아니라 공사차량이 공사장으로 진입하기 위하여 우회전하면서 속도를 늦출 경우 뒤따르는 차량과의 안전을 위하여 꼭 필요한 점용구간으로서 준공 후 현재의 녹지보다 훨씬 훌륭하게 원상복구할 것이며, 그 비용 또한 경미한 정도이다. 따라서 녹지의 축이 훼손된다는 피청구인의 불허가 사유는 옳지 않다. 또한 도로점용을 불허가함으로써 공사차량이 우회해야 하는 도로는 ○○시의 대표적인 상습정체 구간이며 대형차량이 우회전해야 하는 교차로가 4개소에 이른다. ○○대로로부터 곧바로 공사장에 진입할 수 있도록 도로점용을 허가하는 것과 상습정체구간을 우회하게 만드는 도로점용 불허가처분 중 어느 쪽이 더 교통혼잡을 피하고 사고의 위험성을 줄이는 것인지는 더 나아가 생각해볼 여지도 없이 명백하다 할 것이다. 비록 도로점용 허가행위가 자유재량행위라 할지라도 공사익 비교교량을 그르친 것이라면 재량권을 일탈 남용한 것으로서 위법 부당하다. 【보충서면 1】 10) 피청구인은 답변서에서, 처분서에 없는 사유를 근거로 들고 있음 피청구인은 답변서에서 점용허가 신청지가 당초 건축허가 시 교통영향평가 심의에서 부결되었던 진입로와 동일한 위치이며, 도로점용을 허가할 경우 향후 청구인의 공사현장이 위치한 중앙동 중심상업지역 내 타 상가들의 재건축 시 도로점용을 불허가할 사유가 없어진다는 등의 이유를 들고 있는데, 이는 처분서에 기재되지 아니한 사유이므로, 이 사건 처분의 적법성을 판단함에 있어서 고려할 사항이 아니라고 봐야 한다. 그럼에도 불구하고, 청구인은 일단 피청구인의 모든 주장에 대하여 살펴보기로 한다. 가) 청구인의 도로점용을 허가할 경우 향후 중앙동 중심상업지역 내 상가들의 재건축 시 불허할 사유가 없어짐 ① 현재 공사현장이 위치한 중앙동 중심상업지역 내 상가들의 재건축 추진계획은 확인된 바가 없으며, ② 아직 재건축이 추진되지도 않았고 언제 추진될지도 예측하기 힘든 상황을 가정하여 그것을 도로점용 허가여부의 근거로 삼는다는 것은 교통영향평가 심의 부결과 마찬가지로 적법한 기준이 아니라고 판단되며, 피청구인 또한 도로점용 불허가 알림 공문에 적시하지 않은 내용이다. 나) 교통영향평가 심의에서 부결되었던 진입로와 동일한 위치 ① 청구인은 이 사건 공사기간 동안에만 덤프트럭, 레미콘 트럭, 카고트럭, 콘크리트 펌프카, 트레일러, 이동식 크레인, 벌크시멘트 트레일러 등 대형 공사차량의 진출입을 위하여 도로점용허가를 신청한 것으로, ② 공사기간 이후 당해 건축물 이용자의 일반차량에 대하여 영구히 진출입을 허용할 것인지에 관한 판단인 교통영향평가 심의의 부결을 이유로 이 사건을 불허가 처분하는 것은 청구인이 신청한 도로점용 허가여부의 적법한 기준이 아니라고 판단되며, 피청구인 또한 도로점용 불허가 알림 공문에 적시하지 않은 내용이다. 다) ○○경찰서에서 검토한 여러 가지 문제점에 의한 불허가 청구인은 도로점용허가를 신청하기 전 자체적으로 도로점용이 허가된 상황을 전제로 공사차량 진출입동선 계획(갑 제3호증)을 검토하고 예상되는 문제점과 그 대책을 강구하였으며, 도로점용허가 신청 전 피청구인과 사전협의 시 해당 자료를 제출하며 피청구인에게 충분히 설명하였고 도로점용허가 신청서에도 기재하였다. 피청구인은 이 사건 처분이 적법하다는 근거 중 하나로 ○○경찰서의 협의의견을 인용하고 있으나, 청구인이 검토한 예상 문제점은 ○○경찰서의 협의의견을 모두 반영한 것인바, 시기적으로도 청구인의 자체 검토가 앞서 진행되었다. 이와 같이 청구인이 도로점용 허가에 따른 교통소통 대책을 충분히 검토·수립하였다는 점을 살펴주기 바란다. 11) 공사차량의 동선, 회전반경 등의 세부내용 가) 공사차량 운행 동선의 검토·비교 청구인이 공사차량의 운행동선을 검토한 바와 같이 피청구인의 도로점용 허가와 상관없이 남측 ○○대로를 운행하여야만 공사현장으로 진출입할 수 있는 상황으로, 도로점용을 허가하면 공사차량의 동선을 최단거리로 하여 공사차량과 일반차량, 공사차량과 보행자와의 간섭 등을 최소화할 수 있는 반면, 도로점용을 불허가하면 공사현장으로 진입하기 위하여 또한 진출하기 위해서도 교통정체 구간인 중앙동 중심상업지역을 우회해야만 한다. 피청구인은 도로점용을 허가하면 공사차량으로 인해 교통 혼잡 및 사고 위험성이 매우 증가할 것으로 판단되어 안전상 문제가 예상된다고 불허가 사유를 밝히고 있으나, 청구인은 상기와 같은 이유로 피청구인의 불허가로 인하여 오히려 교통 혼잡이 가중되고 중앙동 전체의 교통 흐름과 많은 시민들의 안전 및 편익에 상대적으로 불리할 것으로 예상하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025041"></img> 【공사차량 우회 동선의 교차로 및 횡단보도 설치 현황】 ※ 도로점용 불허가 시 공사차량이 중심상업지역을 크게 우회할 수밖에 없는 상황에 대하여 아래에서 공사차량의 회전반경을 근거로 설명하도록 하겠다. 나) 중심상업지역 우회 시 공사차량의 회전반경 검토(갑제3호증 공사차량 진출입동선 계획 발췌) (1) 공사현장 주변도로 회전반경 검토의 필요성 공사차량은 일반차량보다 차폭 및 길이가 길어 회전을 하려면 일반차량(회전반경 6m)보다 넓은 회전반경이 확보되어야만 하지만, 공사현장 주변도로의 경우 공사차량의 진출입을 위하여 청구인이 각각의 회전구간의 회전반경을 확대할 수는 없는 상황이므로, 현재 설치된 회전반경으로 공사차량 회전이 가능한지에 대한 검토와 회전반경에 따른 교통 흐름을 예측하여 운행 동선을 검토하는 것이 반드시 필요하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025055"></img> 【회전반경 검토 구간】 (2) 공사 수행 중 운행 예정인 공사차량 현황 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025061"></img> (3) 공사차량 회전 시뮬레이션 운행 예정인 공사차량 중 일반적으로 많은 대수가 진출입할 것으로 예상되고 공사차량 중 상대적으로 길이가 짧은 덤프트럭 및 레미콘트럭의 회전반경(12m)을 이용하여 회전 시뮬레이션을 실시한 결과, 공사현장 ①북서측 및 ③서측 구간에서는 회전반경이 확보되지 않아 진입 시 2개 차로를 이용하여야 하는 어려움이 있어, 교통소통 저감을 초래할 것으로 판단된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025049"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025047"></img> 【①북서측 회전반경】 【③서측 회전반경】 공사현장 ④북측의 경우 회전반경의 미확보로 차량 진입이 불가한 것으로 분석되었고, ②북동측 1개소에 한하여 회전반경이 확보되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025067"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025069"></img> 【④북측 회전반경】 【②북동측 회전반경】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025057"></img> 【공사차량 진입 불가 동선】 (4) 공사차량 우회 동선 계획 회전 시뮬레이션에서 확인된 바와 같이 ④북측의 경우 회전반경이 확보되지 않아 공사차량의 진입이 불가한 것으로 분석되어, 공사차량은 ①북서측 회전구간과 ②북동측 회전구간을 통과하여 공사현장으로 진입하고 진출하는 동선으로 계획할 수 밖에 없는 현실이다. 공사차량이 회전반경 미확보로 회전 시 2개 차로가 필요한 ①북서측 구간을 통과하면서 불가피하게 교통 흐름을 방해하고 회전반경이 확보된 ②북동측 구간을 지나면 상습정체구간인 예술대학로로 진입하게 되어 정체된 도로의 교통 체증을 가중시켜 교통의 흐름을 더욱 악화시킬 것으로 예상된다. 더하여, 회전 시뮬레이션 차량(덤프트럭 및 레미콘트럭)보다 길이가 긴 카고트럭, 트레일러, 콘크리트펌프카 등도 수시로 운행하게 되는데 이 경우 회전 시뮬레이션에서 유일하게 회전반경이 확보되었던 ②북동측 구간을 비롯한 모든 구간에서 교통 흐름에 심각한 방해를 초래할 것으로 판단된다. 12) 교통소통대책 관련 가) 가감속 차로 확보 청구인은 이미 설치되어 있는 가감속 차로의 길이와 도로점용 2구간의 위치를 고려하였을 때, ○○대로를 이용하는 많은 시민들의 안전과 ○○대로의 교통 흐름을 보다 원활하게 하기 위해서는 가감속 차로의 연장이 필요하다고 판단하고 도로점용 3구간을 점용하여 가감속 차로를 추가 확보하는 계획을 세웠다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025059"></img> 【가감속 차로의 추가 확보】 나) 보행자 교통사고 예방을 위한 횡단보도 설치 도로점용 2구간에 횡단보도를 설치할 예정이며, 그에 더하여 공사차량이 운행하는 작업시간대에는 다수의 교통통제수를 배치하여 공사차량을 통제함으로써 보행자의 안전을 확보할 수 있도록 계획하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025051"></img> 【횡단보도 및 교통통제수 배치】 다) 진출입로 불법주정차에 대한 대책 필요 작업시간이 종료되어 교통통제수가 배치되지 않는 시간동안에는 진출입로에 게이트 및 체인을 설치하여 불법주정차를 차단하겠다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025045"></img> 【진출입로 게이트 및 체인 설치】 라) 사업지 남측 일방통행로에서 점용구간으로 좌회전 후 ○○대로를 이용하려는 차량 및 보행인구, 공사차량 등으로 인해 교통 혼잡이 예상되며 이에 대한 대책 필요 남측 일방통행로에서 점용 2구간으로 좌회전을 예상할 수 있는 지점의 회전반경을 3미터로 제한함으로써 좌회전 자체가 사실상 불가능하도록 계획하였으며, 작업 중에는 진출입로에 교통통제수를 배치하고, 작업 종료 후에는 게이트 및 체인을 이용하여 좌회전 차량 및 보행자를 통제할 계획이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025033"></img> 【좌회전에 대비하여 회전반경을 3m로 제한】 마) 점용구간과 지하차도간의 거리가 가까워, 점용구간에서 나와 지하차도를 이용하려는 차량으로 인한 교통사고의 위험성이 있음 공사차량이 공사현장에서 나와 중앙지하차도로 들어가려면 지하차도 입구까지 3개 차선을 가로질러야 하는 위험한 상황임은 사실이나, 실제에 있어 굳이 중앙지하차도로 들어가지 않더라도 공사현장에서 우회전하여 직진한 후 목적지에 따라 동선을 결정할 수 있기 때문에 무리한 진입을 시도할 이유도 없다. 또한 청구인이 도로점용허가신청서에 기재한 바와 같이 중앙지하차도 입구에 차로규제봉을 추가로 연장 설치하여 공사현장에서 중앙지하차도로 직접 들어가는 것이 원천 차단되도록 계획하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025031"></img> 【중앙지하차도 입구에 차로규제봉 추가 설치】 【보충서면 2】 13) 일방도로의 현황 청구인이 기존 건물의 철거를 위해 일방통행로를 이용하던 중 도로 파손 및 침하, 균열이 발생하였다. 이는 철거로 발생한 폐기물 반출용 덤프트럭과 흙막이벽체 시공을 위한 레미콘트럭의 진출입에 기인한 것으로 추정되며, 적재 기준을 초과한 공사차량의 과적운행은 없었다. 청구인이 임시로 응급조치를 하였으나, 근본적인 대책을 될 수 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025037"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025043"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025087"></img> 한편, 일방도로의 하부에 있던 상수도관 누수가 발생하여 향후 일방도로의 하부의 안전도 보장되지 못하는 실정이 되었다. 이러한 결과는 일방도로가 공사차량의 하중을 견딜수 있는 도로의 설계기준(「도로의 구조, 시설 기준에 관한 규칙」 제15조)에 미달하였기 때문에 발생한 것으로 보인다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025081"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025013"></img> 이 사건 처분 당시의 쟁점은 교통흐름과 시민안전이었는데, 일방도로의 설계 안전이 보장되지 못하는 사실이 드러난 이상, 도로점용 불허가 시 안전한 공사가 불가능하다고 보인다. 나. 피청구인 주장 1) 처분경위 피청구인은 이 사건 도로점용허가 신청에 대하여 관련부서에 협의를 요청하였고, 협의의견을 참고로 검토한 결과, 녹지대 보호 및 ○○대로를 이용하는 시민들의 공익이 사익보다 더 중요하다고 판단되어 이 사건 처분을 하였다. 2) 녹지축 훼손 관련 이 사건 신청지의 녹지는 ○○시 공원녹지계획의 주요 녹지축으로서 보전이 필요한 녹지이며, 청구인은 시설물과 유사한 개념으로 녹지를 원상복구 한다고 하지만 훼손 이전의 녹지로 회복될 것이라는 보장이 없으며, 재생되는 시간까지는 공익적 측면에서 시민들의 보행과 휴식을 단절시키는 결과를 초래 할 수 있다고 판단된다. 3) 교통혼잡 및 사고의 위험성 증가 관련 이 사건 신청지는 ○○경찰서에서 검토한 여러 가지 문제점(불법 주·정차에 대한 문제, 보행자 교통사고 예방을 위한 횡단보도 설치 문제, 점용구간에서 지하차도로 진입하는 차량으로 인한 교통사고의 위험, 사업지 남측 일방통행로에서 점용구간으로 좌회전 후 ○○대로를 이용하려는 차량 및 보행인구, 공사차량 등으로 인한 교통혼잡)으로 인하여 도로점용을 불허가 하는 것이 적절하다고 판단된다. “건설도로과 ○○대로 녹지화 요청 진정 민원 답변”에 따르면 ○○대로 도로변 녹지대는 시민들을 위해 보행과 휴게휴식 등의 공간을 제공할 목적으로 1986년 반월신도시 도시설계지침에 따라 조성된 가로녹지대이며 ○○시 공원녹지기본계획의 주요 녹지축으로서 존치가 필요한 것으로 판단된다. ○○시는 최초의 계획도시로서 중앙동 중심상업지역 내 상가들은 대부분 같은 시기에 건축되어서 재건축 시기 또한 비슷할 것으로 예상된다. 청구인의 일시도로점용을 허가할 경우 중앙동 상업지역내의 ○○대로 녹지대에 대한 진출입을 위한 점용 허가를 불허할 사유가 없어지며 재건축 공사 시 ○○대로 녹지대는 크게 훼손될 것이고 ○○대로의 교통체증도 악화될 것으로 예상된다. 또한 이 사건 신청지는 당초 ○○동 ○○○-7,8번지 복합시설 신축공사에서 교통영향평가 심의 부결되었던 영구진출입로(○○대로 진입 남측 진출입로)와 동일한 위치이다. 비록, 이 사안은 일시도로점용허가 신청이나, 신축 건축물의 공기가 41개월로 예정되어 있는바, 공사기간 동안 ○○시 주요 간선도로인 ○○대로의 교통 흐름에 큰 영향을 끼칠 수 있다고 판단되고, ○○경찰서 의견에 따르면 ○○대로를 이용하려는 차량 및 보행인구, 공사차량 등으로 인해 교통 혼잡이 예상되고 점용구간과 중앙지하차도 간의 거리가 가까워 지하차도를 이용하려는 차량으로 인한 교통사고 위험성이 있다고 협의회신하였다. 대법원 판례(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두1329 판결)에 따르면, 도로점용허가는 도로를 일정기간 계속하여 점용하는 권리를 설정하는 설권적 행위로서 일정요건을 갖춘 신청에 대해 점용을 허가 할 것인지 여부는 원칙적으로 도로관리청의 재량에 속한다고 판결하였다. 또한, 국토교통부 도로점용 질의회신에 따르면 도로관리청은 도로점용허가 여부를 결정함에 있어 재량권의 행사 범위 내에서 교통 소통 및 보행 안전 등의 공익 판단을 통하여 허가를 거부할 수 있다고 하였다. 4) 결론 도로점용을 허가하면 청구인은 공기단축으로 인한 비용의 절감이라는 큰 이득을 얻게 되지만, 그로 인하여 ○○대로를 이용하는 많은 시민들은 심각한 교통 정체를 겪게 되고, 사고의 위험성을 안은 채 그 도로를 이용해야만 하며, 녹지축이 훼손됨으로 인하여 시민들의 보행과 휴식공간이 단절되는 상황이 발생하게 된다. 어떤 것이 더 공익을 위한 것인지 전체적인 관점으로 보았을 때 이 사건 처분은 적법·타당하다. 【보충서면】 5) 판례에 따르면, 도로점용허가는 도로를 일정기간 계속하여 점용하는 권리를 설정하는 설권적 행위로서 일정요건을 갖춘 신청에 대해 점용을 허가할 것인지 여부는 원칙적으로 도로관리청의 재량에 속한다(대법원 2010. 12. 23.선고 2010두21204 판결 등 참조). 또한 도로점용허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위이다(대법원 2002. 10. 25.선고 2002두5795 판결 등 참조). 그리고 재량행위에 있어서는 관계법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니한 이상 위법하다고 볼 수 없다(대법원 2007. 5. 31.선고 2005두1329 판결 등 참조). 이 사건 가로녹지대는 1986년 반월신도시 도시설계지침에 따라 조성되었고, ○○시 공원녹지기본계획의 주요 녹지축이다. 따라서 이 사건에서 도로점용을 허가할 경우 향후 중앙동 중심상업지역 내 상가들의 재건축시 도로점용허가를 불허가할 사유가 없어진다는 것을 가정하여 도로점용을 불허가하는 것은 공익적 관점에서 볼 때 녹지축 보호를 위한 적법한 행위라고 판단된다. 한편, 도로점용이 불허가될 경우 청구인이 제시한 공사차량 진출입동선 이외에 공사초기에 검토되었던 후면(제일주차장) 진출입을 검토하는 것이 선행되어야 한 것으로 생각된다. 이러한 사정과 시민들의 안전, 일방도로의 침하 및 균열 문제 등 여러 요인을 종합적으로 고려하여 볼 때, 공익의 전체적인 관점에서 도로점용불허가에 대한 취소청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제23조(도로관리청) ① 도로관리청은 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 제11조 및 제12조에 따른 고속국도와 일반국도: 국토교통부장관 2. 제15조제2항에 따른 국가지원지방도(이하 "국가지원지방도"라 한다): 도지사ㆍ특별자치도지사(특별시, 광역시 또는 특별자치시 관할구역에 있는 구간은 해당 특별시장, 광역시장 또는 특별자치시장) 3. 그 밖의 도로: 해당 도로 노선을 지정한 행정청 제61조(도로의 점용허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제62조(도로점용에 따른 안전관리 등) ① 대통령령으로 정하는 공작물이나 물건, 그 밖의 시설(차량의 진출입로를 포함한다)을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하기 위하여 제61조제1항에 따른 허가(이하 "도로점용허가"라 한다)를 받은 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 안전시설 또는 안전표지를 설치하는 등 보행자 안전사고를 방지하기 위한 대책을 마련하여야 한다 【도로법 시행령】 제54조(도로의 점용 허가 신청 등) ① 법 제61조제1항에 따른 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)의 점용 허가(이하 "도로점용허가"라 한다)를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음의 각 호의 사항을 적은 신청서를 도로관리청에 제출(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 통한 제출을 포함한다)하여야 한다. 이 경우 신청서에는 설계도면(전자도면으로 한정한다)을 첨부하여야 한다. 1. 점용의 목적 2. 점용의 장소와 면적 3. 점용의 기간 4. 점용물의 구조 5. 공사의 방법 6. 공사의 시기 7. 도로의 복구방법 ⑤ 법 제61조제1항에 따른 도로점용허가의 기준은 별표 2와 같다. ■ 도로법 시행령 [별표 2] 도로점용허가의 기준(제54조제5항 관련) 4. 공사방법 가. 점용물의 유지에 지장을 미치지 않도록 필요한 조치를 할 것 나. 도로 한쪽을 통행할 수 있도록 하여 가능한 한 도로교통에 지장을 주지 않도록 하고, 1개 차로 이상 차로의 통행을 막는 경우에는 교통소통대책을 수립할 것. 이 경우 교통소통대책의 수립에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도에 대해서는 국토교통부장관이 정하고, 그 밖의 도로에 대해서는 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다. 다. 공사현장에는 울타리 또는 덮개를 설치하고, 야간에는 적색등 또는 황색등을 켜는 등 도로교통의 위험방지를 위하여 필요한 조치를 할 것 제55조(점용허가를 받을 수 있는 공작물 등) 법 제61조제2항에 따라 도로점용허가(법 제107조에 따라 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 사업에 관계되는 점용인 경우에는 협의 또는 승인을 말한다)를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 주유소ㆍ수소자동차 충전시설ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로 11. 제1호부터 제10호까지의 규정에 따른 공작물ㆍ물건 및 시설의 설치를 위하여 일시적으로 설치하는 공사장, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로 제58조(도로의 점용허가에 따른 안전사고 방지대책 등) ① 법 제62조제1항에서 "대통령령으로 정하는 공작물이나 물건, 그 밖의 시설"이란 제55조제2호부터 제5호까지, 제10호 및 제11호(같은 조 제2호부터 제5호까지 및 제10호에 따른 공작물이나 물건 및 시설의 설치를 위한 경우로 한정한다)에 따른 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 말한다. ② 도로점용허가를 받은 자는 법 제62조제1항에 따라 보행자 안전사고를 방지하기 위하여 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. <개정 2018. 5. 28.> 1. 공사를 할 때에는 공사 중임을 관할 경찰관서에 통지하고 다음 각 목에 따라 보행자 안전사고가 발생하지 아니하도록 할 것 가. 안전펜스, 안내표지판 및 주의표지판 등 안전표지를 설치할 것 나. 교통사고를 방지하고 도로의 통행에 지장이 없도록 공사구간 양측에 신호원(信號員)을 배치하거나 신호장치를 설치할 것 2. 공사용 자재, 장비 및 토사 등은 허가된 점용부지 외에 방치하거나 야적해서는 아니 되고, 사업부지 및 점용공사 구간 내의 공사용 이물질 등이 도로에 묻어나거나 먼지가 발생하지 아니하도록 할 것 3. 공사로 인하여 도로점용지에 있는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설에 대하여 이전 등의 조치를 하여야 하는 경우에는 사전에 도로관리청과 협의하고, 그 협의 내용을 이행할 것 가. 가로수, 전주 등 지장물(支障物) 나. 통신관로, 상수도 등 지하매설물 다. 가드레일, 안전표지 등 안전시설물(이미 설치된 것만 해당한다) 4. 다음 각 목의 안전시설 중 도로관리청이 보행자의 안전확보를 위하여 도로점용지의 진입로 및 출입로 등에 설치하도록 한 안전시설을 설치할 것 가. 속도저감시설, 횡단시설, 교통안내시설, 교통신호기 등 보행시설물 나. 시선유도시설, 방호울타리, 조명시설, 도로반사경 등 도로안전시설 다. 자동차의 출입을 알리는 경보장치 【○○시 사무의 위임 조례】 제2조(위임사항) ② 시장의 권한에 속하는 사무 중 사업소의 장·구청장·동장에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. [별표 2] 사업소의 장·구청장·동장에게 위임하는 사무 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025011"></img> 【○○시 도로점용공사장 교통소통대책에 관한 조례】 제1조(목적) 이 조례는 「도로법 시행령」제28조제1항에 따라 도로를 점용하여 공사하는 경우에 발생하는 교통 혼잡을 최소화하고, 교통의 안전과 원활한 소통을 도모하여 시민의 교통편의 증진에 기여함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 1. “도로”란 「도로법」 제20조에 따라 ○○시장(이하 “시장”이라 한다)이 관리하는 도로를 말한다. 2. “도로점용공사”란 도로를 1개차로 이상 점용하고, 그 점용기간이 20일(자동차전용도로의 경우에는 10일)을 초과하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공사를 말한다. 가. 도로의 개설·유지관리 및 도로부속물 공사 나. 지하철·궤도건설 및 유지·보수 공사 다. 상하수도 및 가스관 공사 라. 전력 및 통신 공사 마. 그 밖에 도로를 점용하는 공사 3. “교통소통대책”이란 도로를 점용하여 공사하는 경우 보행자 및 자동차의 교통안전 및 고통소통을 위하여 교통영향분석을 기초로 차량흐름의 유도, 우회도로 안내, 도로교통 관련 안전시설물 및 안내표지판 설치 등을 포함한 교통처리계획을 말한다. 제3조(교통소통대책의 수립 등) ① 도로점용공사를 시행하고자 하는 자(이하 “시행자”라 한다)는 도로점용허가 신청 전 또는 착공 전에 그 공사에 관한 교통소통대책을 수립하여 시장에게 제출하여야 한다. 다만, 천재지변이나 돌발적인 사고로 인한 긴급복구공사나 「도로법」에 따라 도로관리심의위원회에서 심의·조정하는 도로점용공사의 경우에는 그러하지 아니한다. ② 제1항에 따라 시행자는 다음 각 호의 사항을 포함한 교통소통대책을 매년 1월, 4월, 7월 및 10월 중에 시장에게 제출하여야 한다. 1. 공사기간·공사시간대·공사방법 등에 관한 사항 2. 공사 중 교통처리계획 및 교통통제방법 등에 관한 사항 3. 공사안내표지·교통안내표지 설치 및 공사교통정보 제공에 관한 사항 4. 보행자 및 자동차 보호를 위한 안전시설물 설치에 관한 사항 5. 교통안내요원의 배치에 관한 사항 6. 우회도로 교통정보 및 안내표지 설치에 관한 사항 7. 공사시행 예고 및 홍보계획에 관한 사항 8. 그 밖에 보행자 및 자동차의 안전과 원활한 통행을 위하여 필요한 사항 제4조(교통소통대책의 검토) 시장은 교통소통 및 안전에 중대한 지장이 초래될 것으로 예상되는 경우에는 시행자에게 도로점용 기간 및 시간 조정, 공사처리계획의 변경, 우회안내지점의 위치변경 등을 요청할 수 있다. 제5조(교통소통대책의 변경) 시행자는 공사계획 중 다음 각 호에 관한 사항이 변경될 경우 교통소통대책을 변경하여 시장에게 제출하여야 한다. 1. 공사기간이 100분의 20이상 연장되는 경우 2. 공사구역의 위치가 교차로를 통과하여 다른 구간으로 이동하는 경우 3. 공사구역내 점용도로가 도로축의 횡방향으로 1개차로 이상 위치가 변경된 경우 4. 제출한 교통소통대책의 이행이 불가능한 경우 제6조(대행자 지정) 시행자는 「도시교통정비 촉진법」제26조에 따라 등록된 교통영향평가수립대행자에게 이 조례 제3조에 따른 교통소통대책 수립을 대행하게 할 수 있다. <개정 2017. 7.25.> 제7조(교통소통대책 이행 여부 확인) 시장은 필요한 경우 관련담당 공무원을 지정하여 공사장의 교통소통대책 이행 여부를 확인하게 할 수 있다. 제8조(심의 등) ① 시장은 제3조에 따라 제출받은 교통소통대책을 ○○시 도로관리심의회에 대행하여 심의·조정하며, 제3조제2항에 따라 교통소통대책을 제출하는 다음 달의 1일부터 30일 내에 결과를 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 기간 내에 통보가 어려운 경우에는 15일의 범위에서 연장할 수 있으며, 이 경우 지체 없이 연장사유와 처리 예정기한을 시행자에게 통보하여야 한다. ② 그 밖에 심의·조정에 관한 사항은 「○○시 도로관리심의위원회 설치 및 운영 조례」를 준용한다. 제9조(시정명령) 시장은 시행자가 교통소통대책을 이행하지 아니하거나 제4조에 따른 요청을 정당한 이유 없이 이행하지 아니하는 때에는 「도로법」 제84조에 따라 시정명령을 할 수 있다. 제10조(위반자에 대한 조치) 시장은 시행자가 제9조에 따른 시정명령을 이행하지 아니할 경우에는 「도로법」 제99조를 적용하여 고발하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 도로점용허가 신청서, 도로점용 불허가 알림 공문, 공사차량 진출입 동선계획서, 민원회신서(건설도로과), 출장복명서, 관련부서 협조공문, 건축허가서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 아래와 같이 업무시설(오피스텔) 및 근린생활시설 신축공사를 계획하고 있는 자이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025003"></img> 나) 청구인은 위 가)항의 신축공사에 대하여 피청구인으로부터, 2019. 7. 25. 건축허가를, 같은 해 10. 4. 아래와 같이 건축허가사항변경(1차) 허가를 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025005"></img> 다) 청구인은 2019. 5. 22. 피청구인에게 ‘○○역 앞 ○○○○부터 롯데백화점까지 □□대로변 녹지대 도로화 요청’ 민원을 제기하였고, 피청구인(건설도로과)은 아래와 같이 민원회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025017"></img> 라) 청구인은 2019. 10. 4. 피청구인에게 아래와 같이 도로점용허가 신청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025019"></img> 마) 피청구인은 위 라)항의 신청에 대하여, 2019. 10. 4. 관련 부서에 의견요청하였고, 아래와 같이 회신받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025025"></img> 바) 피청구인은 2019. 10. 19. 청구인에게 아래와 같이 도로점용 불허가 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025023"></img> 2) 「도로법」 제61조제1항에 의하면, 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 같은 법 시행령 제54조제1항에 의하면, 도로점용허가 신청서에는 점용의 목적, 점용의 장소와 면적, 점용의 기간, 점용물의 구조, 공사의 방법 공사의 시기, 도로의 복구방법을 기재하고, 설계도면(전자도면으로 한정한다)을 첨부하여야 한다. 「도로법 시행령」 [별표 2] 4. 공사방법에 의하면, 점용물의 유지에 지장을 미치지 않도록 필요한 조치를 할 것(가목), 도로 한쪽을 통행할 수 있도록 하여 가능한 한 도로교통에 지장을 주지 않도록 하고, 1개 차로 이상 차로의 통행을 막는 경우에는 교통소통대책을 수립할 것(이 경우 교통소통대책의 수립에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도에 대해서는 국토교통부장관이 정하고, 그 밖의 도로에 대해서는 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다.)(나목), 공사현장에는 울타리 또는 덮개를 설치하고, 야간에는 적색등 또는 황색등을 켜는 등 도로교통의 위험방지를 위하여 필요한 조치를 할 것(다목)을 요한다. 3) 청구인은 이 사건 신청지의 도로점용으로 훼손되는 녹지축은 원상복구될 수 있고, ○○대로에서 곧바로 공사장으로 진입할 수 있도록 도로점용을 허가하는 것이 교통혼잡 및 사고 위험성을 줄일 수 있음에도 불구하고, 피청구인이 공·사익의 비교교량을 제대로 하지 아니한 채 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이라는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 도로점용에 따른 ○○대로 도로변 녹지축의 훼손이 원상회복될지 미지수이고, ▽▽▽▽경찰서에서 검토한 내용인 불법 주·정차, 점용구간에서 지하차도로 진입하는 차량으로 인한 교통사고 위험성, 공사차량 등으로 인한 교통혼잡 등의 문제를 고려할 때, 전체적인 관점에서 이 사건 처분이 공익에 더 적절하다는 취지로 항변하고 있다. 살피건대, “도로점용은 일반공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서, 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위”라고 할 것이다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결 등 참조). 즉, 행정청이 도로점용허가에 관한 위와 같은 재량을 행사함에 있어서는, 도로관리의 적정을