도로점용허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 *-*번지 답 2,116㎡에 위험물 저장 및 처리시설(주유소)을 설치하기 위하여 피청구인이 관리하는 국도 제39호선(이하 “이 사건 도로”라 한다) 상의 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 *-*번지 외 7필지 1,765㎡(이하 “이 사건 신청부지”라 한다)에 주유소 진·출입로를 설치할 목적으로 2008. 3. 17. 피청구인에게 도로점용허가를 신청하였으나, 피청구인은 2008. 3. 28. 이 사건 도로 상의 통로암거를 확장할 경우 이 사건 도로와 충청남도 ○○시에서 관리하는 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 *-*번지 외 5필지 기타도로(이하 “이 사건 기타도로”라 한다)를 연결하는 부체도로의 구조변경, 도로배수처리, 안전사고의 위험이 있다는 이유로 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조제6호의 규정에 의하여 청구인에게 도로점용허가를 거부(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 신청부지에 주유소 진·출입로를 설치할 목적으로 2007. 11. 19. 피청구인에게 도로점용허가를 신청하였더니 피청구인이 부체도로의 종·횡단이 변경될 것으로 판단된다는 이유로 불허가처분을 하면서 농로로 이용되고 있는 이 사건 도로 밑의 통로암거의 진·출입이 원활하게 될 수 있도록 부체도로의 노면을 낮춘다는 내용으로 하여 관리청인 ○○시장으로부터 도로점용허가를 받은 후 다시 도로점용허가를 신청하라고 하여, 2008. 3. 10. ○○시장으로부터 이 사건 기타도로의 738㎡에 대한 도로점용허가를 받아 2008. 3. 17. 피청구인에게 다시 도로점용허가를 신청하였으나 피청구인은 당초 불허가사유를 들어 이 사건 처분을 하였던바, 이 사건 처분의 불허가사유가 주민불편이라고 하는 것에 대하여는 피청구인의 요구대로 ○○시장으로부터 도로점용허가를 받아 해결책을 제시하였는데도 이를 반영하지 아니하고 불허가한 것은 위법하고, 피청구인의 요구대로 많은 시간과 비용을 투자한 청구인의 경제적 손실을 감안하지 아니하고 국민권익위원회에서 긍정적인 답변을 받아오면 도로점용허가를 해주겠다고 책임회피를 하는 것은 부당하므로 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이 사건 처분과 관련하여 담당자가 개인적인 사정으로 민원처리를 고의적으로 지연한 사실이 없고, 국민권익위원회에서 긍정적인 답변을 받아오면 도로점용허가를 해주겠다고 피청구인이 책임회피를 한 것이 아니라 불허가처분에 대한 이의는 행정심판(행정소송), 국민권익위원회에 대한 민원신청을 제기할 수 있다는 것을 안내한 것에 불과하며, 청구인의 주유소 진·출입로 설치계획에 따라 통로암거를 확장하는 경우 부체도로의 종·횡단 변경에 따라 그 경사가 당초보다 급하게 형성되어 통로암거 진·출입이 어렵게 되는바, 이는 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조제6호에서 규정하고 있는 “버스정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간”에 해당되어 도로점용 불허가사유가 명백하므로 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것) 제9조, 제40조, 제45조 도로법 시행령 제9조, 제24조 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 제6조, 별표 4 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 도로등의연결허가신청서, 도로점용허가신청서, 연결계획서, 위치도, 도로점용허가 사항 알림, 도로점용허가증, 도로점용(연결)허가 불허 알림, 불허 사유 통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 자신 소유의 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 *-*번지 답 2,116㎡에 위험물 저장 및 처리시설(주유소)을 설치하기 위하여 2007. 11. 19. 피청구인이 관리하는 이 사건 신청부지에 주유소 진·출입로를 설치할 목적으로 피청구인에게 다음과 같이 도로점용허가를 신청하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=134642869"> ┌───────────┬────────────────────────────────┐ │점용목적 │위험물 저장 및 처리시설(주유소) 부지의 진?출입로 설치 │ ├───────────┼────────────────────────────────┤ │점용장소?면적 │충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 *-*번지 외 7필지 1,765㎡ │ ├───────────┼────────────────────────────────┤ │점용기간 │2007. 11. ～ 2017. 10. 30. │ ├───────────┼────────────────────────────────┤ │공작물(시설) 구조 │아스콘포장(T=15cm), L형측구(L=755mm), 흄관(D=800mm), 보강토옹 │ │ │벽(H=2-3m), 통로박스(3.0*4.0 1련), U형측구 및 스틸그레이팅 │ │ │(300x600), 가드레일(H=900mm), 충격완화장치(H=0.9mm), 도로표지병 │ │ │(130*110*30mm), 교통표지판, 화단(H=0.5mm), 거적덮개법면보호공 │ ├───────────┼────────────────────────────────┤ │공사실시방법 │기계 및 인력 │ ├───────────┼────────────────────────────────┤ │공사시기 │2007년부터 2008년까지 │ ├───────────┼────────────────────────────────┤ │도로복구방법 │관리청의 지시에 의한 원상복구 │ ├───────────┼────────────────────────────────┤ │도로의 종류 및 노선명 │국도 제39호선 │ └───────────┴────────────────────────────────┘ </img> 나. 피청구인은 2007. 12. 6. 청구인에게 “통로박스의 하부(밑단)가 부체도로보다 낮게 위치하고 있어 통로박스가 확장될 경우 부체도로의 종·횡단이 변경될 것으로 판단되어 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조제6호의 규정에 의거 도로점용(연결)허가가 불가함”이라는 통지를 하였다. 다. 청구인은 이 사건 신청부지 상의 통로암거와 부체도로로 연결된 이 사건 기타도로의 노면을 50Cm 정도 낮추어 부체도로의 경사가 급격하게 변경되는 것을 방지할 목적으로 이 사건 기타도로의 관리청인 충청남도 ○○시장에게 도로점용허가를 신청하였고, 이에 따라 충청남도 ○○시장은 2008. 3. 10. 청구인에게 다음과 같이 도로점용허가를 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=134642911"> ┌───┬───────────────┬────┬─────────┬────────┐ │신청자│도로점용 위치 │점용면적│점용목적 │점용기간 │ ├───┼───────────────┼────┼─────────┼────────┤ │김** │충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 │738㎡ │기존도로 구배조정 │2008. 3. 10. ～ │ │ │*-*번지 외 5필지 │ │ │2009. 3. 31. │ └───┴───────────────┴────┴─────────┴────────┘ </img> 라. 청구인은 2008. 3. 17. 충청남도 ○○시장이 2008. 3. 10. 발행한 도로점용허가증을 첨부하여 피청구인에게 다시 위 가항과 같은 내용의 도로점용허가를 신청하였다. 마. 피청구인은 2008. 3. 28. 청구인에게 “통로박스를 설치할 경우 부체도로의 구조변경, 도로배수처리, 안전사고의 위험이 있어 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조제6호의 규정에 의거 도로점용(연결)허가가 불가함”이라는 이 사건 처분을 하였다. 바. 우리 위원회가 직권으로 조사한 바에 따르면, 이 사건 통로암거는 폭 3.5m·높이 3.3m이고, 통로암거의 상부 끝단에서 하부 끝단까지의 거리는 약 3m이며, 통로암거에서 이 사건 기타도로까지의 거리는 약 7m이고, 이 사건 기타도로는 통로암거의 하부보다 약 0.5m 정도 높으며, 이 사건 기타도로의 노면을 낮추지 아니하고 통로암거 3m를 확장하는 경우 부체도로의 경사가 약 5도 정도 더 급하게 형성되고, 통로암거의 1일 평균 자동차 통행량은 1-2대 정도이다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 구 「도로법」 제9조, 제40조, 제45조 및 「도로법 시행령」 제9조, 제24조를 종합해 보면, 도로의 구역 안에서 주유소와 이를 위한 진·출입로를 설치하기 위하여 도로점용의 허가를 신청하고자 하는 자는 점용의 목적, 점용의 장소와 면적, 점용의 기간, 공작물 또는 시설의 구조, 공사시설의 방법, 공사의 시기, 도로의 복구방법을 기재한 도로점용허가신청서를 지방국토관리청장에게 제출하여 도로점용허가를 받은 후 점용기간이 끝나면 도로를 원상회복하여야 한다고 되어 있고, 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조제6호에 의하면, 지방국토관리청장은 버스정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 도로의 구간에 대하여는 다른 도로 등의 연결을 허가해서는 아니 된다고 되어 있다. 나. 피청구인은 청구인의 주유소 진·출입로 설치계획에 따라 통로암거를 확장하는 경우 부체도로의 종·횡단 변경에 따라 그 경사가 당초보다 급하게 형성되어 통로암거 진·출입이 어렵게 되어 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있다고 주장하고, 위 인정사실에 의하면, 통로암거를 확장하는 경우 부체도로의 경사가 당초보다 급하게 형성되어 통로암거 진·출입이 어렵게 될 수 있는 것은 인정되나, 청구인이 부체도로와 연결된 이 사건 기타도로의 노면을 50Cm 낮추기 위하여 ○○시장으로부터 도로점용허가를 받았으며, 그에 따라 이 사건 기타도로의 노면을 50Cm 낮추는 경우 오히려 현재보다 통로암거 진·출입이 편리하게 될 뿐만 아니라 주변 지면보다 낮은 통로암거의 바닥에 물 등이 고여 차량 등의 소통에 장애가 되는 것을 예방할 수 있고, 이 사건 신청부지가 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조제6호에서 규정하고 있는 “버스정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간”에 해당된다고 보기도 어려운 점 등을 고려할 때, 청구인의 주유소 진·출입로 설치계획에 따라 통로암거를 확장하는 경우 부체도로의 구조변경, 도로배수처리의 곤란, 안전사고의 위험이 있다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 한 것으로서 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ◎ 구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것) 제9조(권한의 위임 및 위탁) ①이 법의 규정에 의한 국토해양부장관의 권한은 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 일부를 특별시장·광역시장·도지사·지방국토관리청장 또는 「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 의한 책임운영기관의 장에게 위임할 수 있다. ② ～ ④ (생 략) 제40조(도로의 점용) ①도로의 구역 안에서 공작물·물건 기타의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다. ②제1항의 규정에 따라 허가를 받을 수 있는 공작물·물건 그 밖의 시설의 종류와 도로 점용허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ ～ ⑥ (생 략) 제45조(원상회복) ①도로를 점용하는 자는 그 점용기간이 만료되었거나 점용을 폐지하였을 경우에는 도로를 원상회복하여야 한다. 다만, 원상회복을 할 수 없거나 원상회복을 하는 것이 부적당한 경우에는 그러하지 아니하다. ②·③ (생 략) ◎ 도로법 시행령 제9조(권한의 위임) ① (생 략) ②국토해양부장관은 법 제9조제1항에 따라 일반국도에 관한 다음 각 호의 권한을 지방국토관리청장에게 위임한다. 1. ～ 10. (생 략) 11. 법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가 12. ～ 35. (생 략) ③·④ (생 략) 제24조(점용의 허가신청) ①법 제40조제1항의 규정에 의한 허가를 받고자 하는 자는 다음의 사항을 기재한 신청서를 관리청에 제출하여야 한다. 이 경우 점용장소·점용기간·공작물 또는 시설의 구조등 점용에 관한 사항은 별표 1의 기준에 적합하게 하여야 한다. 1. 점용의 목적 2. 점용의 장소와 면적 3. 점용의 기간 4. 공작물 또는 시설의 구조 5. 공사시설의 방법 6. 공사의 시기 7. 도로의 복구방법 8. 삭제 <1999.8.6> ② ～ ④ (생 략) ⑤법 제40조제2항에 따라 도로의 점용허가(법 제8조에 따라 다른 국가사업에 관계되는 점용인 경우에는 협의 또는 승인을 말한다)를 받을 수 있는 공작물·물건 기타의 시설의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. ～ 3. (생 략) 4. 주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진·출입로 5. ～ 11. (생 략) ◎ 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 제4조(연결허가의 신청등) ①법 제64조제2항에 따라 도로에 다른 도로등을 연결시키고자 하는 자는 별지 제1호서식의 도로등의 연결허가신청서를 도로관리청(이하 "관리청"이라 한다)에 제출하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 도로등의 연결허가신청서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 연결계획서 2. 변속차로ㆍ부가차로ㆍ회전차로(이하 "변속차로등"이라 한다) 및 부대시설 등의 설계도면 3. 도로점용허가서 또는 도로점용허가신청서 ③ ～ ⑥ (생 략) 제6조(연결허가의 금지구간) 관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로의 구간에 대하여는 다른 도로등의 연결을 허가하여서는 아니된다. 다만, 제1호ㆍ제2호ㆍ제4호 및 제5호의 규정은 도시지역안에 있는 도로로서 도시관리계획에 따라 이미 정비되어 있거나 다른 도로등의 연결허가신청일 당시 집행계획이 수립되어 있는 도로에는 적용하지 아니한다. 1. 곡선반경이 280미터(2차로 도로의 경우에는 140미터) 미만인 경우 곡선구간의 안쪽 차로의 중심선에서 장애물까지의 거리가 별표 3에서 정하는 최소거리이상이 되지 아니하여 시거를 확보하지 못하는 경우의 안쪽 곡선구간 2. 종단기울기가 평지는 6퍼센트, 산지는 9퍼센트를 초과하는 구간. 다만, 오르막차로가 설치되어 있는 경우 오르막차로의 바깥쪽 구간에 대하여는 연결을 허가할 수 있다. 3. 도로와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 연결하는 교차로에 대하여 별표 4의 교차로 영향권 산정 기준에서 정한 영향권 이내의 구간 및 별표 4의2의 교차로 주변의 변속차로등의 설치제한거리 이내의 구간. 다만, 5 가구 이하의 주택과 농ㆍ어촌 소규모시설(「건축법」 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말한다)의 진출입로를 설치하는 경우와 도시지역 안에 있는 도로로서 도시관리계획에 따라 이미 정비되어 있거나 다른 도로등의 연결허가신청일 당시 집행계획이 수립되어 있는 경우에는 별표 4의 교차로 영향권 산정 기준에서 정한 영향권 이내의 구간에 한한다. 가. 「도로법」 상의 도로 나. 「농어촌도로정비법」 제4조의 규정에 의한 면도(면도) 중 2차로 이상으로 설치된 면도 다. 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6미터 이상이 되는 도로 라. 관할 경찰서장 등 교통안전 관련기관의 의견조회 결과 도로연결로 인하여 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 도로 4. 터널 및 지하차도 등의 시설물 중 시설물의 내ㆍ외부 명암의 차이가 커서 장애물의 식별이 어려워 조명시설 등을 설치한 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구간 가. 설계속도가 시속 60킬로미터 이하인 도로의 경우 해당 시설물로부터 300미터 이내의 구간 나. 설계속도가 시속 60킬로미터를 초과하는 도로의 경우 해당 시설물로부터 350미터 이내의 구간 5. 교량등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간 6. 버스정차대, 측도등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간