도로점용허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 휴게소 진ㆍ출입로를 설치하기 위하여 충청북도 ○○시 ○○면 ○○리 602-5번지외 13필지(면적: 7,300㎡. 이하 “신청지”라 한다)에 대하여 피청구인에게 도로점용허가를 신청하였으나, 피청구인은 1999. 11. 10. 청구인에게 위 신청지는 국도38호선(평택-삼척)대체 우회도로구간으로서 자동차전용도로로 지정되어 있어 교통의 원활을 기한다는 원래의 기능유지를 위하여 허가가 불가하다고 회신(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1993년부터 충청북도 ○○시 ○○면 ○○리 산 67-7번지에서 축산업에 종사하고 있는데, 이 건 국도대체우회도로의 공사로 인해 청구인이 운영하던 목장이 도로부지로 편입되어 1.8㏊의 초지가 잠식되고 0.8㏊의 초지와 축사부지만 남은 상태인데, 축사와 공사진행중인 도로와의 거리가 근접해있어 젖소들의 유산ㆍ사산 및 유방암이 발생하는 등 막대한 재산상의 피해를 보고 있으며, 도로가 준공될 경우 차량소통으로 인한 소음ㆍ진동 등으로 축산업을 계속 할 수 없어 전업이 불가피하다고 판단하여 휴게소를 설치하고자 하는 것이므로 보상차원에서도 청구인에게 점용허가를 함이 타당하다. 나. 피청구인이 허가거부처분을 할 때에는 행정절차법에 의하여 그 근거와 이유를 제시하여야 하는데도 이 건 처분은 그 근거가 없고 이유가 타당하다고 볼 수 없으며, 피청구인은 건설교통부장관의 ‘자동차전용도로지정에 관한 지침’(1997. 2.)에 비추어 청구인에 대한 허가가 불가능하였다면 신청즉시 불가회신을 했어야 함에도 청구인에게 보완요구를 하고 처리기간을 연장하면서 보완서류를 검토한 것은 납득할 수 없다. 다. 충청북도 ○○시장은 자동차전용도로인 이 건 국도대체우회도로중 ○○시장이 관할하는 일부구간에서 휴게소설치를 위한 도로점용허가를 해준 사실이 있으므로, 피청구인은 동일한 법적용을 함에 있어서 청구인에 대해 상반된 처분을 한 것이다. 라. 피청구인이 관련규정으로 들고 있는 ‘자동차전용도로지정에 관한 지침’ 제5조제2항의 규정은 자동차전용도로를 접속하는 도로가 교차하는 경우 입체교차시설로 해야 한다는 내용이므로 피청구인이 동 지침을 적용하여 이 건 처분을 한 것은 명백한 착오이다. 마. 신청지는 ○○시에 소재한 이 건 국도대체우회도로(자동차전용도로)의 상행선에 위치한 지역으로 시야가 충분히 확보되었고, 가ㆍ감속차선 등이 관계법령에 따라 적합하게 설계된 시설이어서 교통의 원활한 흐름을 방해한다고 할 수 없으며, 위 도로는 현재 공사중인 도로로서 점용허가 등이 제한되는 지역이 아니고 점용허가 후에도 도로관리상 전혀 지장이 없는 지역이다. 3. 피청구인 주장 자동차전용도로는 교통의 현저한 폭주 등으로 인하여 차량소통에 지장이 있는 도로 또는 도로의 일정구간에 대하여 일반교통용 도로외에 별도의 도로를 지정하여 차량의 신속한 주행을 확보하기 위한 것이어서, 청구인에게 도로점용을 허가할 경우 도로점용신청의 쇄도로 인해 자동차전용도로 주변의 난립개발이 예상되어 건설교통부에 질의를 한 후에 이 건 처분을 한 것이며, 도로구역에 진출입로 등을 연결하고자 하는 경우에는 도로관리청의 허가를 받아야 하나 연결허가신청이 있다고 하여 반드시 이를 허가하여야 하는 것이 아니고 도로의 여건 등을 종합적으로 감안한 다음 허가여부를 결정하는 것인 바, 피청구인의 이 건 처분은 자동차전용도로의 본래의 기능유지를 위하여 한 적법ㆍ타당한 처분이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도로법 제40조 도로법시행령 제24조제5항 나. 판 단 (1) 피청구인 등이 제출한 도로점용허가신청서, 도로점용허가신청에 대한 보완요구공문, 민원처리기간연장공문, 도로점용허가에 따른 질의, 질의서에 대한 회신, 연결허가관련 업무지시, 도로점용허가신청에 대한 회신, 질의회신, 청구외 정○○에 대한 도로점용허가증, 수의사의 진단서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1999. 5. 14. 이 건 국도대체우회도로(자동차전용도로, 4차로)의 점용허가기준에 관하여 건설교통부로 문의를 하였고, 이에 대해 건설교통부장관은 1999. 5. 19. 청구인에게 도로관리청으로부터 점용허가를 받아야 할 것으로 판단되며 기타 사항은 관리청에 문의하라고 회신하였다. (나) ○○동물병원 수의사 홍○○이 발행한 진단서에 의하면, 청구인의 젖소(품종 및 표식번호 ‘H-7266' 등) 14마리가 1999. 7. 24.～1999. 8. 20.기간 유산한 것으로 되어있는데, 진단서상의 증상은 “상기 젖소는 공사소음에 의해 스트레스를 받아 체내에서 부신피질 호르몬이 증가되어 유산된 것으로 사료됨(참고문헌 수의산과학 412쪽)”으로 기재되어 있다. (다) 청구인은 1999. 8. 19. 피청구인에게 ○○휴게소 진ㆍ출입로 개설을 점용목적으로 하여 신청지에 대하여 도로점용허가를 신청하였다. (라) 피청구인은 1999. 8. 27. 청구인에게 도로점용허가신청에 대하여 보완요청을 하였는 바, 주요 보완내역은 다음과 같다. ① 설계도면 보완 ㅇ가속차선부 표면수 집수거리가 길어(집수길이 100m) 집중호우시 휴게소 앞 스틸그레이팅으로는 배수단면 부족 및 연결흄관 유지관리상 최소 ∮800이상 필요 ㅇ감속차선부부터 본도로 도수로까지의 집수길이(약 120m)가 길어 감속차선 절성경계부에 최소한 2개소이상의 콘크리트 도수로가 필요 ㅇ옹벽 배면의 배수 휠터층은 전단면 잡석채움으로 변경 ㅇ영구방음벽 설치 삭제시 인근 주민들의 동의서 첨부 ㅇ안내표지판 설치위치 및 규격 상세 누락 등 ② 본 도로는 자동차전용도로이므로 ○○시와 시설물 설치에 대한 협의 필요 ③ 현재 ○○시에서 진행중에 있는 ○○시 우회도로구간 도로점용허가신청불허와 관련한 행정심판결과 (마) 피청구인은 1999. 10. 23. 청구인의 도로점용신청건은 본 구간이 자동차전용도로인 관계로 검토에 시일이 소요되므로 1999. 11. 10.까지 회신할 것이라고 청구인에게 민원처리기간연장을 통보하였다. (바) 피청구인은 1999. 10. 23. 건설교통부장관에게 청구인의 도로점용허가신청과 관련하여 질의를 하였는 바, 피청구인이 제시한 의견은 다음과 같다. ① 갑 설 자동차전용도로는 자동차의 신속한 주행과 교통의 원활화를 도모하기 위하여 지정된 도로로서 기존도로이외의 새로운 도로를 접속시킬 수 없으며, 특별한 사유가 있을 경우에 입체교차시설로 설치할 수 있는 바, 도로주변의 난립개발로 인한 교통체증을 최소화시켜 자동차전용도로의 본래의 기능을 유지하기 위해서는 도로점용허가를 불허하는 것이 타당하다고 판단됨. ② 을 설 자동차전용도로로 지정되었다고 하여 도로점용허가를 불허처리할 수 있도록 명시된 규정이 없으므로, 도로점용허가 신청자의 허가신청조건이 도로법 제40조 및 동법시행령 제24조의 규정에 의한 신청기준에 적합하다면 허가하여야 한다고 판단됨. ③ 검토의견 자동차전용도로로 지정한 본래 취지를 고려한다면 갑설이 타당하다고 판단됨. (사) 위 피청구인의 질의에 대하여, 건설교통부장관은 1999. 11. 4. 자동차전용도로로 지정된 도로 또는 일정한 구간에 시설물의 진ㆍ출입로 등에 대한 연결허가여부에 대해서는 피청구인이 제시한 ‘갑설’이 타당하다고 피청구인에게 회신하였다. (아) 충청북도 ○○시장은 1999. 11. 6. 청구외 정○○에게 주유소 및 휴게소 진ㆍ출입로(가ㆍ감속차선)설치를 점용목적으로 하여 이 건 국도대체우회도로중 ○○시장의 관할구간에 속해있는 ○○시 □□동 116-1번지외 20필지(면적: 5,644㎡, 지목: 도)에 대하여 도로점용을 허가하였다. (자) 피청구인은 1999. 11. 10. 청구인의 도로점용신청에 대하여 신청지 구간은 ○○시 국도대체우회도로로서 도로법 제54조의3(자동차전용도로의 지정)의 규정에 의하여 자동차전용도로로 지정되어 있어 교통의 원활을 기하기 위한 원래의 기능유지를 위하여 허가가 불가하다고 청구인에게 회신하였다 (차) 청구인은 1999. 11. 23. 피청구인에게 이 건 국도대체우회도로의 공사에 따른 피해보상을 요청하였고, 이에 대해 피청구인은 1999. 12. 6. 이 건 도로공사의 발파 및 장비소음으로 인한 피해보상금은 시공사(신화건설)에 협의 보상하도록 하였고, 영구방음벽 및 이동식방음벽을 설치하고 시공중이며, 목장이전요구에 대하여는 본 도로의 보상업무를 담당하는 ○○시장에게 처리하도록 통보하였음을 청구인에게 회신하였고, 또 피청구인은 1999. 12. 6. ○○시 국도대체 우회도로(2공구)의 현장대리인 청구외 성○○에게 목장피해보상에 대하여 청구인과 협의하여 처리하고 추가로 민원이 발생하지 않도록 공사관리에 철저를 기해달라고 통보하였다. (카) 피청구인은 1999. 12. 24. 도로점용허가불가회신에 대한 청구인의 질의(1999. 12. 21.)에 대하여, “자동차전용도로는 교통이 현저히 폭주하여 차량의 능률적인 운행에 지장이 있는 경우 또는 도로의 일정한 구간에 있어서 교통의 원활을 기하기 위하여 일반교통용 도로에 대체되는 도로를 별도로 지정하는 것으로 기존 도로이외에 새로운 도로를 접속시킬 수 없고 특별한 사유가 있을 경우에 입체교차시설로 설치할 수 있는 도로임을 알려드린다”고 회신하였다. (타) 건설교통부장관은 2000. 1. 12. 피청구인에게 자동차전용도로의 진출입로 연결허가에 관한 업무수행에 참고하도록 업무지시를 내렸는바, 그 주요내용은, 자동차전용도로는 고속주행 등 차량통행의 효율성을 높이기 위해 일반교통용 도로외에 별도의 도로를 지정하는 것이므로 진출로 등의 연결은 일반교통용 도로를 이용하도록 하고, 자동차전용도로의 경우는 그 기능유지나 도로교통의 안전을 위해서 일반교통외에 특정목적으로 이용되는 것을 원칙적으로 제한하고 있으며, 도로관리청이 진출입로연결허가를 하지 않았다고 하여 신청인의 재산권행사가 제한되는 것은 아니고, 누구든지 도로를 훼손하거나 통행에 지장을 주는 행위를 하면 도로법 제82조(벌칙)의 규정에 의하여 처벌을 받게된다는 것이다. (파) 피청구인이 2000. 3. 6. 제출한 자료에 의하면, 이 건 국도대체우회도로는 1998. 9. 24. 건설교통부공고 제1998-407호로 자동차전용도로로 지정된 도로로서 총 연장이 15.6㎞이고, 그중 일부구간(○○시 ○○면 일대)은 피청구인의 관할로서 피청구인이 ○○시의 사업을 위탁받아 시행하고 있으나 사업완료시 ○○시로 이관될 도로이며, ○○시장이 1999. 11. 6. 청구외 정○○에게 도로점용허가를 해준 지점은 국도대체우회도로의 시점(충청북도 ○○시 △△동)으로부터 6㎞정도 떨어진 곳에 위치해 있고, 청구인의 신청지는 위 정○○의 도로점용허가지점으로부터 7.5㎞정도 떨어진 곳에 위치해 있으며, 그외 이 건 국도대체우회도로상에 다른 휴게시설은 없다. (2) 살피건대, 도로법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가는 도로의 본래의 용법을 넘어서 특정인에게 특별사용하는 권리를 설정하여 주는 행위로서 그 성질상 재량행위에 해당된다고 할 것이고, 이 때 도로점용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는 도로법의 입법목적, 당해 도로점용의 구체적 내용과 이로 인한 도로교통상의 영향 및 도로점용허가가 불허되었을 경우 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회ㆍ경제적 손실 등을 함께 고려하여 재량권을 행사하여야 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인의 도로점용허가신청과 관련하여 소관 감독관청에게 질의하여 회신을 받고, 관계기관ㆍ관계인에 대하여 협조를 요청하였으며, 청구인에게 보완서류를 요청하고 민원처리기간의 연장통보를 하였는 바, 피청구인이 청구인의 민원업무를 처리함에 있어서 청구인에게 절차상 부당하게 불이익을 주었다고 인정할 만한 사실이 없는 점, 이 건 국도대체우회도로(자동차전용도로)의 총 연장은 15.6㎞에 불과하고, ○○시장이 동 국도대체우회도로상에 청구외 정○○에게 주유소ㆍ휴게소 진출입로설치를 위해 도로점용허가를 해준 지점으로부터 청구인의 신청지가 약 7.5㎞ 정도 떨어져 있어 운전자의 편의를 위한 휴게소설치의 필요성보다 자동차전용도로로서의 기능을 유지할 필요성이 더 크다고 인정되는 점 등으로 미루어 볼 때, 피청구인이 청구인에게 도로점용허가권을 행사함에 있어 재량권의 한계를 벗어났다거나 또는 재량권을 부당하게 행사하였다고 볼 수 없으므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 도로공사중 발생한 피해의 보상차원에서 점용허가를 해주어야 한다고 주장하나, 청구인이 도로공사중에 발생하였다고 주장하는 젖소의 유산ㆍ질병 등의 피해에 대하여 손실보상 등을 통하여 구제를 받는 것은 별론으로 하고, 청구인에게 그러한 사정이 있다고 하여 피청구인이 청구인에게 도로점용허가를 당연히 해주어야 하는 것은 아니므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.