도로점용허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO OO계획지구에 집단에너지를 공급하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하는 자이다. 청구인은 2021. 9. 29. OO시 OO동 00번지 일원(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 OO-□□ 간 열수송관매설공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 위한 도로점용허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였는데, 피청구인은 2021. 10. 12. 도로점용허가로 인한 인근 주민들의 불이익과 OO시민들의 불편·불안 등에 대한 해소 대안이 없다는 점을 이유로 청구인의 신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 OO OO계획지구 집단에너지사업의 사업자 지위를 승계한 자로, 허가받은 대로 사업을 하기 위해서는 청구인의 OO 열병합발전소에서 생산된 열을 OO OO계획지구까지 수송해야 하므로, 연계 배관망 구성도에 따라 OO-□□ 간 열 수송관을 매설하는 이 사건 공사가 이루어져야 한다. 청구인은 2018. 9. 3. 산업통상자원부장관으로부터 위와 같은 연계 배관망 구성도에 따른 이 사건 공사에 대해 「집단에너지사업법」제22조에 근거하여 공사계획승인을 받은 이래로, 총 5차에 걸쳐 경미한 공사에 대한 변경승인을 받아 이 사건 공사를 수행하고 있다. 2) 이 사건 처분의 경위 가) 변경된 열수송관 관로 공사를 위한 도로점용(굴착) 관련 피청구인의 도로관리심의회 심의 통과 및 산업통상자원부 장관의 승인에 의한 열수송관 관로 확정 이 사건 공사 중 OO시 부분 열수송관 매설공사는 OO시 시내를 관통하는 ‘OO대로’에서 이루어질 예정이었으나 선행공사의 지연으로 부득이 열수송관 관로가 현재와 같이 변경되었다. 청구인은 위 변경에 대한 신고 전에 우선 변경된 열수송관 관로 부분 도로점용(굴착)에 대하여 피청구인의 도로관리심의회 심의 절차를 거치며 피청구인측과 변경된 열수송관 관로 도로점용에 대한 협의를 진행하기로 하고, 2020. 2. 12. 「도로법 시행령」제62조제1항, 제2항에 따른 도로관리심의회 심의를 신청하였고, 피청구인은 2020. 3. 6. 청구인이 제출한 사업계획, 교통 대책, 안전대책 등에 대하여 모두 심의하고, ‘출퇴근 시간 피하여 공사시행, 우회 도로 안내 및 홍보(교통 관련)’, ‘안전사고 방지대책을 수립하여 안전사고 예방(안전 관련)’ 등의 ‘도로관리 심의회 공통의견’정도만 제시하면서, 「도로법」제61조에 따라 심의내용을 반영하여 도로점용(굴착)허가를 신청할 것을 통보하였다. 위 심의결과는 변경된 열수송관 관로에 따른 도로점용(굴착)을 허가하는 취지였고, 관로를 다시 OO대로 등으로 변경하라는 의견도 없었고 교통문제, 안전문제에 대하여도 위와 같은 일반적인 의견(공통의견) 외에 특별히 구체적인 사항을 보완하라는 의견도 전혀 없었다. 따라서, 위와 같은 도로관리심의회 심의결과를 통해 피청구인이 OO동 00번지 일대에 관해 도로점용허가를 해줄 것이라고 신뢰하게 된 청구인은 산업통상자원부장관에게 열수송관 관로 변경을 위한 경미한 변경 신고서를 제출하였고 2020. 6. 1. 승인되어 현재 열수공관 관로가 최종 확정되었다. 이후 청구인은 2020. 8. 경 위와 같이 확정된 현 열수송관 관로의 연계노선도와 이 사건 공사 관련 보고자료를 이메일로 송부하고, 2020. 10. 20. 열수송관로의 확정 사실을 공문을 통하여 공식적으로 알리며 원만한 협조를 구하는 등 피청구인이 위와 같이 확정된 열수송관 관로공사를 위한 점용허가를 거부할 것으로는 상상할 수 없었다. 나) 열수송관 관로 상 경부고속도로 법면녹지구간열수송관 매설공사 진행 위와 같이 피청구인의 도로관리심의회 심의 및 산업통상자원부장관의 승인으로 열수송관 관로가 확정된 이후, 청구인은 2020. 6. 30. 우선 변경된 관로 중 OO 하부 측인 OO시 OO동 00-00번지∼OO동 00번지 일원(경부고속도로 법면녹지구간)에 대한 열수송관 매설공사를 위하여 한국도로공사에 도로점용허가 신청을 허가받아 2021. 3. 경 위 구간 약 730m에 대한 열수송관 매설공사를 완료하였다. 그런데, 위 공사는 이 사건 신청 대상에 연결된 구간의 공사이므로, 청구인이 다른 경로로 변경하는 것은 불가능한 상황이고, 위 공사는 한국도로공사 소유의 부지에서 한 것이어서 피청구인이 도로관리청은 아니나, OO시 내에서 이루어지는 공사였기 때문에 피청구인은 위와 같은 사정을 모두 인식하고 있었다. 다) 1차 도로점용허가 신청 및 피청구인의 부당한 관로 재변경 요구 한편 청구인은 도로관리심의회 심의결과통보에 따라, 2020. 11. 24. 이 사건 신청지에 대하여 도로점용허가를 신청하였다. 그런데 피청구인은 2020. 11. 26. 피청구인 도로관리심의회 심의결과나 산업통상부장관의 공사계획 변경신고수리로 이 사건 공사 중 OO시 부분 열수송관 관로의 전체 노선이 확정되었음에도 불구하고, 청구인의 위 점용허가 신청(1차)은 위 열수송관 관로의 전체 노선이 확정되지 않은 상태에서 이루어진 것이라는 모순되는 입장을 취하며, 현재 OO에서 공사 중인 OO대로 공사에 따른 노선(변경 전 노선)으로 진행하라는 취지의 보완요청을 하였다. 이에 청구인은 2020. 12. 2. 이 사건 공사 중 OO시 부분의 열수송관 관로가 모두 확정되었음을 알리며 피청구인의 보완요청에 응하였으나, 피청구인은 2020. 12. 15. 재보완요청공문을 통하여 갑자기 ‘열수송관 설치구간이 OO시 관내 주요 노선을 포함하고 있어 향후 도로시설의 효율적인 관리에 어려움이 있고, 공사 중·후 시민불편 등 집단민원 발생이 우려되므로 OO대로 연속화 및 확장공사의 사업시행자인 OO와 협의 하에 OO대로로 노선을 변경하여 추진’할 것을 일방적으로 요구하였다. 피청구인은 자신의 도로관리심의회 심의결과도 부정하면서 온전히 ‘집단민원’을 이유로 열수송관의 노선을 변경하라는 부당한 요구를 하였던 것이다. 청구인은 이미 변경된 열수송관 관로에 대해 피청구인의 도로관리위원회 심의를 마치고 그 심의결과까지 통보받아 산업통상자원부 장관으로부터 공사 계획변경승인까지 받은 상태였을 뿐만 아니라, 그에 따라 일부 구간의 공사도 시행한 상태였다. 그런데 민원을 이유로 이를 모두 뒤엎는 피청구인의 부당한 재변경 요청을 받아들일 수 없었는바, 피청구인과 원만한 협의를 다시 거치기 위하여 우선 l차 도로점용허가신청을 취하하였다. 라) 1차 취하 후 업무협의 경과 피청구인이 관로 재변경을 요청한 실질적인 이유는 인근 아파트 주민들의 민원을 우려했기 때문이다. 실제로 위 1차 도로점용허가 신청 이후 담당 공무원과 업무협의 시 담당공무원은 ‘이 사건 공사의 필요성에 대해 공감하고 있으나 OO 아파트 등에서 단체민원 접수 준비 중’이라며 피청구인도 곤란하다고 하였다. 이에 청구인은 최근까지 피청구인과 업무협의를 진행하며, 피청구인이 우려하는 위 주민민원을 해결하기 위하여 15억 원 상당의 주민지원 방안 등을 제안하였으나, 피청구인은 여전히 주민민원 때문에 도로점용허가를 할 수 없다는 입장을 고수하였다. 마) 이 사건 도로점용허가 신청 및 피청구인 거부처분 청구인은 더 이상 지체할 수는 없는 상황이었기 때문에 2021. 9. 29. 다시 OO동 00번지 일원에 대해 열수송관 매설공사를 위한 도로점용(굴착)허가를 신청하였다. 이에 피청구인은 2021. 10. 12. 이 사건 신청에 대한 거부처분을 하면서, 거부 사유로 ① 열수송관 매설에 따른 교통통제와 향후 안전문제를 고려했을때, 도로점용(굴착)허가로 인해 인근 주민들이 받게 되는 불이익이 해당 노선 도로점용(굴착)허가의 공익성과 비교하여 작다고 할 수 없고, ② OO시의회의 반대 결의안과 관련하여, 열수송관이 OO시 관내를 관통시 OO시민들의 불편과 불안 등을 해소할 수 있는 합리적인 대안이 없다는 사유를 들었다. 그러면서 피청구인은 청구인에게 ③ OO시민과 적극적인 소통을 통한 해결방안을 마련하고, 경부고속도로 법면부지(청구인이 이미 공사를 마친 경부고속도로 부지와는 다른 부지)를 활용하는 등 OO시민의 피해가 최소화되는 대체 노선으로 계획을 변경할 시 재검토하도록 한다는 대안을 제시하였다. 그러나 현행관로는 이미 확정되었고, 또한 청구인이 이미 피청구인 도로관리위원회 심의결과를 신뢰하여 이 사건 신청지와 연결된 구간의 매설공사까지 마친 상태이기 때문에 다시 관로를 변경하는 것은 불가능하였다. 또한 피청구인이 제시한 다른 경부고속도로 법면부지는 OO대로와도 전혀 노선으로, 그와 같이 변경하면 이 사건 공사는 현저히 지연될 수 밖에 없어 그로 인한 OO OO계획지구 주민들은 정상적으로 집단에너지를 공급받을 수 없는 피해를 볼 수 밖에 없다. 더욱이 피청구인이 지적하고 있는 거부사유인 열수송관 매설에 따른 교통통제로 인한 불편과 향후 안전문제와 같은 주민들의 불편은 충분한 관리방안이 수립된 경미한 사항에 불과하고, 이를 OO OO계획지구 주민들에게 집단에너지를 공급하는 이 사건 사업의 막대한 공익보다 크다고는 볼 수 없다. 3) 이 사건 공사의 진행현황 가) 이 사건 공사는 전체 00km의 열수송관을 매설하는 공사인데, 2021. 12. 28. 기준으로 ① 00km의 열수송관이 지나가는 □□시 부분의 경우 00km에 대한 공사가 완료되어 98.6%의 공정율을, ② 00km의 열수송관이 지나가는 ◇◇시 부분의 경우 100%의 공정율을, ③ 00km가 지나가는 OO시 부분은 00km에 대한 공사가 완료되어 21%의 공정율을 보이고 있다. 또한 OO OO계획지구 내 관로 설치와 연계 열공급을 위한 관로 설치도 이미 완료되었다. 이처럼 이미 완성된 공사 부분에 대해 청구인이 기 지출한 공사비용은 무려 약 52,608,000,000원에 달한다. 특히 피청구인과 관련하여 청구인은 ① OO 상부의 OO동 00-00일원에 대해 피청구인으로부터 2019. 11. 15. 열수송관 매설을 위한 하천첨용허가, 2020. 3. 17. 도로점용허가를 받아 열수송관 매설공사(180m)를 마친 상태이고, ② 관로 변경이 확정된 이후에는 한국도로공사가 소유하고 있는 OO 하부 중 OO동 00-0 일원의 경부고속도로 법면녹지구간에 관하여서도 열수송관 매설공사(약 730m)를 마친 상태이다. OO시 부분 공사와 관련해 청구인이 지출한 전체 공사비용은 4,052,000,000원이고, 그 중 대부분이 청구인이 피청구인의 도로관리위원회 심의결과를 신뢰하고 지출한 경부고속도로 법면녹지구간 공사비용이다. 나) 현재 이 사건 거부처분으로 OO시 부분에 대한 추가적 공사가 전혀 이루어지지 못하고 있으며, 이에 따라 청구인의 당초 준공 일정에 큰 차질이 빚어지고 있는바, 그로 인한 피해는 청구인뿐만 아니라 선량한 OO OO계획지구 주민들에게 고스란히 귀속될 수 밖에 없다. 4) 이 사건 처분은 정당성과 객관성이 결여된 이익형량으로 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다. 가) 피청구인은 ‘이 사건 처분의 열수송관 매설에 따른 교통통제와 향후 안전문제를 고려했을 때, 도로점용(굴착)허가로 인해 인근 주민들이 받게 되는 불이익이 해당 노선 도로점용(굴착) 허가의 공익성과 비교하여 작다고 할 수 없다’는 것을 거부사유로 제시하였다. 그러나 이 사건 처분으로 인해 침해되는 국가적 공익 및 청구인과 OO OO계획지구 주민들의 사익이 피청구인이 피하고자 하는 인근 주민들의 경미한 불이익(교통통제, 안전문제)보다 월등히 크다. 그러므로 피청구인이 주장하는 위와 같은 이익형량은 정당성과 객관성이 결여된 것이고, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용한 것임이 분명하다. 나) 이 사건 사업은 산업통상자원부장관이 국가적 차원에서 집단에너지 공급이 필요하다고 직접 지정한 OO OO계획지구에 집단에너지를 공급하는 사업이다. 따라서 이 사건 처분으로 인하여 국가적 차원에서 추진된 OO OO계획지구에 대한 집단에너지 공급이 불가능하게 되므로, 에너지절감, 대기환경개선, 석유의존도 감소와 미이용에너지 활용 및 하·동절기 전력 첨두부하 완화라는 국가적 편익을 모두 달성할 수 없게 된다. 또한, 이 사건 사업을 통해 난방을 공급받아야 하는 OO OO계획지구 세대수는 00,000세대에 이르는바, 이 사건 처분으로 인해 이 사건 공사를 진행할 수 없게 되는 경우, 위 세대 주민들은 집단에너지(냉·난방)를 공급받을 수 없는 심각한 피해를 입게 된다. 뿐만 아니라, 청구인이 피청구인의 도로관리위원회 심의결과를 신뢰하고 지출한 경부고속도로 법면녹지구간 공사비용만 약 31억 7,500만원에 이르는데, 이 사건 처분이 유지된다면 위 구간 열수송관은 무용지물이 되고 청구인은 이미 지출한 공사비와 열수송관 원상복구를 위한 공사비를 감당하여야 한다. 나아가 청구인이 이 사건 사업에 따라 □□시, ◇◇시에 이미 설치한 열수송관은 총 00km에 이르는데, 이 사건 처분으로 이 사건 사업이 더 이상 진행되지 못하게 되는 경우 위 □□시와 ◇◇시에 설치한 열수송관 역시 무용지물이 되는 심각한 문제가 발생하고, 그 설치비와 철거비를 모두 청구인이 부담해야 하는 등 이 사건 처분으로 인한 공익 및 청구인의 이익 침해는 막대하여 인근 주민의 불편과는 도저히 비교할 수 없는 수준이다. 다) 피청구인은 ‘교통통제’ 및 ‘안전문제’라는 인근 주민들의 이익이 위와 같은 이 사건 사업의 공익성보다 작지 않다고 주장한다. 그런데, 이는 지극히 경미하며 이미 충분한 대책이 수립되어 있다. 공작물·시설을 신설하는 등의 목적으로 점유하는 경우 어느 정도의 교통문제와 안전문제가 수반될 수 밖에 없다. 그러한 이유로 「도로법」제62조제l항도 도로점용에 대해서는 교통이나 안전문제가 당연히 수반됨을 전제로 도로 점용의 허가를 받은 자로 하여금 보행자 안전사고를 방지하기 위한 대책을 세우도록 의무화하고 있다. 이에 같은 법 시행령 제62조제1항, 제2항은 도로굴착 목적의 도로점용 허가에 관하여 사전에 도로관리심의회에서 교통문제와 안전문제에 관하여 심의하도록 규정하고 있고, 실제로 피청구인은 도로관리심의회에서 2020. 2. 경 이 사건 도로점용허가신청 대상과 관련된 교통문제와 안전문제 등에 대하여 모두 심의를 완료하기도 하였다. 그러므로 당연히 수반될 수 밖에 없는 교통문제와 안전문제 우려와 같은 추상적인 이유로 도로점용허가를 거부한다는 것은 무조건 도로점용허가를 거부한다는 것과 같고, 그것만 보더라도 이 사건 처분에 있어 이익형량의 정당성·객관성이 현저히 떨어진다는 것을 알 수 있다. 라) 또한, 인근 주민의 불편에 대한 대책은 경미한 수준으로 충분한 대책이 수립되어 있다. 먼저 청구인은 구체적인 통행안전시설 설치 및 교통소통 대책을 세워 이사건 도로점용허가신청을 하고, 굴착을 위한 점용기간 역시 120일로 단기간(출퇴근 시간은 공사를 진행하지 않음)으로 정하여 신청하였는바, 교통통제로 인한 인근 주민들의 불편은 그 정도가 크지 않을뿐더러 매우 일시적이다. 이 사건 도로점용허가신청 시 제출한 계획서를 보면, ① 공사현장 이용차량의 안전한 소통을 위해 안전표지 설치와 안전시설물 설치·점검계획을 제출하였고, ② 교통소통 대책으로 i) 사람 및 차량의 안전을 위해 가교적 역할을 하는 교통안전처리인을 배치해 수신호 등으로 원활한 교통소통이 가능하도록 하고, ii) 장비 및 자재 등 교통소통 저해요인 제거계획을 제출하였다. 또한 ③ 교통사고 예방을 위해 시설물 관련 대책과 작업관계자 행동지침 및 사고발생시 조치에 관하여 상세한 방침을 세워 작업자에게 숙지토록 하였다. 그뿐만 아니라 청구인은 작업 중, 작업 종료시로 나누어 구체적인 교통처리 계획도를 작성·제출하여, ① 교통안전을 위해 i) 굴착장소 전변 및 전방 300m 이전부터 공사를 알리는 공사안내표지판을 설치하고, ii) 신호수를 공사현장 전후로 배치해 차량을 유도하고 교통장애를 최소화하며, iii) 안전펜스 및 안전콘을 설치해 공사구역임을 표시하고, iv) 공사구간에 근접한 보행자도로 및 횡단보도에 안전유도원을 배치하여 안전에 만전을 기할 계획임을 밝혔다. 나아가 ② 원활한 교통소통을 위해 i) 도로관리심의회 심의결과 상 OO시 도로과장 및 교통과장의 심의의견에 따라 출퇴근 시간을 가급적 피해 공사를 시행하고, ii) 공사완료 후 공사구간 정리정돈을 철저히 하며, iii) 공사기간을 최대한 단축해 교통 불편으로 인한 민원 발생을 최소화할 뿐만 아니라, iv) 야간에는 복공강판을 설치하여 장애없이 차량통행이 가능하도록 하겠다는 의견을 밝혔다. 위와 같은 조치계획과 신청한 도로점용기간이 120일로 길지 않다는 점을 고려할 때 인근주민들이 교통통제로 겪는 불편은 열수송관과 같은 기반시설 설치에 있어 불가피하게 수반되는 최소한의 불편, 즉 경미한 수준에 불과하다. 참고로, 청구인은 관로 변경이 확정되기 전 OO 상부의 OO동 00-00 일원에 대해 피청구인으로부터 도로점용허가를 받아 열수송관 매설공사(208m)를 마친 바 있는데 당시에도 위와 동일한 통행안전시설설치 및 교통소통대책과 교통처리계획도를 제출하였다. 피청구인은 이러한 청구인의 교통소통대책을 검토한 후 이를 적정하다고 판단하였던바, 피청구인 스스로도 이미 이 사건 공사에 따른 교통통제로 인근 주민들이 입는 한시적·최소한의 불편보다 이 사건 공사로 달성되는 공익 및 사익이 더 크다는 점을 인정한 것이다. 마) 이 사건 공사와 관련하여 특별한 안전문제가 존재한다고 볼 수도 없다. 열수송관은 집단에너지가 공급되는 지역에는 예외없이 매설되는 시설로서 전국적으로 각 지방자치단체장으로부터 도로점용허가를 받아 설치되어 있다. OO시의 경우에도 OO지구, OO 1, 2지구, OO동 지구 등에 집단에너지 공급이 이루어짐에 따라 매설된 열수송관이 이미 존재한다. 유독 이 사건 신청에 관하여만 존재하는 특별한 안전문제가 무엇인지 알 수 없다. 만약 피청구인의 주장이 열수송관 자체에 안전문제가 있다는 취지라면, 이미 열수송관이 설치된 전국의 모든 지역이 안전상 문제가 있어 이에 따라 주거지역 등에 지역난방을 전혀 제공할 수 없다는 황당한 결론에 이르게 된다. 또한, 청구인은 용접부위에 대한 최신검사기법을 도입하고, 한국에너지공단으로부터 다시 사용 전 검사를 받으며, 정기검사를 시행하는 중으로, 청구인의 열수송관 매설로 인한 안전사고 발생 가능성은 극히 미미하다. 어느 도시라도 지하에 필수기반시설인 통신선, 상·하수도관, 송유관, 고압전선, 고압가스관이 매설되어 있다. 그에 따라 지극히 미미한 사고 발생의 추상적인 가능성이 있다고 하더라도, 위와 같이 충분한 안전관리 방안이 존재하는 이상 안전문제를 이유로 기반시설을 설치하지 못하게 하는 경우는 없다. 특히, 이 사건 신청지에는 이미 통신선, 고압가스관, 상·하수도관, 송유관 등 다른 기반시설이 매설되어 있는바, 유독 청구인의 열수송관에 대해서만 특별한 안전문제가 있다고는 볼 수 없다. 바) 청구인의 도로점용으로 인한 일시적인 교통통제로 인근 주민들이 입는 불편함이, ① 에너지 절약 및 환경개선으로 인한 국가적 편익의 손실, ② OO OO계획지구에 입주할 주민 전체가 값비싼 이동식 열원을 통한 난방을 수년간 공급받음으로 인해 입는 불이익, ③ 산업통상자원부장관의 허가를 얻고, 피청구인의 도로점용심의 결과를 신뢰하여 이미 상당 부분 진행된 이 사건 공사가 중단됨으로 인해 입는 청구인의 손해를 상쇄할 정도로 크지 않다는 점은 그 누가 보더라도 명백하므로 피청구인의 이익형량은 정당성·객관성이 없어 재량권을 일탈·남용한 것에 해당함이 분명하다. 5) 피청구인은 OO시의회 반대결의안을 근거로 열수송관이 OO시 관내를 관통시 OO시민의 불편과 불안 등을 해소할 수 있는 합리적인 대안이 없다는 사유를 들고 있다. 그러나 이 사건 사업의 열수송관 관로는 산업통상자원부장관의 공사계획승인 및 신고에 대한 수리를 통하여 정해지는 것이며, 더욱이 청구인은 산업통상자원부장관에 대한 열수송관 관로 변경에 대한 신고 이전에, 2020. 2. 경 피청구인의 도로관리심의회의 심의까지 모두 거쳤을 뿐만 아니라, 그에 따른 산업통상자원부장관의 열수송관 관로 변경에 관한 공사계획 변경신고 수리 이후 2020. 9. 경 확정된 열수송관 관로를 피청구인에게 모두 공유하였고, 그에 따라 일부 구간 공사도 진행하였는데, 피청구인은 당시 열수송관로를 변경하라는 의견을 제시한 바도 없었다. 그러므로 단지 사후적으로 일부 주민민원이나 지방의회의원들의 반대가 있다는 이유만으로 산업통상자원부장관이 이미 한 공사계획승인 등 처분을 변경해야 할 의무가 없고, 청구인도 대안을 마련하여 위 공사계획에 대한 변경신청을 해야 할 의무가 없다. 대법원도 법률상 처분사유가 없음에도 불구하고 민원만을 이유로 처분을 한 사건들에서 일관되게 위법하다고 판단하여 왔다(대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두1482 판결, 대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 등). 따라서 일부 주민민원 내지 지방의회의원들의 반대를 이유로 ‘대안 제시가 필요하다’는 피청구인의 위 거부사유는 적법한 거부사유라고 볼 수도 없다. 6) 피청구인은 위와 같이 ‘OO시민들의 불편과 불안 등을 해소할 수 있는 합리적인 대안이 없다’는 것을 거부사유로 제시하면서, 청구인에게 ‘경부고속도로 법면부지를 활용하는 등 OO시민의 피해가 최소화되는 대체 노선으로 계획을 변경할 시 재검토하도록 한다’는 대안을 제시하였는데, 위 ‘경부고속도로 법면부지’는 이 사건 도로점용허가 신청과 전혀 무관한 구역인바, 이를 보더라도 위 거부사유가 위법하다는 것을 쉽게 알 수 있다. 위‘경부고속도로 법면부지’는 OO상부구간에 해당하고 OO하부구간에 해당하는 이 사건 신청지인 OO동 00과는 완전히 동떨어진 지역이다. OO하부구간에 관한 이 사건 신청에 대하여 OO 상부의 경부고속도로 법면부지를 활용하는 대안을 제시하지 않았다는 피청구인의 주장은 어불성설이며, 위 신청에 대하여 전혀 무관한 사유를 거부사유로 삼은 것에 불과하다. 위와 같이 거부사유 중 대안제시가 부적법한 것을 보더라도 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 한 것을 쉽게 알 수 있다. 7) 이상의 이유로 위법·부당한 이 사건 처분을 조속히 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 8) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 가) 이 사건 처분사유와 근본적인 부당성 피청구인은 ‘열수송관 매설에 따른 교통통제와 향후 안전문제를 고려할 때, 도로점용(굴착)허가로 인해 인근 주민들이 받게되는 불이익이 해당노선 도로점용(굴착)허가의 공익성과 비교하여 작다고 할 수 없다’는 다소 추상적인 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이 사건 신청은 공기업인 청구인이 ‘OO OO계획지구 주민들에 대한 열공급 목적의 열수송관 설치(집단에너지사업)’라는 필수적인 기반시설에 관한 국가적 차원의 공익적 사업을 목적으로 하는 것이다. 주지하시다시피, 대다수의 국민들은 청구인과 같은 집단에너지사업자로부터 열공급을 받고 있고(이는 OO시 주민들도 마찬가지이다), 현재 「집단에너지사업법」제9조는 일정한 공급구역별로 하나의 집단에너지사업자를 선정하므로, OO OO계획지구에 대한 유일한 집단에너지사업자인 청구인이 피청구인의 이 사건 처분으로 정상적으로 열수송관 설치를 하지 못한다면 OO OO계획지구의 주민들은 추후 입주하였을때 정상적으로 집단에너지(냉난방)를 공급받을 수 없게 되는 심각한 피해를 입게 되는 등 중대하게 공익에 반하는 결과가 초래된다. 뿐만 아니라 이 사건 처분이 그대로 유지된다면 청구인으로서는 이 사건 사업에 이미 투입한 수백억 원의 사업비를 포기해야 함은 물론 원상회복을 위하여 추가적으로 수백억 원의 비용을 지출해야 하는 등 막대한 손해까지 입게 되고, 이러한 청구인의 손실은 궁극적으로 전체 국민들에게 열요금 인상 등으로 전가될 수 밖에 없다. 반면 청구인의 이 사건 처분의 사유, 즉 ‘교통통제’와 ‘안전문제’는 오랜 과거부터 현재까지 전국적으로 시행되어 온 열수송관 설치 목적의 도로점용허가에 일반적으로 수반되는 경미하고 추상적인 사항으로서, 이미 청구인은 도로점용허가 설치 당시부터 위 ‘교통문제’와 ‘안전문제’에 대한 구체적인 대비책까지 충분히 제시한 바가 있다. 그럼에도 불구하고 청구인은 이에 대한 구체적인 검토도 없이 사실상 ‘민원’을 이유로 위와 같이 추상적인 사유만으로 이 사건 처분에 이른 것이다. 이와 같이 이 사건 처분으로 초래되는 중대한 공익적·사익적 피해와 청구인이 보호하고자 하는 추상적인 이익만 비교하여 보더라도 그 이익형량에 정당성과 객관성이 결여되어 있다는 점을 분명히 확인할 수 있다. 나) 교통통제를 이유로 한 이 사건 처분의 위법·부당성 이 사건 신청지에 대한 도로점용은 통상적으로 수반되는 것 이상의 특별한 교통문제가 존재하지 않는다. 「도로법」제61조제1항에 따라 차량이나 보행자가 다닐 수 있는 도로를 공작물이나 시설을 신설하는 등의 목적으로 점용하는 경우, 교통통제로 인한 어느 정도의 불편은 필연적으로 발생할 수밖에 없다(도로점용허가 뿐만 아니라 건축허가 등과 같이 일정한 공사 등을 목적으로 하는 다른 인허가에서도 마찬가지이다). 이는 자동차 운행에 발생할 수 있는 교통사고의 위험성이나 교통체증의 불편함과 다르지 않다(이러한 추상적인 교통사고의 위험성이나 교통체증의 불편함을 이유로 자동차 운행 자체를 불허하고 도보나 자전거로 이동하라는 것은 본말을 전도한 것으로 도무지 말도 안되는 행정처분임은 두말할 나위가 없다). 따라서 도로점용허가를 적법하게 거부하기 위해서는 ‘교통통제로 인한 불편’이 발생한다는 사유만으로는 부족하고, 그 허가를 거부하여야 할 정도로 중대하게 주변교통이 혼잡해진다는 등의 특별한 사유가 존재해야 한다. 왜냐하면 공사목적의 도로점용허가는 당연히 어느 정도의 교통통제를 수반하므로, 그러한 사유만으로 도로점용허가를 거부할 수 있다면, 모든 도로점용허가는 거부될 수 밖에 없다는 불합리한 결론에 도달하기 때문이다. 대법원도 ‘피고가 토지 입지조건에 비추어 교통과밀화가 우려된다는 등의 이유로 대형할인점 건축불허가처분을 한 사안’에서, 토지의 입지, 주변의 도로 등 상황과 할인점의 주차면적과 규모 등에 의하면 그 할인점의 설치로 말미암아 건축허가신청을 거부하여야 할 정도로 주변교통의 혼잡 등 교통문제를 초래할 것으로 보기 어렵다는 등의 이유로 그 처분이 위법하다고 한 원심의 판단이 적법하다고 판시한 바 있다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결). 그런데 이 사건의 경우 청구인은 이 사건 도로점용허가신청을 함에 있어 굴착을 위한 점용기간을 120일이라는 단기간으로 신청하였을 뿐더러, 매우 구체적인 교통소통대책 등을 세워 인근 주민들의 교통통제로 인한 불편을 최소화하였는바, 이 사건 도로점용허가신청이 받아들여지는 경우 인근 주민들이 교통통제로 입는 불편은 열수송관과 같은 공익적인 기반시설 설치에 있어 통상적으로 수반되는 최소한의 수준에 불과하다. 피청구인 역시 어떠한 이유로 교통통제로 인해 인근 주민들이 수인할 수 없는 정도의 특별한 불편함이 발생한다는 것인지 전혀 주장·입증하지 못하고 있다. 심지어 피청구인 측 도로관리심의회는 청구인의 도로점용으로 인해 특별한 교통상의 문제가 발생하지 않는다는 점을 인정하기까지 하였다. 따라서 단지 인근 주민들이 교통통제로 인해 일시적으로 경미한 불편을 입을 수 있다는 추상적인 이유만으로 이루어진 이 사건 거부처분은 위법·부당하다. 무엇보다도 피청구인 스스로도 청구인의 도로점용허가에 따른 교통통제에 대해 도로관리심의회의 심의를 통해 문제가 없다는 평가를 이미 마쳤다. 교통통제로 인해 주민의 불편이 초래됨을 사유로 한 거부처분이 적법한지 여부에 대하여, 서울고등법원과 수원지방법원은 ‘피고가 납골당설치사업이 시행될 경우 주변지역에 극심한 교통혼잡이 예상되므로 사업부지에 납골당을 설치할 공공의 필요가 있다고 보기 어렵다는 이유로 원고가 받은 실시계획인가를 취소한 사안’에서, 납골당설치사업에 관하여 그 공공의 필요가 있는지에 대한 판단은 도시계획시설결정단계에서 기초조사, 관계 행정기관장과의 협의 및 중앙도시계획위원회의 심의 등 전문가 및 이해관계자의 의견을 두루 청취하는 광범위한 절차를 통해 이미 충분한 비교형량을 거쳐 이루어졌다면, 중대한 사정 변경이 생기지 않은 이상 이미 그 사업을 시행할 공공의 필요성이 인정되었다고 볼 수 있다는 이유로 피고의 처분을 취소하는 판결을 하였다(참고자료 1의1. 수원지방법원 2012. 3. 8. 선고 2011구합3983 판결, 참고자료1의2, 서울고등법원 2014. 12. 24. 선고 2014누6205 판결). 나아가 대법원, 부산고등법원 및 창원지방법원도 ‘원고가 대형마트를 신축하기 위해 교통영향평가를 거친 뒤 피고에게 건축허가를 신청했는데, 피고가 도심 교통체증을 이유로 건축허가를 거부한 사안’에 대하여, 원고가 지하업체 횡단보도를 설치하는 것을 조건으로 교통영향평가를 마쳤고, 그러한 교통영향평가의 내용이 객관적으로 명백히 부당한 것으로 볼 증거도 부족하며, 교통영향평가의 협의내용인 지하입체 횡단보도의 설치가 가능한 이상 건축물로 인해 교통체증이 가중되어 건축허가가 불가함을 이유로 한 처분사유는 이유 없다고 판단하였다(참고자료 2의 1. 창원지방법원 2006. 2. 9. 선고 2005구합676 판결, 참고자료 2의 2. 부산고등법원 2006. 12. 15. 선고 2006누1609 판결, 참고자료 2의 3 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결). 이 사건으로 돌아와 보면, 이 사건 신청에 대해서도 전문가로 이루어진 도로관리심의회의 충분한 비교형량을 통해 도로점용허가로 인한 교통통제로 인한 영향이 도로점용허가를 거부할 정도로 크지 않다는 점에 대한 평가가 이미 이루어졌다. 또한 도로관리심의회는 청구인에게 교통통제와 관련하여 ‘출퇴근 시간을 피하여 공사 시행, 우회 도로 안내 및 홍보’라는 심의 내용을 반영하여 도로점용허가를 신청할 것을 통보하였고, 이에 따라 청구인은 통행안전시설 설치 및 교통소통대책, 교통처리계획도를 통하여 도로관리심의회의 심의 내용을 모두 반영하여 이 사건 도로점용허가신청에 이르렀다. 더욱이 청구인은 OO 상부 OO동 00-00 일원에 대해 피청구인으로부터 도로점용허가를 받아 열수송관 매설공사를 진행하였는데, 그 도로점용허가신청에 있어서도 이 사건 도로점용허가신청을 하며 제출한 것과 동일한 내용의 통행안전시설설치 및 교통소통대책과 교통처리계획도를 제출하였는바, 피청구인도 청구인의 교통대책을 적정한 것이라고 인정한 사실이 있다. 그런데 피청구인은 도로점용(굴착)심의 당시와 비교해 볼 때 아무런 사정변경이 없음에도 불구하고, 도로관리심의회에서 이미 이루어진 평가와는 정반대로 청구인에 대한 도로점용허가 시 교통통제로 인한 주민들의 불이익이 도로점용허가로 인한 공익보다 크다고 판단하여 이 사건 거부처분을 하고 말았는바, 위와 같은 판결의 법리에 비추어 보면 이 사건 거부처분은 재량권을 일탈·남용한것으로서 위법함이 명백하다. 다) 향후 안전문제를 이유로 한 이 사건 처분의 위법·부당성 (1) 열수송관 매설로 인하여 인근 주민들에게 향후 안전문제가 발생한다는 처분 사유는 아무런 근거가 없고, 피청구인 도로관리심의회 역시 안전문제에 대한 심의를 완료했다. 피청구인은 청구인의 열수송관 매설로 인하여 ‘향후 안전문제’가 발생할 수 있다는 점을 이 사건 거부처분의 사유로 제시하였으나, 피청구인 스스로도 전국적으로 매설되어 있는 열수송관과 관련하여 유독 이 사건 도로점용허가 구역에서만 도대체 어떠한 안전문제가 발생한다는 것인지 아무런 구체적인 근거를 제시하지 못하고 있다. 특히, OO시 관내에는 이미 집단에너지사업자인 OO가 매설한 열수송관이 존재하고, 청구인이 도로점용허가를 신청한 OO동 00번지 일원에 이미 통신선, 상·하수도관, 송유관, 고압전선, 고압가스관 등과 같은 기반시설이 매립되어 있다는 점을 고려할 때, 유독 청구인의 열수송관 매립으로 인하여 인근 주민들에게 어떠한 안전문제가 발생할 수 있다는 것인지 피청구인의 판단은 도무지 납득하기 어렵다. 더 나아가 도로관리심의회는 도로법령 상 주요 지하매설물의 안전대책, 도로굴착공사의 시행에 따른 도로시설의 안전대책 등 도로굴착과 관련된 전반에 대해서 심의하여야 하는데(「도로법 시행령」제62조제2항제4호 내지 제6호), 피청구인의 도로관리심의회는 청구인의 도로점용심의 신청에 대해 전문적인 심의를 거쳐 별다른 안전문제가 발생하지 않을 것으로 판단하여, ‘안전사고 방지대책을 수립하여 안전사고 예방’이라는 극히 일반적인 도로관리심의회 공통의견만을 제시하며 도로점용허가를 신청할 것을 통보한 바도 있다. 이를 보더라도 ‘향후 안전문제’를 이유로 한 이 사건 거부처분이 그 자체로 위법·부당하다는 점을 쉽게 알 수 있다. (2) 유사 사건의 판결에 비추어 보더라도 도로점용허가로 인해 달성되는 공익이, 극히 미미한 추상적 가능성에 불과한 ‘향후 안전문제’로 인한 주민의 불이익보다 훨씬 크다는 점이 확인된다. 이 사건과 매우 유사한 사건으로 부천시장의 한국전력공사에 대한 도로점용허가거부처분 사건을 들 수 있다. 구체적으로, 공법인인 한국전력공사는 중장기 전력수급 안정을 위해 수립된 제5차 전력수급기본계획에 따라 부천시 지하에 전력구를 뚫어 송전선을 설치하기 위해 부천시장에게 도로점용(굴착)허가를 신청하였는데, 부천시장이 지하에 매립할 고압 송전선로에서 발생하는 전자파에 대한 우려와 안전문제에 대한 대책이 마련되지 않았다는 등의 이유로 도로점용허가 거부처분을 하였다. 이에 한국전력공사는 부천시장을 상대로 위 도로점용허가 거부처분에 대한 취소를 구했는바, 서울고등법원과 인천지방법원은 (i) 부천시장이 주장하는 바와 같은 추상적인 안전문제는 적법한 거부사유가 아닐뿐더러, (ii) 설령 이러한 거부사유가 존재하더라도 ① 한국전력공사의 사업계획은 「전기사업법」에 의해 수립되고 공고된 제5차 전력수급기본계획에 근거한 것으로 수도권 서부지역 안정적 전기공급이라는 중요한 공익적 목적을 갖는 점, ② 한국전력공사가 장기간에 걸쳐 많은 비용을 들여 사업계획에 따른 공사를 대부분의 구간에서 완공하였는데, 부천시장이 도로점용허가신청을 거부할 경우 완공된 나머지 구간도 활용할 수 없게 됨으로써 전체 전력구를 통한 전력공급이 불가능하게 되는 등 사업의 목적 달성이 어렵게 되고, 공사 중단으로 인하여 추가적인 금전 손실도 예상되는 점, ③ 한국전력공사가 부천시장의 요청에 따라 각종 보완자료를 제출한 점 등을 들어 부천시장의 거부처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 판단한 바 있다(참고자료 3의 1. 인천지방법원 2020. 6. 18. 선고2019구합56504 판결, 참고자료 3의 2. 서울고등법원 2021. 3. 31. 선고 2020누47368 판결). 위와 같은 판결은 이 사건에도 동일하게 적용될 수 있는바, 우선, (i) 피청구인은 아무런 구체적인 근거 없이 단지 열수송관 매설로 인해 향후 안전문제가 발생할 수 있다고만 주장하고 있는데, 이러한 추상적인 이유는 적법한 거부사유가 될 수 없다. 나아가 (ii) 설령 그러한 추상적인 안전문제 발생의 가능성이 일부 존재한다고 가정하더라도, ① 청구인의 이 사건 사업은 「집단에너지사업법」에 따른 산업통상자원부 장관의 집단에너지 공급기본계획 및 집단에너지공급대상지역 지정공고에 따른 것으로서 OO OO계획지구에 효율적이고 안정적인 지역냉난방을 공급한다는 중요한 공익적 목적을 가지고, ② 청구인이 장기간에 걸쳐 무려 약 526억원이 넘는 비용을 들여 사업계획에 따른 열수송관 매설공사를 대부분의 구간에서 완공하였는데(□□시 부분의 경우 00km에 대한 공사가 완료되어 98.6%의 공정율을, ◇◇시 부분의 경우 00km에 대한 공사가 완료되어 100%의 공정율을 보이고 있다), 이 사건 처분으로 인해 완공된 나머지 구간도 무용지물이 되어 OO OO계획지구에 집단에너지를 공급할 수 없게 될 뿐더러, 청구인은 막대한 금전적 손실을 입게 되며, ③ 청구인이 이미 피청구인의 도로관리심의회 심의를 마치고, 수 차례 이 사건 공사에 관한 자료를 보내는 등으로 보완자료를 제출해왔다는 사정을 두루 고려하면, 피청구인의 이 사건 거부처분은 정당한 이익형량을 해태한 것으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 9) 피청구인이 제시하는 대안은 이 사건 점용허가신청과 무관하고, 피청구인의 대안에 따르더라도 이 사건 토지 점용은 필요하다. 피청구인은 이 사건 거부처분을 하면서, ‘경부고속도로 법면부지 활용’등 시민의 피해가 최소화되는 대체 노선으로 계획 변경시 도로점용허가신청을 재검토하도록 하겠다는 의견을 밝혔다. 피청구인이 대안으로 내세우고 있는 OO 상부의 ‘경부고속도로 법면부지’(아래 도면 상 ①), 청구인이 이미 변경된 관로에 따라 공사를 마친 OO 하부의 경부고속도로 법면부지(아래 도면 상 ②) 및 이 사건 도로점용허가신청 구간(아래 도면상 ③)을 현황도에 나타내면 아래와 같다. <삽입 그림 삭제> 그런데 청구인이 도로점용허가를 신청한 구간은 OO 하부의 OO동 00번지 일원(도면상 ③)인바, 피청구인이 제시한 대안 구간(①)은 OO 상부 구간으로 이 사건 신청과는 전혀 무관하다. 더구나 만약 이 사건 도로점용허가 구간이 아닌 OO 상부 구간의 노선을 피청구인이 제시한 대안으로 변경한다 하더라도, 청구인이 이미 OO하부의 경부고속도로 법면부지(도면상 ②)에 대해 한국도로공사의 허가를 얻어 열수송관을 매설한 이상, 열수송관의 관로는 ①-②-③ 순으로 이어지게 되어 그 열수송관은 이 사건 도로점용허가신청 구간을 지날 수 밖에 없는바, 결국 피청구인이 제시한 위와 같은 대안은 이 사건 도로점용허가신청 구간에 대하여 도로점용허가를 받아 열수송관을 매립하라는 의미이고, 그럼에도 이 사건 도로점용허가신청을 거부한 피청구인의 이 사건 거부처분이 부당함을 알 수 있다. 이처럼 ‘OO 상부의 경부고속도로 법면부지를 활용하는 대안을 제시하면, OO 하부에 관한 이 사건 도로점용허가신청을 다시 검토해보겠다’는 피청구인의 주장을 보더라도 이 사건 거부처분이 위법·부당함이 확인된다. 10) 이 사건의 본질은, 「집단에너지사업법」에 따라 주거 및 상업지역 등에 집단에너지를 효율적으로 공급하기 위해 설립된 공기업인 청구인이, 같은 법에 따른 산업통상부장관의 집단에너지 공급기본계획 및 집단에너지공급대상지역 지정공고에 따라 OO OO계획지구에 집단에너지를 공급하는 공익적 사업을 시행함에 있어서 반드시 필요한 도로점용허가를 신청하였는데, 피청구인이 단지 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 그러한 공익적 사업의 시행을 부당하게 방해하고 있는 것이다. 피청구인의 이 사건 처분은 온전히 지역 주민들의 민원만 있으면 다른 국민들이 어떠한 공익적인 피해를 보더라도 상관 없다는 지역이기주의적인 태도로서 결코 용인되어서는 안 된다. 청구인이 OO OO계획지구 주민들에게 하루 빨리 집단에너지를 공급함으로써 주민들의 편익과 국가적 공익을 증진시킬 수 있도록 위법·부당한 이 사건 처분을 취소해 주기를 부탁드린다. 나. 피청구인 주장 1) 서설 이 사건은 산업통상자원부와 청구인이 OO OO계획지구에 집단에너지 공급을 위하여 2015. 경부터 480MW급 열병합발전소 신규 건설을 추진하였으나, 2018. 경 신규 건설을 포기하고 ◇◇ 열병합발전소 등의 잉여열을 공급받아 사용하는 것으로 사업을 변경하면서 OO-□□ 간 열수송관이 OO시를 관통하게 되어 비롯된 것이다. 피청구인과 ◇◇시는 지속적으로 도시개발이 이루어지고 있는 수도권 지역으로 가까운 시일 안에 열에너지 수요가 증가할 것이 자명하고, □□시 역시 대단위 개발로 열에너지 수요가 늘어날 것이라는 것은 쉽게 예측할 수 있음에도 이미 계획하였던 열병합발전소 신규 건설을 취소했고, 또한 OO OO지구 바로 인근 OOES와 OO지구에 비교적 가까이 위치한 O이앤이(△△시)에서 전량 열에너지를 공급받지 않고 멀리 ◇◇ 열병합발전소와 OO시에 위치한 OO파워까지 19.3km나 되는 수송관을 매설해서 열에너지를 공급받는 계획 역시 쉽게 납득할 수 없으며 장거리 수송관을 통한 열손실, 유지보수비용 등으로 비용 대비 사업성이 떨어진다는 비판이 제기되고 있는 실정이다. 한편 청구인의 최초 열수송관 매설사업계획에 의하면 OO시 구간(시도 00호선)의 OO대로를 관통하는 것이다. 그런데 한국토지주택공사는 ◇◇ OO신도시 광역교통개선대책의 일환으로 OO시 구간의 OO대로 중 일부를 지하화하는 사업을 계획하고 있었다. 그 계획에 의하면 OO시 구간의 OO대로는 ◇◇시 OO에서 넘어오는 OO 고가차도를 내려와 OO경찰서 앞에서 지하차도가 시작되어 OO시청 사거리를 지나 다시 OO동 고가차도를 올라타고 내려와 OO코리아 교차로 앞에서 OO지하차도와 OO동을 거쳐 □□시로 이어지는 구조가 되어 마치 롤러코스트를 타는 형국이었고, 무엇보다 OO동 고가차도 아래에서 경부고속도로로 진입하는 OO 톨게이트 사거리의 심각한 교통정체 문제를 해소하기 위해서는 OO동 고가차도를 철거할 필요성이 있었으므로 OO시와 한국토지주택공사, 국토교통부는 OO시 구간의 OO대로를 전면 지하화하는 협의를 진행하였다. 이 과정에서 2018. 상반기경 착수한 OO지하차도 공사 진행이 지연되자, 청구인은 최초의 열수송관 매설계획을 OO대로를 우회하는 구간으로 변경하여 설정하였다. 청구인의 변경된 사업계획에 의하면 총 00km의 열수송관 공사구간 중 OO시를 관통하는 구간은 00㎞에 이르고, 900mm관로 2열을 매설하게 된다. 여기서 문제는 청구인의 최초계획이나 변경계획 모두 매설관로 구간이 상업지역과 구도심을 일부 포함하고 있음은 물론 OO지구를 비롯한 12개의 아파트 단지에 9,706세대, 27,360명의 시민들이 거주하는 도심 한복판 주거지역을 관통한다는 것이다. 때문에 열수송관 사고로 인한 위해 가능성의 문제가 심각하게 대두되었고 지역주민간 갈등과 불안 요인이 되고 있으며 지역 주민들의 환경상·생활상 이익 및 재산상의 손해가 발생할 수도 있는 상황이다. 특히 청구인의 열수송관 매설공사는 □□시민을 위한 사업으로 실질적으로 OO시민의 편익과는 전혀 관계가 없음에도 청구인은 OO 도심 한복판의 주거지역을 관통하는 구간으로 열송수관 매설관로사업을 계획하였다. 청구인이 추진하는 열송수관 매설관로사업은 OO시민의 안전문제와 직결되는 중요한 사안으로, 장거리 수송을 통한 에너지공급계획은 근본적으로 재검토되어야 하고 만약 장거리 수송계획의 변경이 어렵다면 경부고속도로 법면부지를 최대한 활용하는 등 OO시내 주거지역을 최대한 벗어난 구간으로 매설구간을 재설정하는 등 합리적인 대안을 마련하여 피청구인과 충분히 협의하고 OO시민의 양해를 구하는 절차를 먼저 거쳐야 해결될 문제이다. 그럼에도 청구인은 피청구인이 보완요청한 사업계획 조정에 대한 어떠한 추가 검토도 불가하다는 전제에서, 청구인이 변경 계획한 열수송로 전체매설 구간 중 일부 구간에 관해 이 사건 신청을 하였다. 또한 청구인은 열수송관로 매설관로구간 설정에 대한 주민 동의가 아닌 이 사건 도로점용(굴착)허가가 되면 이후 굴착공사를 수행하기 전에 주민설명회를 개최하겠다는 입장이다. 이에 피신청인은 주거밀집지역을 제외한 대체노선을 제시하고 해당 노선으로 인해 영향을 받는 OO시민의 양해를 구하는 절차를 선행하는 등의 내용을 포함하여 OO시 관내 전체 열수송로 매설구간에 대한 합리적인 대안을 마련하라는 취지에서 이 사건 불허가대안통보를 하게 된 것이다. 2) 이 사건 불허가대안통보 경위 청구인은 2020. 11. 24. 변경관로에 따른 일부 구간(OO동 00번지 일원으로 이 사건과 동일한 구간)에 관하여 도로점용(굴착)허가신청을 하였다. 이에 피청구인은 2020. 11. 26. ‘OO시 전체 노선의 확정이 선행되지 않은 상태에서 일부구간 공사의 우선 시행을 위한 도로점용은 불합리하고 매설경로는 도로의 구조·관리 및 교통의 안전을 담보할 수 있고 시민불편 및 민원발생을 최소화할 수 있는 최초계획이 바람직하다’는 취지에서 ‘위 검토내용을 반영한 사업계획 조정’을 하라는 보완요청을 하였는데, 위 보완요청 공문에서 피청구인이 최초계획이 바람직하다는 취지는 청구인이 신청한 일부 구간에 한정하여 언급한 것이다. 청구인은 피청구인의 위 2020. 11. 26.자 보완요청에 대하여 2020. 12. 2.‘변경된 사업계획에 따른 열송수관 매설관로구간이 전체 확정노선이다’라는 내용으로 보완자료를 제출하였다. 그런데 청구인이 보완자료로 제출한 확정노선은 변경계획에 따른 열수송로 매설구간으로, 굴착허가 신청한 일부 구간(OO동)에 대한 어떠한 사업계획 조정 없이 해당 구간이 그대로 포함되어 있는 전체노선이다. 즉, 청구인이 제출한 보완자료는 피신청구인의 보완요청에 응할 수 없다는 취지의 회신이었다. 이에 피청구인은 2020. 12. 15. 청구인에게 재차 재보완요청을 하였고, 피청구인은 2020. 11. 24.자 허가신청을 취하하였다. 이후 청구인은 어떠한 사업계획 조정 노력 없이 2021. 9. 29. 재차 OO시를 관통하는 변경된 열수송관 매설계획에 따라 2020. 11. 24.자 도로점용 허가신청과 같은 내용으로 일부 구간(OO동)에 대한 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 2021. 10. 12. 이 사건 처분을 하게 된 것이다. 3) 처분사유의 적법성 가) 관련 법리 「도로법」제61조제1항에 의한 도로점용허가는 일반사용과 별도로 도로의 특정 부분에 대하여 특별사용권을 설정하는 설권행위로서, 도로관리청은 신청인의 적격성, 점용목적, 특별사용의 필요성 및 공익상의 영향 등을 참작하여 점용허가 여부 및 점용허가의 내용인 점용장소, 점용면적, 점용기간을 정할 수 있는 재량권을 갖는다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721, 56738 판결, 대법원 2008. 11. 27. 선고 2008두4985 판결, 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결 등 다수 참조). 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두1329 판결, 대법원 2001. 2. 9. 선고98두17593 판결, 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 다수 참조). 또한 개발행위허가 등에 있어 재량권의 일탈·남용에 관한 사례이긴 하나, 대법원은 ‘환경오염 발생 우려 또는 대기오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결3), 대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두33593 판결 등 참조)’고 판시한 바 있다. 따라서 행정청이 한 처분이 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 정당성·객관성이 결여된 이익형량을 하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하고 행정청의 판단이 위법하다고 쉽사리 단정할 것은 아니므로, 만약 이 사건 처분이 위법하다는 판단이 이루어지려면 피청구인의 재량판단이 현저히 그 재량을 일탈·남용한 것이라는 점에 대한 입증이 있어야 한다. 나) 이 사건 처분의 적법성 (1) 피청구인은 OO시민의 생명이나 신체가 위협받는 재난상황이 발생하지 않도록 방지하고 OO시민의 생명과 신체의 안전 보호의무를 충실하게 이행하여야 하며, OO시민의 환경상·생활상 이익 및 재산상의 손해가 발생할 염려가 없는지 면밀하게 검토하여야 한다. 그런데 실제 2018. 12. 경 ▽▽시 OO역 일원에서 열수송관 파열되어 대형사고가 발생한 적이 있다. 이곳은 아파트 단지와 상가가 밀집된 유동인구가 많은 곳으로 파손된 40cm 크기의 구멍으로 물이 쏟아져 200m 넘게 도로가 파손되었고 도로변과 인도 일대 3만㎡가 침수되는 대형사고였다. 지름 850mm의 열배관에서 터져 나온 80~110。c의 뜨거운 물이 지진이 난 것처럼 도로를 갈라놓았고 무너진 도로 사이로 지나가던 승용차가 추락했다. 사고 직후 깨진 유리창 사이로 고온 고압의 물이 차 안으로 쏟아져 화상으로 1인이 사망하였고 지나가던 행인 2명이 중상을 입었고 24명이 부상을 당해 병원으로 이송되었으며, 인근 지역 아파트 4개 단지 2,861가구와 17개 상가건물이 한파주의보 속에 난방이 중단되었다. 이에 대해 청구인은 위 사고는 ‘온수예열공법’을 사용한 배관인데 OO시를 관통하는 열수송관은 ‘전기예열공법’을 사용하는 배관이므로 안전하다는 취지로 주장하고 있다. 그러나 열수송관은 영구시설물이고 지하에 매설되므로 누출감지 등 시설관리에 한계가 존재하는 것은 엄연한 현실이다. 또한 열배관은 공급관과 회수관으로 구분되는데 공급관은 고압, 회수관은 저압이다. 전문가들은 지중매설물 중 열배관은 배관의 잦은 열팽창으로 인한 피로파괴의 위험성과 열응력에 의한 파괴가능성이 더 크며 대부분 열배관 파열의 주원인은 부식이라고 말한다. 일반적으로 열배관은 깊이 2.5~3m로 매설되는데 배관을 둘러싼 HDPE 외피가 벗겨지면 보온재로 수분이 스며들어 탄소강관에 부식이 발생하고 또한 외부전원의 공급이 중단되거나 누설전류로 인해 방식조치가 제대로 되지 않았을 경우 배관부식이 가속화된다고 한다. 한편 청구인이 언급하고 있는 공법은 난방수 온도 변화에 따라 열배관이 열응력을 받게 되는 것과 관련된 것으로, 사용년수 증가에 따라 열응력 반복 횟수가 증가하면 열응력에 의한 피로가 점점 증가하여 파열될 수밖에 없으므로 이를 방지하기 위해 열배관 매설 전에 예열하는 선응력 공법을 적용하게 되는데, 선응력 공법의 종류로 온수이용방법, 전기이용방법, 증기이용방법이 있다고 한다. 온수예열공법의 특징이 연결부 사각덮개여서 온수예열공법이 아닌 전기예열공법을 사용하는 열배관의 경우 용접부 파손 발생 가능성은 줄어들 수 있으므로 청구인의 주장에 의하더라도 전기예열공법을 사용한 배관의 경우 용접부 파손 문제가 발생할 가능성만 줄어들 뿐 부식 등으로 인한 열배관 파열사고의 위험성은 여전히 존재한다. (2) 또한 지방자치단체의 장은 지역주민들을 대표하는 기관으로서 지역주민들의 의사와 지방의회의 의견에 귀를 기울여야 한다. 그런데 청구인이 추진하는 열수송관 매설계획은 주거밀집지역을 관통하는 구간으로서 OO시민들의 생명·신체에 대한 안전보호가 필요하고 환경상·생활상 이익 및 재산상의 손해가 발생할 우려가 상당하며, 특히 청구인의 사업은 OO시민의 편익과는 아무런 관련이 없는 사업이다. 이에 해당 구간과 관련이 있는 OO시민들은 청구인이 추진하는 열수송관 매설사업에 대해 반대의사를 표시하고 있고 2021. 2. 3. 제00회 OO시의회 임시회 제2차 본회의에서 ‘OO공사 OO-□□ 열수송관 OO시 관통 반대결의안’이 채택되기도 하였다. (3) 위와 같은 상황에서 피청구인은 OO시민의 생명·신체에 대한 안전보호와 환경상·생활상 이익 및 재산상의 손해가 발생할 우려를 최소화할 수 있도록 OO시내 주거 밀집지역을 관통하지 않는 구간으로 매설노선을 조정하는 등 합리적 대안을 마련하라는 취지에서 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 청구인의 주장만으로는 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 정당성·객관성이 결여된 이익형량을 하였다고 볼 수 없으므로, 청구인은 피청구인의 재량판단이 현저히 그 재량을 일탈·남용한 것이라는 점에 관한 입증책임을 다하였다고 볼 수 없다. 4) 위와 같은 사정들을 종합해보면 피청구인의 이 사건 처분은 현 시점에서 불가피한 결정으로 적법하다는 것을 충분히 이해할 수 있다. 특히 이 사건은 OO시민의 안전과 생활에 매우 중대한 영향을 미칠 수밖에 없으며, 현재 청구인은 행정소송도 함께 제기한 상태인데 피청구인은 이 사건 심판청구가 인용되면 더 이상 불복할 방법도 없다. 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【집단에너지사업법】 제22조(공사계획의 승인 등) ① 사업자는 공급시설의 설치공사 또는 변경공사로서 산업통상자원부령으로 정하는 공사를 할 때에는 「산업안전보건법」 제42조 및 제43조에서 정하는 경우 외에는 그 공사계획에 대하여 산업통상자원부장관이 정하는 기간 내에 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다. 이를 변경할 때에도 또한 같다. <개정 2013. 3. 23., 2019. 1. 15.> ② 사업자는 제1항의 공사로서 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 공사 및 재해복구공사, 그 밖에 긴급하게 할 필요가 있는 공사를 한 경우에는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 산업통상자원부장관에게 신고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ⑤ 제1항에 따른 승인 및 제2항에 따른 신고의 절차와 그 밖의 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23.> 제49조(다른 법률에 따른 인ㆍ허가등의 의제) ① 제22조제1항에 따라 공사계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정ㆍ협의ㆍ신고 또는 면허(이하 이 조에서 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 산업통상자원부장관이 제2항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2016. 12. 27.> 2. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가 및 같은 법 제107조에 따른 도로관리청과의 협의 또는 승인 구【집단에너지사업법 시행규칙】(시행 2020. 8. 5. 산업통상자원부령 제387호) 제25조(공사계획의 승인신청등) ② 법 제22조제1항의 규정에 의하여 공사계획의 승인 또는 변경승인을 얻고자 하는 자는 별지 제16호서식의 승인신청서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 산업통상자원부장관에게 제출하여야 한다. <개정 1993. 6. 21., 1999. 9. 3., 2008. 3. 3., 2013. 3. 23.> 1. 사업의 개요를 기재한 서류 2. 공사계획서 3. 승인을 얻고자하는 공사계획에 법 제49조제1항 각호의 1에 해당하는 사항이 포함된 때에는 각 해당법률에 의한 인ㆍ허가등의 신청 또는 협의요청시에 필요한 구비서류 4. 공사계획을 변경하고자 하는 경우에는 변경사유서 5. 삭제 <1999. 9. 3.> ③ 제2항제2호의 공사계획서에는 별표 5에 규정한 기재사항 및 구비서류가 포함되어야 한다. 제26조(경미한 공사등의 신고) ② 법 제22조제2항의 규정에 의하여 경미한 공사 및 재해복구공사 기타 긴급을 요하는 공사의 신고를 하고자 하는 자는 별지 제17호서식의 신고서에 공사내역서를 첨부하여 산업통상자원부장관에게 제출하여야 한다. <개정 1993. 6. 21., 1999. 9. 3., 2008. 3. 3., 2013. 3. 23.> ③ 제2항의 공사내역서에는 별표 5에 규정한 기재사항 및 구비서류가 포함되어야 한다 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830543"></img> 구【도로법】(시행 2021. 2. 5. 법률 제16954호) 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제62조(도로점용에 따른 안전관리 등) ① 대통령령으로 정하는 공작물이나 물건, 그 밖의 시설(차량의 진출입로를 포함한다)을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하기 위하여 제61조제1항에 따른 허가(이하 “도로점용허가”라 한다)를 받은 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 안전시설 또는 안전표지를 설치하는 등 보행자 안전사고를 방지하기 위한 대책을 마련하여야 한다. <개정 2017. 11. 28.> 구【도로법 시행령】(시행 2021. 1. 5. 대통령령 제31380호) 제54조(도로의 점용 허가 신청 등) ① 법 제61조제1항에 따른 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)의 점용 허가(이하 “도로점용허가”라 한다)를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음의 각 호의 사항을 적은 신청서를 도로관리청에 제출(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 통한 제출을 포함한다)하여야 한다. 이 경우 신청서에는 설계도면(전자도면으로 한정한다)을 첨부하여야 한다. 1. 점용의 목적 2. 점용의 장소와 면적 3. 점용의 기간 4. 점용물의 구조 5. 공사의 방법 6. 공사의 시기 7. 도로의 복구방법 ② 도로의 점용이 도로의 굴착을 수반하는 경우에는 제1항에 따른 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 다만, 제56조제1항에 따라 제출한 사업계획서대로 도로점용에 관한 사업을 할 수 있다는 제56조제3항에 따른 통보를 받은 경우에는 제56조제1항에 따른 사업계획서 제출 시 첨부한 설계도면 및 주요지하매설물(법 제62조제2항 후단에 따른 주요 지하 매설물을 말한다. 이하 같다) 관리자의 의견서의 첨부를 생략할 수 있다. 1. 주요지하매설물 관리자의 의견서 2. 주요지하매설물의 사후관리계획(신청인이 주요지하매설물의 관리자인 경우로 한정한다) 3. 제62조에 따른 도로관리심의회의 심의ㆍ조정 결과를 반영한 안전대책 등에 관한 서류 ⑤ 법 제61조제1항에 따른 도로점용허가의 기준은 별표 2와 같다. 제62조(도로관리심의회의 설치 등) ① 도로굴착에 관한 사항을 심의ㆍ조정하기 위하여 도로관리청(도로관리청이 도로점용허가에 관한 권한을 위임하거나 대행시킨 경우에는 그 수임자 또는 대행자를 말한다. 이하 제63조에서 같다)에 도로관리심의회(이하 “관리심의회”라 한다)를 둔다. ② 관리심의회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ조정한다. 1. 도로굴착이 수반되는 사업에 관한 계획의 수립ㆍ조정 2. 도로점용에 관한 사업계획과 교통소통 및 먼지발생방지 등의 대책 3. 도로굴착 관련 시설의 유지ㆍ관리 4. 주요지하매설물의 안전대책 5. 도로굴착공사의 시행에 따른 도로시설의 안전대책 6. 제1호부터 제5호까지에서 규정한 사항 외에 도로굴착과 관련된 사항 ■ 도로법 시행령 [별표 2] <개정 2021. 1. 5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830545"></img> 구【민원 처리에 관한 법률】(시행 2017. 7. 26. 법률 제14839호) 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구【민원 처리에 관한 법률 시행령】(시행 2021. 1. 5. 대통령령 제31380호) 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 2018. 9. 3.자 산업통상자원부 ‘집단에너지 공급시설 공사계획 승인’ 서면, 2020. 3. 6.자 ‘2020년 제1회 OO시 도로관리심의회 결과 알림’ 및 붙임자료, 2020. 5. 13.자 청구인 ‘열수송관 경미한공사 신고’서면, 2020. 6. 1.자 산업통상자원부 ‘경미한 공사 등의 (변경)신고 수리’서면, 2020. 11. 24.자 도로점용 허가신청서, 2020. 11. 26.자 도로점용(굴착) 허가신청서 보완요청서, 2020. 12. 2.자 보완자료 제출서, 2020. 12. 15.자 재보완 요청서, 2021. 9. 29.자 이 사건 신청서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2018. 9. 3. 산업통상자원부장관으로부터 열수송관 00m(□□) 설치 등을 내용으로 하는 집단에너지 공급시설 공사계획을 승인받았다. 나) 청구인은 2020. 2. 12. 피청구인에게 도로관리심의회 심의자료를 제출하였고, 피청구인은 2020. 3. 6. 원안가결된 건은 심의내용을 반영하여 도로점용(굴착)허가를 신청하고, 조건부 승인된 안건은 심의의견에 대한 조치계획(결과)를 제출하도록 청구인에게