도로점용허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2004. 7. 경상남도 ◇◇군 ◇◇면 ◇◇리 산71-2번지외 ◇◇필지상에 농수산물 및 공산품 저장창고의 진ㆍ출입로를 설치하기 위하여 경상남도 ◇◇군 ◇◇면 ◇◇리 1160-1번지 앞의 도로(이하 "이 건 도로"라 한다)의 점용허가를 신청하였으나, 피청구인은 2004. 8. 4. 청구인이 신청한 진ㆍ출입로의 설치 지점은 교차로 주변의 연결로 등의 설치제한거리 이내의 구간에 해당한다는 이유로 이를 거부(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1997. 10. 27. ◇◇군수로부터 경상남도 ◇◇군 ◇◇면 ◇◇리 산69-1번지의 임야의 일부에 대하여 농수산물 및 공산품 보관창고의 부지조성을 위한 산림형질변경허가를 받았고, 위 보관창고의 부지조성 공사를 위한 진출입로를 설치하기 위하여 이 건 도로의 49제곱미터 부분에 대한 일시점용허가를 1999. 2. 2. 및 2000. 7. 19.에는 받았으나 2002. 1. 25. 및 2002. 7. 28.에는 받지 못하였으며, 2004. 7. 이 건 도로에 대하여 도로점용 및 연결신청을 하였으나 피청구인은 이 건 처분을 하였다. 나. 청구인이 위 임야에 건축하는 농수산물 및 공산품 보관창고는 도로와다른도로등과의연결에관한규칙(이하 "규칙"이라 한다) 별표 5 제7호의 기타 시설에 해당하고 주차대수는 20대 미만으로서 진ㆍ출입로를 설치함에 따라 개설하여야 하는 변속차로의 최소길이는 60미터, 변속차로부터 교차로 영향권까지의 설치제한거리는 60미터로서 이 둘을 합하면 120미터에 불과하나, 이 건의 경우 교차로 영향권은 교통섬까지이고, 교통섬부터 진ㆍ출입로까지의 거리가 145미터이므로 진ㆍ출입도를 설치하기 위한 기준을 충족한다고 할 것이다. 다. 이미 ◇◇군수가 농수산물 및 공산품 보관창고의 부지조성을 위한 산림형질병경허가를 하였고, 이에 부수하여 도로점용허가를 두 차례한 사실이 있는 바, 이 도로점용허가에 따라 공사가 진행되어 이미 많은 비용이 투입되었으므로, 이 건 처분은 앞선 처분과 모순되어 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 주장처럼 농수산물 및 공산품 보관창고는 규칙 별표 5 제7호의 기타시설로 본다 하더라도 교차로 영향권은 교통섬까지가 아니라 우회전하는 차로까지로 보아야 할 것이고, 우회전하는 차로가 시작하는 지점부터 변속차로의 최소길이 60미터와 설치제한거리 60미터를 합산하면 청구인이 신청한 구간은 교차로 주변의 연결로등의 설치제한거리 이내에 해당함이 분명하므로, 청구인에 대하여 도로점용 및 연결허가를 거부한 것은 정당하다. 나. 청구인이 신청한 구간은 ◇◇고속도로 군북 인터체인지와 사도교차로의 중간에 위치한 지역으로서 진ㆍ출입로의 설치로 인하여 교통소통이나 안전에 지장이 있을 것으로 우려되고, 이 건과 관련하여 ○○경찰서와 협의한 결과 이 건 도로는 교통사고가 발생할 우려가 있고 차량의 흐름을 방해하여 농수산물 및 공산품 저장창고의 진ㆍ출입로의 설치에 부적합한 것으로 통보되었다. 다. 청구인은 이미 ○○군수가 산림형질변경허가 및 2회의 도로점용허가를 한 사실이 있어 이 건 처분은 앞선 처분과 모순되어 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하나, ○○군수는 1998. 5. 29. 산림형질변경허가에서는 허가조건으로 "도로점용허가 및 가ㆍ감속차선의 설치허가를 개별법에 따라 받아야 한다"고 명시하였고, 1999. 2. 2. 도로점용허가에서는 허가조건으로 "1999년 11월까지는 점용완료 및 원상복구가 되어야 하고, 차후 이 지점의 특수성을 감안하여 도로기능ㆍ교통소통문제 등 제반 여건에 따라 도로점용허가가 되지 않을 수 있다"고 명시하였으며, 2000. 7. 19. 도로점용허가에서는 허가조건으로 "도로연결은 규칙에 적합하도록 계획되어야 하고 이 사건 도로의 특수성을 감안하여 도로점용허가가 되지 않을 수 있다"고 명시하였고, 2002. 1. 25. 도로점용허가기간연장을 거부하였고, 2002. 5. 24. 도로점용허가를 거부하였으므로, 이 건 처분은 앞선 처분과 모순되지 아니한다. 라. 결국, 피청구인의 이 건 처분은 규칙 제6조제3호 및 규칙 제8조제1호의 규정에 의한 교차로 주변의 연결로등의 설치제한거리, 변속차로의 최소길이 등을 종합적으로 검토하여 청구인의 도로점용허가를 거부한 것으로 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도로법 제54조의6제2항 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제3조ㆍ제6조ㆍ제8조ㆍ별표 4 및 별표 5 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 도로점용허가불허공문, 도로점용허가불허처분취소청구소송판결문, ○○경찰서협의공문, 창고부지조성을 위한 산림형질변경허가공문, 도로일시점용허가공문, 도로일시점용허가통보공문, 도로일시점용허가기간만료에 따른 연장허가불가통보공문, 현황도면 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 ○○군수는 1998. 5. 29. 청구인에 대하여 경상남도 ○○군 군북면 사도리 산69-1 외 1필지의 1만4,430제곱미터에 대하여 농수산물 및 공산품 보관창고의 부지조성을 목적으로 한 산림형질변경을 허가하였고, 같은 날짜의 산림형질변경허가증에 의하면, 도로점용허가 및 가감속차선설치허가는 개별법에 의하여 인허가를 받아야 하는 것으로 되어 있다. (나) 청구인이 위 보관창고의 부지조성을 위한 진출입로를 확보하고자 이 건 도로의 일시점용을 신청하자 위 ○○군수는 1999. 2. 2. 청구인에 대하여 이 건 도로의 일시점용을 1999. 11. 30.까지 허가하면서, 군북-의령간 4차선도로 확ㆍ포장공사가 2000년 1월부터 시공예정이므로 1999년 11월까지는 점용완료 및 원상복구가 되어야 하고, 차후 이 지점의 특수성을 감안하여 도로기능과 교통소통 등 제반 여건에 따라 도로점용허가가 되지 않을 수 있음을 허가조건으로 하였다. (다) 청구인이 또다시 위 보관창고의 부지조성을 위한 진출입로를 확보하고자 이 건 도로의 일시점용을 신청하자 위 ○○군수는 2000. 7. 19. 청구인에 대하여 이 건 도로의 일시점용을 2001. 5. 30.까지 허가하면서, 진출입로를 항구적으로 국가지원지방도 ◇◇호선에 연결하고자 할 경우에는 도로와다른도로등과의연결에관한규칙에 적합하도록 계획하여야 하나 이 지점의 특수성을 감안하여 도로기능과 교통소통 등 제반 여건에 따라 도로점용허가가 되지 않을 수 있음을 허가조건으로 하였다. (라) 청구인이 이 건 도로의 점용허가기간의 연장을 신청하자 위 ○○군수는 2002. 1. 25. ◇◇간 4차선도로 확ㆍ포장공사가 완료단계에 있다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 도로의 점용허가기간의 연장을 거부하고, 도로공사 준공후에는 도로관리청인 피청구인으로부터 도로점용 및 연결허가를 얻도록 하라고 안내하였다. (마) 청구인이 점용기간을 2003. 5. 30.까지로 하여 이 건 도로의 점용허가를 신청하자 피청구인은 2002. 7. 8. 이 건 도로는 교차로 주변의 연결로 등의 설치제한거리 내에 위치하여 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제6조의 규정에 의한 연결허가금지구간에 해당한다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 도로의 점용허가를 거부하였다. (바) 청구인은 피청구인의 2002. 7. 8.자 도로점용허가거부처분에 불복하여 행정소송을 제기하였으나, 부산지방법원에서는 2003. 11. 13. 청구인이 도로점용허가를 신청한 점용기간이 도과하여 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다는 이유로 청구인의 소를 각하하였고, 판결이유 부분에는 이 건 도로의 진ㆍ출입로는 사도교차로 쪽으로 우회전하는 차로가 시작하는 지점으로부터 124미터 거리에 있고 이에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없는 것으로 되어 있다. (사) 청구인은 2004. 7. 피청구인에게 경상남도 ○○군 ◇◇면 ◇◇리 산71-2번지 외 ◇◇필지상에 건설할 농수산물 및 공산품 저장창고의 진ㆍ출입로를 설치하기 위하여 이 건 도로에 대한 도로점용허가신청서를 제출하였다. (아) 피청구인은 2004. 7. 27. 도로점용 및 연결허가 신청에 따른 협의요청을 청구외 ○○경찰서장에게 하였고, 이에 대하여 위 ○○경찰서장은 2004. 8. 5. 청구인이 신청한 지점은 편도 2차로의 국도 79호선(당초 국가지원지방도 ◇◇호선이던 것이 확ㆍ포장공사가 완료된 후 국도 79호선이 됨)에 위치한 지점으로, ◇◇고속도로 군북ㆍ의령 인터체인지에서 의령방면으로 진입하기 위한 가속차선의 끝지점에서 불과 20미터 정도 떨어져 있어 그 지점에 저장창고 진출입로가 형성되는 것은 차량의 상충현상을 초래하여 교통사고가 발생할 우려가 높아 부적합하고, ◇◇휴게소 앞 신호대와도 불과 20미터에 못 미치는 지점에 교차로가 형성되어 있어 저장창고 진출입로가 설치될 경우 신호등을 통과한 차량들이 급정차하는 현상이 초래되어 뒤따르는 차량의 흐름을 방해하여 혼란을 일으키게 되어 부적합하다는 의견을 회신하였다. (자) 피청구인은 2004. 8. 4. 청구인이 신청한 지점은 교차로 주변의 연결로 등의 설치제한거리 이내에 해당된다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (차) 청구인이 제출한 현황및계획평면도에 의하면, 이 건 도로는 4차로 이상이고, 이 건 도로에 연결하고자 하는 진ㆍ출입로에서 변속차로는 60미터, 변속차로부터 사도교차로의 교통섬까지 거리는 120미터로 되어 있다. (2) 도로법 제40조 및 제54조의6제2항과 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제3조ㆍ제6조ㆍ제8조ㆍ별표 4 및 별표 5의 규정을 종합하면, 도로의 구역안에서 공작물ㆍ물건 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 4차로 이상인 일반국도의 우측에 다른 도로를 연결하는 때에는 도로관리청은 그 연결로가 교차로 영향권(회전차로 등 도류화시설이 설치된 구역)으로부터 60미터 이내의 구간에는 도로의 연결을 허가하여서는 아니되고, 도로연결의 목적이 되는 시설물이 운수시설인 경우에 연결로는 최소한 80미터의 변속차로를 설치하여야 하는 것으로 되어 있다. 위 인정사실에 의하면, 청구인이 설치하고자 하는 시설물은 농수산물 및 공산품 보관창고인데, 통계청에서 고시(통계청고시 제◇◇-◇◇호)한 한국표준산업분류에 의하면 창고업(분류번호 : 632)은 운수업의 일종인 여행알선ㆍ창고 및 운송관련 서비스업(분류번호 : 63)에 해당하는 것으로 되어 있으므로, 청구인의 보관창고는 운수시설에 해당한다 할 것이고, 이 건 도로의 근처에 있는 사도교차로는 도류화시설인 회전차로가 설치되어 있어 교차로 영향권은 교통섬이 아니라 회전차로가 시작되는 지점까지라 할 것이며, 이 건 도로는 4차로에 해당하여 이에 연결하고자 하는 진ㆍ출입로는 교차로 영향권인 회전차로가 시작되는 지점으로부터 최소한 140미터(설치제한거리 60미터 + 변속차로 최소거리 80미터)는 떨어져 있어야 할 것이나, 이 건의 경우 진ㆍ출입로가 회전차로가 시작되는 지점으로부터 124미터에 불과한 것으로 되어 있어 이 건 도로에 대한 진ㆍ출입로의 연결은 도로와다른도로등과의연결에관한규칙에서 정한 요건을 충족하고 있지 못하다고 보아야 할 것이고, 이 건 진ㆍ출입로의 연결과 관련하여 청구외 ○○경찰서장이 피청구인에게 회신한 바에 의하더라도 청구인이 신청한 지점이 남해고속도로 군북ㆍ의령 인터체인지에서 의령방면으로 진입하기 위한 가속차선의 끝지점에서 불과 20미터 정도 떨어져 있고 그 근처에 교차로가 형성되어 있어 저장창고 진출입로가 설치될 경우 교통사고가 발생하고 차량의 흐름을 방해할 우려가 있다고 되어 있는 점에 비추어 보더라도, 피청구인이 청구인에 대하여 도로점용의 목적인 도로연결이 관계법령에 따라 인정되기 어렵다는 이유로 도로점용허가를 거부한 것이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 피청구인의 이 건 처분이 청구인의 신뢰보호의 이익을 해하였다고 주장하나, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다 할 것인 바, ○○군수는 1999. 2. 청구인에 대하여 이 건 도로에 대한 최초 점용허가를 하면서 1999년 11월까지는 점용완료 및 원상복구가 되어야 하고, 차후 도로기능ㆍ교통소통 문제 등 제반여건에 따라 도로점용허가가 되지 않을 수 있다는 조건을 부가하였고, 2000. 7. 19. 다시 이 건 도로에 대한 일시점용허가를 하면서도 위와 같은 내용의 조건을 부가하였을 뿐만 아니라, 1998. 5. 29. 청구인에 대하여 산림형질변경허가를 하면서 도로점용허가나 가감속차선 설치허가는 개별법에 의하여 인허가를 받아야 한다고 명시하였으며, 2002. 1. 15. 도로점용허가기간연장을 거부하였고, 피청구인은 2002. 7. 8. 도로점용허가를 거부하였으므로, 피청구인으로서는 이 건 도로의 도로점용허가에 관하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였음을 인정하기는 어렵다 할 것이므로, 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.