도로점용허가및잔여지손실보상반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 국도 4호선(○○)의 기존도로(2차선)에 인접하여 숙박업을 운영해 오던 자로서, 국도 확장공사의 도로구역에 청구인의 소유토지 일부(128㎡) 및 여관건물이 편입되자, 잔여부지에서 여관신축을 위한 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 219 - 2번지에 대하여 숙박시설(여관)의 진ㆍ출입로 설치를 목적으로 피청구인에게 도로점용허가신청을 하였으나, 피청구인은 교차로의 영향권 및 제한거리 이내에 해당되고 편의시설(버스정차대 등)의 설치로 인한 차량의 엇갈림 현상 등으로 주민 불편이 예상된다는 이유로 2003. 11. 26. 청구인의 신청을 반려하는 처분(이하 "이 건 처분"이라 한다.)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 청구인의 토지일부 및 숙박업소가 국도확장공사 구역에 해당되어 잔여지에 숙박업소를 후퇴ㆍ이전하여 신축하려고 칠곡군청에 숙박시설 건축허가 신청을 하였으나 반려되자, 경상북도행정심판위원회에 행정심판을 제기하여 인용재결을 받았다. 나. 이에, 청구인은 건축허가의 선행행위로서 피청구인에게 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률시행규칙에 근거한 협의, 도로점용허가신청, 공사비 보상 또는 공사시공, 잔여지손실보상을 요청하였으나 반려처분을 받았다. 다. 위 반려처분은 "헌법에 재산권의 내용과 한계는 법률로서 정하고, 보상은 법률로서 정하되 정당한 보상금을 지급하여야 한다." 에 의하지 아니하고 법률의 수권이 없어도 만들 수 있는 행정규칙에 근거한 것이다. 라. 청구인은 도로점용허가가 없으면 잔여지가 효용가치를 상실하므로 지가하락분, 휴업보상이 아닌 폐업보상 2년분에 대한 보상 등을 하여야 하고, 또한 피청구인은 도로점용허가를 하여 종전대로 숙박업소의 영업을 할 수 있게 하여 헌법상 보장된 직업선택의 자유를 향유하도록 해야 한다. 마. 종전에 있던 건물을 뒤로 이전하려는데, 철거되지 않은 다른 수용가들이 도로점용허가 없이 영업을 계속할 수 있는 점에 비추어 보면 형평의 원칙에 어긋나며, 피청구인이 사람의 통행이 거의 없다는 이유로 인도를 설계하지 않았을 뿐만아니라 종전 2차선을 6차선으로 확장ㆍ설계하였는데, 이것은 부당하다. 바. 따라서 청구인에 대하여 공평부담의 원칙에 따라 정당한 보상이 이루어져야 하는 점 등을 감안하면 이 건 처분은 위법ㆍ부당한 것이 분명하므로 취소되어야 마땅하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은, 청구인의 신청지점이 어로교차로 주변의 연결로 등의 설치 제한거리내에 있을 뿐만 아니라 주민편의시설을 설치할 경우 차량의 엇갈림 현상 등으로 주민 불편이 예상되어 도로점용허가신청에 대하여 반려처분을 하였고, 청구인이 주장하는 지가하락분의 보상, 2년분의 폐업보상, 신축건물 진입을 위한 도로개설비 보상사항 등은 행정심판청구대상이 아니며, 피청구인은 청구인에 대하여 도로구역에 편입되는 부지 및 토지에 대하여 정당한 보상금을 지급하였으므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도로법 제9조, 제22조, 제40조 도로법시행령 제9조, 제24조 도로법시행규칙 제18조 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제6조 행정심판법 제3조 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제50조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 계획평면도, 보상금 내역서, 질의서, 회신공문, 도로점용변경허가신청서, 행정처분서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2002. 11. 4.부터 시행된 국도 4호선중 ○○간의 국도 확장공사 구간에 청구인 소유의 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 219번지 일대와 여관 건물이 편입되어 총 473,291,300원(여관외 406,636,300원 및 영업권외 38,500,000원 포함)의 보상금을 책정하였다. (나) 이후, 청구인은 2003. 10. 27. 경상북도행정심판위원회에 ○○군수의 건축허가신청반려처분취소처분에 대하여 행정심판을 제기한 후, 경상북도지사로부터 "도로경계선과 숙박시설의 거리가 도로경계로부터 50미터 이상이고 건축행위가 기존에 동지번에서 영위해오다가 국도 확장공사로 인하여 수용됨에 따라 후퇴하여 이축하려는 점" 등의 사유로 인용재결을 받았다. (다) 그후, 청구인은 2003. 11. 1. 피청구인에 대하여 잔여지 가치하락분 보상요구와 신축건물 진입을 위한 도로개설비 요구에 대하여 민원을 제기하자, 피청구인은 2003. 11. 11. 청구인에게, 첫 번째 사항에 대하여는, 동 잔여지는 면적의 크기, 진ㆍ출입 및 용ㆍ배수 여건 등을 감안하여 종래의 용도인 대지 및 잡종지로 사용하는데 지장이 없으며, 2002년과 2003년 개별공시지가를 비교하면 가격에 큰 변동이 없음을 고려하여 잔여지의 가치하락분에 대한 보상은 곤란하고, 두 번째 사항에 대하여는, 국도에서 건축예정지로 진입하기 위하여 도로를 시공하는 것으로서 이러한 도로는 귀하가 새로운 건축허가를 득하기 위하여 설치하는 것이므로 비용을 보상할 수 없다고 회신하였다. (라) 또한, 청구인은 건설교통부장관에게 영업장소가 일부 편입됨에 따라 후퇴하여 건축하고자 하는 경우로서 도로점용허가를 받지 못하여 건축하지 못하는 경우에는 폐업보상, 당해 건축이 불가한 토지의 지가가 하락함에 따른 손실보상, 도로점용허가와 도로점용공사비를 잔여지보상규정에 의하여 잔여지보상으로 할 수 있는지 등에 대하여 질의를 하자, 위 건설교통부장관은 2003. 12. 19. 청구인에게 첫 번째 사항에 대하여는 영업의 폐지에 대한 보상으로, 두 번째 사항에 대하여는 공익사업시행지구에 편입되기 전의 잔여지의 가격에서 편입된 후의 잔여지의 가격을 뺀 금액으로, 세 번째 사항에 대하여는 공익사업시행지구에 토지의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여지에 출입할 통로가 없어지는 경우에는 통로의 설치에 필요한 비용으로 각각 보상할 수 있다고 회신하였다. (마) 이에 따라, 청구인은 피청구인에게 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 219 - 2번지상에 숙박시설(여관) 진ㆍ출입로 설치목적의 도로점용 및 연결허가신청서를 제출하였다. (바) 피청구인은 위 신청서에 대하여 청구인에게 2003. 11. 26. 피청구인은 청구인의 신청지점은 국도확장공사의 구간으로 설계도서상 주민 편의시설(측도) 설치계획이 있어 도로와다른도로와의연결에관한규칙에 따라 도로점용 및 연결허가가 불가하다는 등의 이유로 이를 반려하는 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 도로법 제40조, 동법시행령 제24조의 규정을 종합하면, 도로의 구역 안에서 공작물ㆍ물건 기타의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법 제9조, 제22조 및 동법시행령 제9조의 규정을 종합하면, 동법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가 및 동법 제54조의6의 규정에 의한 일반국도에 다른 시설의 연결허가에 관한 권한은 지방국토관리청장에게 위임되어 있고, 도로와다른도로등과의연결에관한규칙 제6조제3호 및 제6호의 규정에 의하면, 교차로 주변(일반국도가 아닌 다른 도로를 통하여 연결되는 교차로 주변을 포함한다)의 연결로 등의 설치제한거리 이내의 구간(4차로인 경우 60미터)인 경우 및 버스정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간은 다른 도로등의 연결을 허가하여서는 아니된다고 되어 있으며, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제50조의 규정을 종합하면, 수용할 토지에 대한 손실보상 등은 토지수용위원회에서 재결한다고 되어 있다. 먼저, 청구취지 1에 대하여 살펴보면, 청구인은 잔여지를 종전대로 사용할 수 있도록 공사비 보상, 지가 하락분의 보상, 영업보상(2년분 폐업보상) 등을 이행하라고 주장하나, 청구인의 이 건 잔여지 손실보상 등 이행청구는 행정심판법 제3조제1항에서 말하는 "다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우"에 해당된다고 할 것이므로, 이 건 청구는 행정심판청구 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 다음으로, 청구취지 2에 대하여 살펴보면, 청구인은 도로점용허가를 받아 종전대로 숙박업소의 영업을 할 수 있도록 보장하여 달라고 주장하나, 동법 제40조의 규정에 의한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하여 주는 설권행위로서, 공물관리자가 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위라고 보아야 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 각종 자료를 종합한 결과, 청구인의 신청지점은 국도 4차선 확장공사 구간내의 어로교차로 주변의 연결로 등의 설치 제한거리 내에 위치하고 있는 점, 위 신청지점은 주변에 주민편의시설 설치로 인한 차량의 엇갈림 현상 등으로 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있는 점 등을 감안하여 보면 이를 이유로 한 피청구인의 이 건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수는 없다고 할 것이다. 한편, 청구인은 ○○군수의 숙박시설건축허가신청반려처분에 대하여 경상북도행정심판위원회에 행정심판을 제기하여 인용재결을 받고, 이에 따라 관계법령에 의한 도로점용허가신청을 하였는데, 피청구인이 다른 사유를 들어 이를 반려한 것은 부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 건축법 소정의 건축허가와 도로법 소정의 점용허가는 허가의 대상뿐만아니라 그 처분주체 및 기준 등이 서로 상이하다 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1은 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하고, 청구취지 2는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.