도로점용허가 불허가 처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 농지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대한 진출입로 조성을 위해 2017. 3. 20. ○○리 ○○○-○, 36㎡ 도로(이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 대한 도로점용허가를 신청하였으나 피청구인은 2017. 6. 2. 불허가를 내용으로 하는 도로점용관련 민원회신(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 본인 소유의 농경지 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○의 진출입로 조성을 위해 인접지인 ○○리 ○○○-○ 번지 36㎡에 대하여 도로점용허가를 신청하였으나, 피청구인은 ○○경찰서와 도로교통공단의 의견이 불가하다는 이유로 도로점용허가를 불허함을 구두로 설명하며, 진입로를 개설하려면 가·감속차로를 설치하도록 강요하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 행정절차법 제4조 신의성실 및 신뢰보호 위반 행정청은 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 안된다고 규정하고 있으나, 청구인의 도로점용허가 신청지 ○○리 ○○○-○번지를 기준으로 ○번국도 상하방향 80m 이내 4개소(○○리 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○)에는 모두 가·감속차로가 없고 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」제8조 별표5에 따라 도로모서리곡선화(곡선반지름:3m)만을 시공하여 도로점용허가를 득하여 사용하고 있음에도 불구하고 일반국도 상 진출입로 구성 시 가·감속차로를 설치 확보하여야 한다는 규정을 들어 청구인에게만 불리하게 해석하여 처리하였다. 나) 행정절차법 제19조 처리기간의 설정 공표 위반 행정청은 부득이한 사유로 처리기간 내에 처분을 처리하기 곤란한 경우에는 해당 처분의 처리기간의 범위에서 한번만 그 기간을 연장할 수 있고, 처리기간을 연장할 때에는 처리기간의 연장 사유와 처리예정 기간을 지체 없이 신청인에게 통지하여야 한다. 그러나 도로의 일반점용 민원처리기간은 시·군의 경우 5일이며 해당사안의 관계기관(○○경찰서)의 협의 회신이 2017. 3. 28. 있었음에도 불구하고 민원인이게 2017. 6. 2. 도로점용 불허가처분 공문 발급 전까지 구두로만 불허가 될 것이라고 통보하고 어떠한 문서로도 그 결과 및 사전 통보를 하지 않았다. 다) 행정절차법 제21조 처분의 사전통지 위반 행정청은 당사자에게 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 행정절차법 제21조에 명기된 각호의 사항을 당사자등에게 통지하여야하며, 사전통지를 하지 아니한 경우 행정청은 처분할 때 당사자등에 통지하지 아니한 사유를 알려야한다. 그러나 피청구인은 2017. 4. 12. 작성된 청구인의 이의신청서에서 확인할 수 있듯이 행정절차법 제21조에 따라 구체적 사유를 청구인에게 사전통지하지 아니하였고 2017. 6. 2. 처분을 하면서도 사전통지하지 않은 사유를 알리지 않았다. 라) 행정절차법 제23조 처분의 이유 제시 위반 행정청은 신청내용을 모두 그대로 인정하거나, 단순반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우를 제외하고 처분을 할 때에 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 함에도 불구하고 이 사건 근거 법령에 따라 진출입로에 가·감속차로를 설치 확보하도록 강요하고 있으며 단순히 관련 협의기관(○○경찰서, 도로교통공단)의 협의결과를 핑계로 불허가 처분하였다. 청구인이 ○○경찰서에 이의신청 및 정보공개 요청한 바, ○○경찰서는 피청구인에 안전상 불가하다는 의견을 제시한 사실이 없으며, ‘○○입구 삼거리의 신호제어시 진출입로에서 진출이 가능하여 안전성 확보가 불가능하다고 판단할 수 없다’고 의견을 제시하였으며 피청구인에게 ○○경찰서의 의견에 따라 불허한다는 표현을 적시하지 않도록 협조요청한 사실을 확인 하였다. 마) 행정절차법 제24조 처분의 방식 위반 행정청이 처분을 할 때 당사자가 요청하면 지체없이 처분에 관한 문서를 주어야한다고 규정하고 있으나, 2017. 4. 12. ○○경찰서에서 불가의견이라는 안내를 받은 청구인이 ○○경찰서에 그 해석을 요청하는 취지의 이의신청서를 제출하였고 ○○경찰서에서는 이 사실을 공문으로 피청구인에게 알렸으며, 청구인이 수차례 전화 및 방문하여 문서를 요청하였으나, 청구인 문서로 승인요청을 다시 함에 따라 처분관련 문서를 주었다. 바) 행정절차법 제26조 고지 위반 행정청은 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는 지 여부, 그 밖에 필요한 사항을 알려주어야 한다. 그러나 피청구인은 2017. 6. 2. 도로점용허가 불허가처분시 행정심판 및 행정소송을 제기 할 수 있는지 여부 등에 대한 사항을 알려주지 않아 청구인의 재산권행사를 방해하였다. 사) 평등의 원칙 위반(행정처분의 형평성 결여) 청구인의 도로점용허가 ○○지 ○○리 ○○○-○번지를 기준으로 ○번국도 상하방향 80m 이내 4개소(○○리 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○)에는 모두 가·감속차로가 없고 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」제8조 별표5에 따라 도로모서리곡선화만을 시공하여 도로점용허가를 득하여 사용하고 있음에도 불구하고 청구인에게는 해당구간에 가·감속차로를 설치하여야함을 이유로 도로점용허가를 불허가 한 것은 도로 및 교통여건이 동일한 상황에서 청구인에게만 불리한 조건을 이행하도록 한 것으로 명백한 평등의 원칙 위반이라고 할 수 있다. 3) 피청구인의 처분은 행정의 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하는 행정절차법의 목적에 반하는 것으로 이 사건 처분은 취소되어야 하며 제반사항 및 형평성에 부합하는 가·감속차로 확보가 없는 도로점용허가 이행을 구한다. 【보충서면】 4) 피청구인의 청구인의 도로점용허가 신청에 대하여 관계기관의 협의를 거쳐 인근 진출입로를 공동사용 하거나 우회도로를 사용할 것, 진출입로를 새로 개설하기 위하여는 가·감속차로를 확보하여야 진출입이 가능함을 통화 상으로 안내하고 2017. 4. 4. 민원 종결하였다는 주장에 대하여, 행정청이 처분을 할 때 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다고 규정하고 있다. 청구인은 피청구인으로부터 ○○경찰서의 불가의견에 따라 우회도로를 사용할 것 등을 안내 받은 후 2017. 4. 12. ○○경찰서에 이의신청을 하였다. ○○경찰서는 청구인의 이의신청에 따라 피청구인에게 사실 조회를 요청하였으며, 청구인 역시 전화 및 방문으로 피청구인에게 문서를 요청하였음에도 불구하고 피청구인은 2017. 4. 28. ○○경찰서에만 회신 하였을 뿐 청구인에게는 관련 공문을 답하지 않았다. 또한 민원진행상황 처리 내역서에는 청구인의 도로점용허가와 관련한 피청구인의 관계기관 의견 협의 시, ○○경찰서에서는 ○○입구 삼거리에서 신호제어를 통하여 진출이 가능하기에 해당구간 단순 진출입로 구성에 대한 안전성 확보가 불가능하다고 할 수 없다는 의견을 제시하였는데, 피청구인은 ○○경찰서의 의견은 작성하지 않고 기존 진출입로를 사용하기 바란다는 도로교통공단의 의견만을 작성하였으며, 진위면 ○○○ ○○○-○번지 일원의 도로점용자와 협의하여 공동사용 할 것을 안내하였다고 하는데, 청구인은 안내받은 바 없으며 관련 증거도 없다. 이는 명백한 공무원의 직권남용이며 청구인의 권리행사 방해에 해당한다. 5) 인근 旣(기) 진출입로(4개소) 허가사항과 관련하여, ○○○ ○○○-○번지(주유소)는 허가 당시 가·감속차로 설치를 조건으로 허가 받은 사항이라고 주장하지만, 해당 허가 도면상 표기된 것은 도로점용구간을 표기한 것으로 가·감속차로라고 명기된 것이 없다. 또한 가·감속차로에는 물건 등을 놓을 경우 차량과 충돌할 위험이 높아서 차량을 방치하거나 물건을 방치할 수 없음에도 불구하고 현장사진을 보면 주유소차량과 간판이 있는 것이 확인되어 해당 구간은 주유소 내 부지로 사용할 뿐 가·감속차로라고 할 수 없다. ○○○ ○○○-○번지(주유소 옆 근린생활 진출입로)는 건축허가 당시 7㎡만 추가로 허가 받아 주유소 가속차로와 공동으로 허가받은 사항이며, 추후 인도로 교체되었다고 주장하나, 해당 근린생활시설 1층은 농업용품 판매점으로 해당 시설에 농기계 출입이 당연하다. 농기계 및 농기계 관련 차량이 출입하고 있음에도 불구하고 농기계의 속도 제약에 따라 급감속 등 추돌발생의 개연성이 매우 높아 가·감속차로가 확보되어야 한다는 도로교통공단의 논리와 반하게 공공기관에서는 기존에 있던 가·감속차로를 인도로 교체하면서 국민에게는 무리하게 가·감속차로를 구성하도록 강요하는 것이다. 6) 피청구인은 ○○○ ○○○-○번지(주유소 옆 근린생활 진출입로)는 추가로 점용허가를 받아 주유소 가속차로와 공동사용으로 허가 받은 사항을 알면서도 청구인에게는 부지를 추가로 허가 받아 근린생활 시설의 진출로와 공동으로 가속차로를 함께 사용할 수 있음을 알리지 않았으며, 피청구인은 도로점용허가가 행정청의 재량행위에 속한다고 주장하나, 행정청의 재량권이란 관련 법령과 명확한 규정, 그리고 사실을 바탕으로 행사하여야 하는 것이지 관련 기관에서 받은 의견 중 자신의 판단에 유리한 한곳의 의견만을 자의적으로 분석, 판단하는 것은 올바른 재량권의 행사가 아니다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 행정집행에 있어 지켜야 할 일반원칙을 준수하지 않고 청구인에게 가·감속차로 확보를 조건으로 한 도로점용허가 불허가 처분 취소되어야 한다고 주장하고 있으나, 청구인의 도로점용허가 신청에 대하여는 관계기관의 협의를 거쳐 인근 진출입로를 공동사용 하거나 우회도로를 사용할 것, 진출입로를 새로 개설하기 위하여는 가·감속차로를 확보하여야 진출입이 가능함을 통화 상으로 안내하고 2017. 4. 4. 민원종결하였다. 이후, 청구인은 ○○경찰서로 이의신청하였으며, 2017. 5. 30. 피청구인에 도로점용허가에 대한 승인요청을 하여 2017. 6. 2. 승인요청에 대한 회신으로 진출입로 이용을 위하여는 가·감속차선을 확보해야함을 안내하였다. 2) 국도○호선 도로는 위임국도로서 경기도 건설 본부에서 2009. 12. 14. 권한 위임된 도로로서 진위면 지역 국도○호선 진출입로와 관련하여 이 사건 근거 법령에 의하여 가·감속차선을 확보토록 하고 있으며, 청구인의 인근 시설물의 진출입로가 미확보되었다는 주장에 대하여는 ○○○ ○○○-○번지(주유소)는 이 사건 근거 법령(1999. 8. 9.) 시행 전임에도 불구하고 안전상의 문제로 1984. 8. 21. 허가 당시 가·감속차로를 설치하여 허가 받은 사항이며, ○○○ ○○○-○번지(주유소 옆 근린생활 진출입로)는 건축허가시 7㎡만을 추가로 허가 받아 주유소 가속차로와 공동사용하였으나 국도○호선 인도가 개설됨에 따라 가·감속 차로가 인도로 교체되어 없어진 사항이다. 또한 ○○○ ○○○-○번지는 농사용창고 진출입로를 목적으로 도로점용허가를 득하였다. 3) 이 사건 토지 진위면 ○○○ ○○○-○번지는 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」이 적용되는 지역(제3조 적용범위에 해당됨)이며 소규모 축사 또는 창고에는 해당사항이 없다. 청구인이 제출한 2017. 5. 30. 제출한 승인요청서에도 진입도로 설치 시 판매가 용이하다는 내용으로 보아 농사용 진출입로 목적이 아닌 판매를 위한 진출입로 개설로 보이며 설령 농사용 진출입로 사용을 목적으로 도로점용허가를 신청하였다 하더라도 도로점용허가는 도로의 권리를 설정하는 설권적 행정행위로 점용을 허가할 것인지 여부는 원칙적으로 도로관리청의 재량에 속한다.(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두1329) 청구인은 과거부터 현재까지도 도로교통공단에서 제시한 내용과 같이 기존 농로를 사용하고 있고, 국도○호선 내 농사용 농기계 진출입시 도로교통공단의 협의 의견과 같이 농기계 속도 제약에 따라 급감속 등 추돌발생의 개연성이 매우 높아 기존 진출입로를 사용하는 것이 타당하다고 사료되며, 만약 진출입로를 설치한다면 이 사건 근거 법령에 의거, 가·감속차로를 확보하여 사고를 예방하는 것이 타당하다고 판단된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도로법】 제52조(도로와 다른 시설의 연결) ① 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 이 경우 고속국도나 자동차전용도로에는 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조제1항 각 호에 따른 개발행위로 설치하는 시설 또는 해당 시설을 연결하는 통로 외에는 연결시키지 못한다. ② 제1항에 따라 도로에 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로에 연결시키려는 해당 시설을 소유하거나 임대하는 등의 방법으로 해당 시설을 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 한다. ③ 제1항에 따른 허가(이하 "연결허가"라 한다)의 기준ㆍ절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정한다. ④ 도로관리청은 연결허가를 할 때 도로와 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결하면 대량의 교통수요가 발생할 우려가 있거나 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통 소통을 위한 시설의 설치ㆍ관리 등 필요한 조치를 하도록 할 수 있다. ⑤ 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다. 제53조(진출입로 등의 사용 등) ① 연결허가를 받은 시설 중 도로와 연결되는 시설이 다른 도로나 통로 등 일반인의 통행에 이용하는 시설(이하 "진출입로"라 한다)인 경우 해당 연결허가를 받은 자는 일반인의 통행을 제한하여서는 아니 된다. ② 연결허가를 받은 자가 아닌 자가 새로운 연결허가를 받기 위하여 필요한 경우에는 다른 자가 먼저 연결허가를 받은 진출입로를 공동으로 사용할 수 있다. 이 경우 먼저 연결허가를 받은 자는 진출입로의 공동사용 동의 등 새로운 연결허가를 받으려는 자가 연결허가를 받는데 필요한 협력을 하여야 한다. ③ 제2항에 따라 먼저 연결허가를 받은 자는 새로운 연결허가를 받기 위하여 진출입로를 공동 사용하려는 자에게 공동사용 부분에 대한 비용의 분담을 요구할 수 있다. ④ 제3항에 따른 비용의 분담 금액은 진출입로의 사용면적을 기준으로 결정하되 구체적인 분담 금액의 결정 방법은 국토교통부령으로 정한다. 다만, 공동사용 부분에 대한 비용의 분담에 대해 다른 법령에서 달리 정하고 있는 경우에는 그에 따른다. ⑤ 제2항에 따라 새로운 연결허가를 받으려는 자는 먼저 연결허가를 받은 자가 정당한 이유 없이 진출입로의 공동사용에 응하지 아니하는 경우 제4항에 따라 산정한 비용을 공탁(供託)하고 도로관리청에 연결허가를 신청할 수 있다. 이 경우 연결허가 신청을 받은 도로관리청은 공탁이 적정한지 여부를 검토하고 새로운 연결허가를 할 수 있다. 【도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙】 제1조(목적) 이 규칙은 「도로법」 제52조에 따라 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준과 그 밖에 필요한 사항을 정하여 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로 구조를 보전함을 목적으로 한다. <개정 2014.7.15.> 제2조(정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. <개정 2014.12.29.> 1. "변속차로"란 자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 차로를 말한다. 2. "테이퍼"란 주행하는 자동차의 차로 변경을 원활하게 유도하기 위하여 차로가 분리되는 구간이나 차로가 접속되는 구간에 설치하는 삼각형 모양의 차도 부분을 말한다. 3. "부대시설"이란 주행하는 자동차의 안전을 위하여 도로에 설치하는 방호울타리, 낙석방지시설, 사설(私設) 안내표지, 노면표시 및 분리대 등을 말한다. 4. "부가차로"란 변속차로로 연결되는 사업부지 사이에 설치하는 차로를 말한다. 제3조(적용 범위) ① 이 규칙은 「도로법」(이하 "법"이라 한다) 제12조제1항에 따른 일반국도(법 제23조제2항이 적용되는 일반국도는 제외한다. 이하 "일반국도"라 한다)의 차량 진행 방향의 우측으로 진입하거나 진출할 수 있도록 다른 도로, 통로 또는 그 밖의 시설(이하 "다른 시설"이라 한다)을 도로의 차량 진행 방향의 우측에 연결(교차에 의한 연결은 제외한다)하는 경우에 적용한다. <개정 2014.7.15., 2014.12.29.> ② 제1항에 따라 연결하는 경우 외에는 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에서 정하는 바에 따른다. 다만, 이 경우에도 연결허가의 신청은 제4조제1항 및 제2항에 따른다. 제4조(연결허가의 신청 등) ① 법 제52조제1항에 따라 일반국도에 다른 시설을 연결하려면 별지 제1호서식의 도로와 다른 시설의 연결허가신청서를 도로관리청(이하 "관리청"이라 한다)에 제출하여야 한다. <개정 2014.7.15., 2014.12.29.> ② 제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가신청서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 연결계획서 2. 변속차로, 부가차로, 회전차로(이하 "변속차로등"이라 한다) 및 부대시설 등의 설계도면(점용장소의 면적은 1/1,200 이상의 평면도에 도로 중심선에서의 좌우거리 및 위치를 표시한다) 3. 주요 지하매설물 관리자의 의견서(주요 지하매설물이 있는 점용지역에서 연결공사를 하는 경우에만 해당한다) ③ 제2항제1호에 따른 연결계획서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 사업 개요(목적, 규모, 기간 및 투자계획과 필요한 경우 교통수요 분석 등을 포함할 것) 2. 변속차로등의 설치계획 3. 부대시설의 설치계획 4. 연결공사 중의 안전관리대책 및 교통관리대책 5. 도로 연결의 목적이 되는 시설물의 법정 주차 대수(시설물이 있는 경우에 한정한다) ④ 제2항제2호에 따른 변속차로등의 설계도면의 작성은 별표 1 및 별표 2에서 정하는 작성요령과 설치방법에 따라야 한다. ⑤ 일반국도에 다른 시설을 연결시키려는 자는 제1항에 따른 연결허가를 신청하기 전에 관리청에 연결을 신청하려는 도로의 구간이 제6조에 따른 연결허가 금지구간에 해당하는지에 대한 확인을 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 관리청은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. ⑥ 제1항에 따른 연결허가를 신청한 자가 연결허가를 받은 후 연결허가기간을 연장하거나 허가내용을 변경하려면 별지 제2호서식의 연결허가기간 연장신청서 또는 별지 제3호서식의 연결허가 변경신청서(변경내용 관계 도서를 첨부하여야 한다)를 관리청에 제출하여야 한다. < 제6조(연결허가의 금지구간) 관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 일반국도의 구간에 대해서는 다른 시설의 연결을 허가해서는 아니된다. 다만, 제1호, 제2호, 제5호 및 제6호는 도시지역에 있는 일반국도로서 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 적용하지 아니한다. 1. 곡선반지름이 280미터(2차로 도로의 경우에는 140미터) 미만인 곡선구간의 안쪽 차로 중심선에서 장애물까지의 거리가 별표 3에서 정하는 최소거리 이상이 되지 아니하여 시거(視距)를 확보하지 못하는 경우의 안쪽 곡선구간 2. 종단(縱斷) 기울기가 평지는 6퍼센트, 산지는 9퍼센트를 초과하는 구간. 다만, 오르막 차로가 설치되어 있는 경우 오르막 차로의 바깥쪽 구간에 대해서는 연결을 허가할 수 있다. 3. 일반국도와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 연결하는 교차로에 대하여 별표 4에 따른 교차로 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간. 다만, 일반국도로서 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하거나 5가구 이하의 주택과 농어촌 소규모 시설(「건축법」 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말한다)의 진출입로를 설치하는 경우에는 별표 4 제2호 및 제3호에 따른 제한거리를 금지구간에 포함하지 아니한다. 가. 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 나. 「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 면도(面道) 중 2차로 이상으로 설치된 면도 다. 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6미터 이상이 되는 도로 라. 관할 경찰서장 등 교통안전 관련 기관에 대한 의견조회 결과, 도로 연결에 따라 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 것으로 인정되는 도로 4. 삭제 <2014.12.29.> 5. 터널 및 지하차도 등의 시설물 중 시설물의 내부와 외부 사이의 명암 차이가 커서 장애물을 알아보기 어려워 조명시설 등을 설치한 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구간 가. 설계속도가 시속 60킬로미터 이하인 일반국도: 해당 시설물로부터 300미터 이내의 구간 나. 설계속도가 시속 60킬로미터를 초과하는 일반국도: 해당 시설물로부터 350미터 이내의 구간 6. 교량 등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간 7. 버스 정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간 제8조(변속차로) 변속차로는 다음 각 호의 기준에 적합하게 설치하여야 한다. <개정 2014.12.29.> 1. 길이는 별표 5에서 정한 기준 이상으로 할 것 2. 폭은 3.25미터 이상으로 할 것 3. 자동차의 진입과 진출을 원활하게 유도할 수 있도록 노면표시를 할 것 4. 사업부지에 접하는 변속차로의 접속부는 곡선반지름이 12미터 이상인 곡선으로 처리할 것. 다만, 별표 2에서 정한 곡선반지름이 있는 경우에는 그에 따른다. 5. 성토부, 절토부 등 비탈면의 기울기는 접속되는 도로와 같거나 그 도로보다 완만하게 설치할 것 제8조의2(부가차로) 부가차로는 다음 각 호의 기준에 적합하게 설치하여야 한다. 1. 길이는 특별한 사정이 없으면 500미터 이하로 할 것 2. 폭은 3미터 이상으로 할 것 3. 사업부지와 부가차로의 접속부는 곡선반지름이 12미터 이상인 곡선으로 처리할 것. 다만, 별표 2에서 정한 곡선반지름이 있는 경우에는 그에 따른다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273041"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지상 농지(이하‘이 사건 토지’라 한다.)의 소유주이며, 농업을 운영하는 자로서 이 사건 토지에 대한 농기계 진출입을 위한 진출입로 조성을 위해 2017. 3. 20. 피청구인에 ○○리 ○○○-○번지, 36㎡(이하‘이 사건 신청지’라고 한다)에 대한 도로점용허가를 신청하였다. 나) 피청구인은 이 사건 토지 및 신청지와 접하는 국도○호선에 대하여 2009. 12. 14. 경기도 건설본부장으로부터 위임받아 관리하고 있는 도로관리청이다. 다) 이 사건 토지 및 신청지는 왕복4차로의 국도○호선 도로 오른쪽 바깥쪽에 위치하고 있어 이 사건 토지의 진출입로 설치는 차량 진행방향의 우측으로 진입하거나 진출할 수 있도록 국도○호선에 연결하려는 경우로서 피청구인은 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 의거 관계기관인 ○○경찰서와 도로교통공단에 의견 조회를 하였다. 이에, ○○경찰서는 ① 도로법 제53조에 의거, 기존 도로점용구간을 공동으로 사용할 수 있도록 검토 할 것 ② 해당 구간 부근은 국도임에도 불구하고 많은 지점에 도로와 다른 시설을 연결한 상태이며 ○○입구 삼거리 신호제어 시 도로 진출이 가능하여 단순진출입로 구성에 대한 안전성 확보가 불가능 하지는 않음 이라고 회신하였으며, 도로교통공단은 ① 전방 200m 내 잦은 진출입로가 형성되어 있으며 대형차량의 진출입이 많은 버스차고지와 주유소가 인접하여 있어 무분별한 진출입으로 인한 차량의 감속과 이에 따른 노선의 정체를 야기하여 국도 ○호선의 기능 못할 것으로 사료됨 ② 신청부지는 가·감속차로 부재로 인하여 변속차로의 최소길이를 충족시키지 못하며 점용목적이 농경지 진출입로이므로 농기구들의 진출입으로 인한 차량의 급감속에 따른 추돌사고 발생 개연성 있음 ③ 우회도로를 이용하는 것이 교통안전상 바람직함 이라고 회신하였다. 라) 피청구인은 2017. 4. 4. 청구인에게 유선으로 관련기관의 의견에 따라 불허가함을 통보 한 후, 청구인의 도로점용허가신청 민원을 종결처리 하였다. 이후, 청구인은 2017. 4. 12. 관련기관인 ○○경찰서에 불가 의견에 대한 이의신청서를 제출하였고, 이에 따른 ○○경찰서의 이 사건 도로점용허가 관련 사실조회에 대해 피청구인은 2017. 4. 28. ○○경찰서에 청구인에게 기 점용 허가지와 공동사용 및 우회도로 사용을 안내하였음을 회신하였다. 청구인은 2017. 5. 30. 피청구인에게 가·감속차로 미 설치시 도로점용허가 불가 내용의 공문을 요청하는 민원을 제기하였고, 2017. 6. 20. 피청구인은 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 따라 진출입로 설치 시 가·감속차로를 확보해야함을 회신하였다. 마) 현재 이 사건 토지 기준 상하방향 80m 이내에는 4개소의 진출입로가 연결되어있으며, 위치와 연결허가 일시는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273043"></img> 2) 「도로법」제51조에는 도로관리청이 아닌 자가 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 연결허가의 기준ㆍ절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도에 관하여는 국토교통부령으로 정하도록 되어있다. 또한 도로관리청은 연결허가를 할 때 도로와 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결하면 대량의 교통수요가 발생할 우려가 있거나 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통 소통을 위한 시설의 설치ㆍ관리 등 필요한 조치를 하도록 할 수 있다고 정하고 있다. 「도로와 다른 시설의 연계에 관한 규칙」제4조에는 일반국도에 도로와 다른 시설을 연결하려면 연결계획서, 변속차로·부가차로 등의 설계도면 등을 첨부하여 도로관리청에 신청하여야 한다고 규정되어 있고, 같은 규칙 제6조에는 관리청이 연결허가를 해서는 안 되는 구간을 정하고 있다. 3) 청구인은 청구인 소유의 농경지의 진출입로를 국도○호선에 접속시키고자 피청구인에게 ○○○ ○○○-○번지 36m²에 대한 도로점용허가를 신청하였으나, 피청구인은 ○○경찰서와 도로교통공단의 의견을 들은 후 전화통화로 신청지 인근 진출입로를 공동 사용하거나 우회도로를 사용할 것과 진출입로를 개설할 경우에는 가·감속차로(변속차로)를 설치할 것을 강요하고 있어 이 사건 처분은 행정절차법 제4조 신의성실 및 신뢰보호 위반, 제19조 처리기간의 설정 공표 위반, 제21조 처분의 사전통지 위반, 제23조 처분의 이유제시 위반, 제24조 처분의 방식위반, 제26조 고지위반 및 평등의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분으로 취소되어야 하고, 가·감속차로가 없는 도로점용허가를 이행할 것을 주장하여 이를 살펴본다. 가) 청구인이 2017. 5. 30. 도로점용허가 불허한 내용을 공문으로 요청하여 피청 구인으로부터 서면으로 이 사건 불허사유를 통보받고, 행정심판 제소기간 내에 소를 제기하여 이 사건 처분의 적법여부를 다투고 있는 이상 행정절차법 위반에 대한 다툼의 실익이 없는 것으로 판단되어 논하지 않기로 한다. 나) 청구인의 도로점용허가 신청지인 진위면 ○○○ ○○○-○번지를 기준으로 국 도0호선 상하방향 80m 이내 3개소에 설치된 진입로는 「도로와 다른 시설 의 연결에 관한 규칙」(시행일 1999.8.9.) 시행이전에 허가된 시설로서, 당 시와 현재의 도로상황, 허가여건, 규칙 등이 다름을 고려하면 청구인이 이 사건 처분이 평등의 형평성을 위배하였다는 주장의 타당성이 결여되는 것으로 보인다. 다) ○○경찰서 의견이‘○○ 입구 삼거리 신호제어 시 도로 진출이 가능하며 단순 진출입로 구성에 대한 안전성 확보가 불가능 하지는 않음’이라고 하더라도 도로교통공단의 의견과 같이‘무분별한 진출입으로 인한 차량의 감속과 노선의 정체 야기, 농기구들의 진출입으로 인한 차량의 급 감속에 따른 추돌사고 발생 개연성, 우회도로를 이용하는 것이 교통안전상 바람직함’이라는 점, 일반적으로 국도의 원활한 교통 흐름과 안전유지 등을 위하여 국도에서 직접 농경지로의 진입을 억제하고 이면농로를 통하여 진입하도록 경지정리가 되어 있는 점, 도로점용허가가 피청구인의 재량행위인 점 등을 감안하면 피청구인의 이 사건 처분은 타당한 것으로 보인다. 라) 청구인의 2017. 5. 30. 이의신청서와 같이 농작물 판매를 위해 진출입로가 필요하다면 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 따라 판매시설에 적합한 변속차로를 계획하여 피청구인에게 도로점용허가를 신청하여야 할 것이다. 따라서 피청구인이 이 사건을 처분함에 있어 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.