도로점용허가신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○ 전 1929㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 공동소유자로서, 2020. 5. 13. 피청구인에게 청구인 소유의 위 토지에 접한 같은 리 ○○번지에 있는 도로(이하 ‘이 사건 도로’라고 한다)에 도로점용허가를 신청하였고, 피청구인은 2020. 5. 27. 청구인에게 불허가 처분을 하였다. 이후 청구인은 2020. 12. 17. 피청구인에게 이 사건 도로에 대한 점용허가신청을 재차 하였고, 피청구인은 2020. 1. 5. 어린이보호구역으로 지정된 구간으로 신청지와 인접하여 횡당보도가 위치하고 차량 진출 시 불법좌회전 및 이에 따른 교통사고의 우려 등을 이유로 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 이 사건 토지의 공동소유자로서, 위 토지에 단독주택 3동을 건축하여 각 1동씩 거주목적으로 소유하고자 사업계획을 수립하던 중 위 토지를 진입하려면 토지 앞에 위치한 이 사건 도로에 대한 점용허가를 받아야 한다는 사실을 알게 되어 2020. 12. 17. 피청구인에게 도로점용허가신청을 하였으나 피청구인은 갑 제2호 증과 같이 불허가처분을 하였다. 2) 이 사건 토지의 변동 이력을 살펴보면, 당초 그 면적이 2453㎡였으나, ○○초교가 신설됨에 따라 2009. 2. 18. ○○초교 진입도로 확장부지로 편입되어 ○○읍 ○○리 ○○ 전 356㎡이 되어 이 사건 토지는 그 면적이 2097㎡로 줄어들었고, 이 사건 토지의 유일한 진입로인 같은 리 ○○ 전356㎡를 ○○시가 강제수용하여 도로를 개설하였고, ○○초교 진입도로인 ○○리 ○○번지와 합병하여 오늘에 이른 것이다. 만약 이 사건 토지를 위한 진입을 위한 도로점용허가를 불허한다면 ○○시가 개인 토지 일부를 강제수용하면서 기존에 진출입했던 유일한 진입로마저 막아 인위적으로 맹지를 만드는 결과를 초래하는 것으로 토지가치를 하락시키는 심각한 사유재산 피해를 야기하게 된다. 3) ○○초교의 통학로는 총 길이가 190m로서 학생들이 삼삼오오 분산되어 통학로를 이용하고 있고 이 사건 도로와 학교까지는 95m로 학생들이 일시에 몰려들 수 있는 초교입구와 많이 떨어져 있으며, 이 사건 도로와 인접하고, ○○ 초교 정문과 약 71m 떨어져 있는 도로에 대하여 ○○리 59-1번지 진출입 목적으로 이미 청구인이 도로점용허가를 받아 주택을 신축하였으나 ○○초교학생들의 통행에 특별한 지장을 주지 않고, 아무런 사고도 발생하지 않았다. 따라서 기 점용허가 지점에서 약 24m 떨어진 이 사건 도로에 대하여 교통사고가 우려된다는 사유로 불허가한 것은 사실과도 부합하지 않고 형평성 측면에서도 불합리하다. 4) 이 사건 토지를 위한 진입로 면적 22㎡ 중 청구인 소유가 16㎡이고, 피청구인에게 점용허가신청한 면적은 고작 6㎡에 불과한바, 어린이 통행에 전혀 지장이 없고, 인근에 횡단보도가 있으나 횡단보도를 건너면 인도가 없어 더 위험하므로 학생들은 대부분 횡단보도를 건너서 다니지 않고 있는 실정이다. 5) 차량 진출 시 불법 좌회전을 막기 위해 갑 제8호증 공사계획평면도면과 같이 점멸등을 설치하고 차량 진입이 불가한 볼라드를 설치하여 차량의 진출입은 물론 불법 좌회전을 사전 예방하고 주택부지 출입구에 차단기를 설치하여 진출입 차량이 일단 정지 후 통행인의 안전을 확인한 후 출입하도록 하여 안전사고를 사전에 방지토록 할 계획이다. 또한 학생들의 등하교 시간과 주택입주자의 출퇴근 시간이 다르고 동 진입로는 불특정 다수 차량이 통행하는 것이 아니므로 안전시설 등을 설치한다면 차량 진출입으로 인한 사고의 위험은 거의 없다고 할 것이다. 6) ○○ 초교 학생 통행로는 입구부터 경사가 있고, 이 사건 토지 입구도 약간 경사가 있으나 이는 공사시 학생 통행로와 진출입로는 평지를 이루고 주택부지 내에서 경사를 완만하게 차량 통행로를 시공하여 차량의 주택 진입 시 학생들의 안전도 보장하도록 설계할 것이며 경사진 도로가 차량 속도를 줄이는 효과도 있다. 또한 교통처리계획도 교통안전시설도 점용면적이 적어 많은 시설을 하고 싶어도 못하는 실정으로 점멸등, 볼라드, 주택 입구 차단기 설치 등 점용 면적 내에서 효율적인 방법으로 학생들의 안전을 확보하도록 설치할 것이다. 7) 이 사건 도로는 ○○초교가 신축되기 이전부터 진출입로로 사용해 왔고 다른 방향의 진입도로가 없다. 따라서 이후에 도로가 건설됨으로 인해 진입도로를 막으면 청구인들의 이 사건 토지는 청구인들의 의사와 상관없이 공공사업으로 인해 맹지가 되는 결과가 초래되는바 사유재산권 보호 취지에서도 이 사건 처분은 부당하다. 8) 결론 이상과 같이 청구인들이 평온하게 진출입 도로로 사용하고 있는 토지를 ○○초교 시설로 인한 진입도로 확장포장을 위해 강제수용하고, 평소 청구인들이 진출입로로 사용하던 부분을 진입로로 확보하여 주지 않고 모두 강제 수용하여 오히려 그 부분을 막아 놓고 기존대로 진입도로로 이용하고자 하는 청구인들의 도로점용허가에 대하여 불허가처분을 한 것은 청구인들의 소유인 이 사건 토지를 맹지로 만드는 행위로 이는 사유재산을 침해하는 것이다. 또한 인근 토지 소유자들에게는 도로점용허가를 하면서 청구인들에게만 불허가하는 것은 형평성과 공정성을 저해한 행위이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 2009. 2. 18. ○○번지와 ○○번지로 분할되어 ○○번지가 ○○초등학교 진입도로 개설로 인하여 토지수용이 되었는데, 수용될 당시(2009.3.17. ○○아파트 시행자인 ○○이엔씨(주)에서 2009. 12. 16. ○○시로 소유권 이전)에는 청구인들은 이 사건 토지의 소유자가 아니었을 뿐 아니라(당시 소유자는 ○○○) 당시 소유자와 정당한 보상협의를 완료한 사항이다. 청구인들이 2015. 6. 25. 이 사건 토지를 매입할 당시에는 현재와 같이 진·출입로가 없는 것을 알고 있는 상태로 매입한 사항으로 허가를 받지 못해 건축부지를 맹지로 만들었다는 청구인의 주장은 타당하지 않다(을 제1호증). 2) 청구인들은 이 사건 도로와 학교와의 거리는 95m 떨어져 있어 멀다고 하나, 이는 청구인들의 주관적인 주장으로 초등학생들의 안전한 통학로를 책임져야 하는 ○○초등학교와 협의한 결과 학생 교통사고 위험 증대 및 학생 등굣길 안전을 위하여 불허 입장으로 회신하였다(을 제2호증). 3) 청구인들은 또 인접 토지가 허가되었는데 청구인의 토지는 불허가되어서 평등의 원칙에 위배된다고 하나, 판례(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결 등 참조)를 보면 「도로법」 제61조에 의한 도로점용허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지 여부를 결정하는 재량행위라고 하고 있는 등 타인이 허가되었다고 해당 부지가 허가되어야 한다는 주장은 타당하지 않다. 4) 신청서 검토 및 유관기관 협의결과 도로교통의 책임을 담당하고 있는 ○○남부경찰서 경비교통과에서는 이 사건 도로는 어린이보호구역 내 횡단보도와 근접하여 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례에 의거 진·출입로는 불합리하다고 회신하였다. 이에 피청구인은 ○○초등학교 의견(을 제2호증 참고)과 종합적으로 고려하여 거부처분을 하게 된 것이다(을 제3호증). 5) 도로점용허가가 거부될 경우 청구인이 사유재산권의 침해가 된다고 주장하는 것은 이는 허가를 받을 수 있을 것이라는 막연한 기대에 따른 것일 뿐 행정청이 청구인에게 그러한 기대를 가지도록 신뢰를 공여하거나 청구인이 그러한 신뢰를 가질 정당한 사유도 없다고 할 수 있을 것이다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인들의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 도로관리청은 같은 도로(토지를 점용하는 경우로 한정하며, 입체적 도로구역을 포함한다)에 제1항에 따른 허가를 신청한 자가 둘 이상인 경우에는 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로의 점용 허가를 받을 자를 선정할 수 있다. ④ 제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받을 자를 선정할 수 있는 경우의 기준, 도로의 점용 허가를 받을 자의 선정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 도로점용허가 신청서, 이 사건 처분서, 토지대장, 등기부등본, 현장사진, 공사계획평면도, ○○초등학교장 회신 공문, ○○남부경찰서장 회신 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2015. 6. 19. 각 이 사건 토지 1/3 지분에 대한 소유권을 취득하였다. 나) 청구인들은 이 사건 토지 지상에 지상2층 단독주택 3동에 대한 건축허가를 받아 건축한 후 2020. 7. 29. 사용승인 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025675"></img> 다) 이 사건 토지의 분할 과정은 다음과 같다. 라) 청구인은 2020. 5. 13. 피청구인에게 이 사건 도로에 대한 도로점용허가신청을 하였으나, 같은 해 5. 27. 불허가처분을 받았다. 이후 청구인은 같은 해 12. 17. 피청구인에게 재차 이 사건 도로에 대한 도로점용허가신청을 다음과 같이 하였다. < 도로점용허가 신청서> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025679"></img> 신청 당시 청구인이 제출한 ‘도로 교통 소통 대책 및 시설물 사용 계획서’에는 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025677"></img> < 도로 교통 소통 대책 및 시설물 사용 계획서> 마) 피청구인은 라)항의 신청을 받고, ○○남부경찰서장, ○○초등학교장, 경기도구리○○교육지원청교육장, ○○시장, ○○시 도시관리사업소장에게 검토 의견 요청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025671"></img> 바) ○○초등학교장은 2020. 12. 22. 피청구인에게 다음과 같이 회신하였고, <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025669"></img> ○○남부경찰서장은 2020. 12. 23. 피청구인에게 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025673"></img> 사) 피청구인은 2021. 1. 5. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 2) 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하는지에 관하여 살펴본다. 「도로법」 제61조에서 규정한 도로점용 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위라고 할 것인바(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010두21204 판결, 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결 등 참조), 행정청이 도로점용을 허가함에 있어서는 도로법의 입법목적이나 당해 도로점용의 구체적인 내용, 형태와 이로 인한 도로교통상의 영향은 물론이고, 신청인이 도로점용허가신청에 이르게 된 경위, 이에 의하여 신청인이 얻고자 하는 이익, 도로점용허가가 불허되었을 경우에 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회, 경제적 손실 등의 요소도 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 한다. 이 사건에서 청구인이 도로점용허가신청서에 진출입로 부지로 사용한다는 목적을 기재하였고, 도로점용허가를 신청한 면적이 6㎡로서 비교적 면적이 적다는 점을 감안하더라도, 「도로법」의 입법목적은 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행과 도로의 시설 기준, 도로의 관리ㆍ보전 및 비용 부담 등에 관한 사항을 규정하여 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 점, 이 사건 도로에 대한 도로점용허가를 신청한 지역은 인근 ○○초등학교의 통학로로 이용되는 점, ○○초등학교는 학생수 1140명, 교원 수 60명으로서 상당수의 학생과 교원이 위 통학로를 이용할 것으로 예상되는 점, 피청구인이 이 사건 처분에 앞서 ○○초등학교, ○○남부경찰서에게 검토의견을 요청 한 결과 해당 도로는 어린이보호구역 내 횡단보도와 근접한 점과 교통사고 위험증대 및 학생들의 안전 등을 근거로 들어 각 불허 내지 불가 의견으로 회신한 점, 신청인이 설치하겠다고 주장하는 점멸등, 볼라드, 주택입구 차단기 설치만으로는 이 사건 도로를 통행하는 학생들을 비롯한 일반 공중에 대한 교통사고 발생 위험이 전혀 없다고 보기 부족한 점, 만일 이 사건 도로점용허가를 하게 될 경우 초등학교 및 유치원, 어린이집, 학원 등 만 13세 미만 어린이시설 주변도로 중 일정구간을 보호구역으로 지정하여 교통안전시설물 및 도로부속물 설치로 어린이들의 안전한 통학공간을 확보하여 교통사고를 예방하기 위한 어린이보호구역의 취지가 우회적으로 잠탈 될 가능성이 높은 점 등 제반 사정을 종합하면 이 사건 처분으로 인하여 청구인 소유 토지가 맹지로 됨으로써 가치가 하락되는 경제적인 불이익(사익)에 비하여 어린이 등 인근 초등학교 학생들과 이 사건 도로를 통행하는 일반 공중의 안전한 보행환경, 교통사고 위험 방지라는 공공의 이익(공익)이 결코 적지 아니하다 할 것이다. 한편 청구인은 이 사건 도로와 인접한 도로의 경우 ○○리○○ 진출입 목적으로 도로점용허가를 받았으므로 이 사건 처분이 위법하다는 취지로 주장하나, 이러한 사정만으로는 피청구인에게 도로점용허가를 하여야 하는 행정관행이 존재하거나, 자기구속력이 발생하였다고 보기 어려우므로 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서 이 사건 처분이 재량권을 남용하였거나 재량권의 한계를 일탈한 경우에 해당한다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.