도로점용 허가신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 10. 17. 피청구인으로부터 건축허가를 얻은 후 2015. 2. 13. ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-○번지 외 ○필지(주접지하차도 인근)에 사옥 신축을 위한 도로점용허가를 신청하였다. 이에 피청구인은 허가조건으로 제출한 공사계획서등을 확인하고 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」에서 정하는 기준에 적합하지 않으며 지하차도 램프구간에서의 차량 진·출입으로 인하여 향후 교통안전 및 소통에 많은 문제가 있음을 들어 2015. 4. 15. 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2014. 10. 17. 피청구인으로부터 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-○번지 외 ○필지(주접지하차도 인근)사옥 신축을 위한 건축허가를 얻은 후 2015. 2. 13. 도로점용허가 신청을 하여 2015. 4. 15. 피청구인으로부터 도로규칙에서 정하는 기준에 적합하지 않고, 지하차도 램프구간에서의 차량 진·출입으로 인하여 향후 교통안전 및 소통에 많은 문제가 있음을 이유로 이 사건 처분을 받았다. 2) 청구인은 건축허가를 신청하면서 개발행위허가, 도로점용허가를 일괄처리 사항으로 신청하였고, 피청구인은 청구인에게 이 사건 건축에는 도로점용을 동반하게 되므로 도로관리심의를 거치도록 하여, 도로포장 계획도에서 도로 점유 사용의 안전성 문제 등의 지적사항을 반영하여 건축허가 이전에 도로관리심의회의 심의를 마쳤으며, 이후에도 도로 점용에 관하여 지적된 사항을 보완하여 건축허가를 득한 이후에 도로점용허가 신청을 하였다. 3) 또한 건축허가는 기속행위로 부관을 붙일 수가 없고 부관이 붙었더라도 무효라는 것이 대법원의 판례(대법원1997.6.13. 선고 96누12269)이므로 피청구인이 청구인에게 건축허가를 하면서 도로점용허가를 별도로 얻게 하는 부관은 무효이며, 이에 청구인은 도로점용허가를 얻을 의무가 없다. 4) 이는「건축법」제11조제5호제9호에 건축허가를 받으면 도로법 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 의제하도록 규정하고 있는바, 건축허가시 의제되는 인·허가의 실체적 요건에 관한 심사를 하기 위하여 건축허가권자는 건축복합민원일괄협의회를 개최하여야 하고, 의제되는 인·허가가 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 건축복합민원 일괄협의회에 참석시켜야 한다고 규정함으로써 건축허가권자에게 건축허가로 인해 의제되는 인·허가의 실체적 요건을 함께 심사하여야 하는 의무를 부과하고 있음에도 건축허가처분을 하면서 별도의 도로점용허가를 받도록 하는 부관을 붙인 것은 법률우위의 원칙, 법률유보의 원칙을 위배한 위법한 처분이고, 이 사건 거부 처분은 선행한 건축허가 처분에 붙인 부관에 따라 이루어진 도로점용허가신청에 대한 처분으로서 선행한 건축허가처분에 붙인 부관은 기속행위에 붙인 부관으로서 무효일 뿐만 아니라 법률상 근거없이 법률효과를 일부 배제하는 부관으로서 위법하다 할 것이므로 하자있는 선행행위에 기해 이루어진 도로점용허가 신청에 대한 이 사건 거부처분 역시 위법하다고 할 것이다. 5) 청구인은 건축허가로 의제되는 도로점용허가와 관련하여 교통 상 중대한 장애 발생에 관하여는 이미 도로관리 심의회의 심의에 따라 경사로에서 평지 구간 진출입로를 최대한 설치하는 것으로 조정하기로 하고 도로관리심의회의 보완 요구 사항을 모두 반영하여 공사계획을 변경함으로써 심의가 완료된 사항임에도, 피청구인은 ①「도로점용허가기준」별표2나목“도로가 교차·접속 또는 굴곡되는 부분에는 점용물을 설치해서는 아니된다”, ②주접지하차도 램프구간에서 1차로인 통과차로를 2차로를 확보하기 위해 현재 설치되어 있는 안전지대를 축소하여 1차로를 추가 계획하면서 임의로 선형을 계획하여 지하차도 내 S-Curve발생과 평면곡선길이 40m 미확보 되어 기준에 적합하지 않으며, 적합하게 계획시 U-Type 옹벽 30m 추가 철거가 필요하여 지하차도 구조물 안전성 저해 발생, ③시설기준 제33조 내지 35조 및 도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙에 따라 확보하여야 하는 변속차로 등의 연장 106m 정도 추가확보 필요, ④시설기준 22조에 따라 주접지하차도 곡선변경 의한 평면곡선부 차로 확폭이 필요하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 6) 이 사건 처분 ①번의 사유에 대해 이미 도로관리심의에 따라 경사로에서 평지 구간 진·출입로를 최대한 설치하는 것으로 조정하기로 하여 심의가 완료되었으며, 특히 ○○시 ○○구 내에 도로가 교차, 접속 또는 굴곡되는 부분에 다수의 진·출입로가 설치되어 있어 평등의 원칙에 위배되며, ②번과 관련하여 주접지하차도구간은 오르막 경사의 곡선구간으로서 차량을 감속운행하는 것이 일반적이어서 당 구간에서 곡선이 발생하는 경우 설계속도를 기준으로 평면곡선길이 40m를 확보해야 한다는 기준이 그대로 적용될 수 없고, 청구인이 임의로 선형을 계획하여 지하차도 내 S-Curve가 발생하였다고 지적하나 선형계획은 건축허가신청 및 도로심의 과정에서 피청구인이 요청한 교통전문가가 현장실사를 하고 협의하여 최종적으로 결정된 사항이다. 7) ③번과 관련하여 도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙은「도로법」제52조에 따른 사항으로 청구인이 차량 진출입로와 연결하고자 하는 것은 “구도”로 고속국도, 자동차전용도로 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 해당하지 않으며, ④번에 대해서는 도로규칙 제22조제2항에서 도시지역의 일반도로에서 도시·군관리계획이나 주변 지장물 등으로 인하여 부득이하다고 인정되는 경우에는 제1항에도 불구하고 확폭을 하지 아니할 수 있다는 예외를 규정하고 있다. 8) 청구인은 2014. 8. 21. 3/4분기 도로관리심의 결과를 통보받아 지적사항보완을 위해 피청구인과 사전협의하여 계획을 보완하였고, 2014. 10. 8. 4/4분기 도로관리심의결과를 통보받아 지적사항을 보완하는 서류를 제출하는 등 일련의 절차를 거쳐 2014. 10. 17. 건축허가를 받게 된 것으로, 도로관리심의회는 건축허가 요건의 구비 여부 등을 심의·조정하는 기구가 아닌 도로굴착에 관한 사항을 심의·조정하기 위하여 도로관리청에 설치하는 심의기구이다. 9) 이 사건 부동산의 인접 토지 소유자로부터 제기된 민원에 대하여, 피청구인은 건물신축 관련 도로굴착을 수반하는 사항에 대하여 도로관리심의회에서 심의된 사항이며 적법한 절차에 의하여 처리된 사항으로 문제될 것이 없다고 답변하였는바, 건축허가 처분을 하기에 앞서 ○○시와 ○○경찰서에 의견을 조회하고, 도로관리심의회의 심의를 거치는 등 수차례 걸쳐 도로점용허가에 따른 도로교통상의 문제점을 검토한 이후 청구인에게 건축허가를 부여한 것이므로 특별한 사정이 없는 한 청구인에게 도로점용허가를 부여하겠다는 의사를 천명한 것에 다름없으며,청구인 역시 행정청을 신뢰하여 피청구인이 요구하는 조건에 따라 진출입로 확보를 위한 토지를 매입하고, 요건을 보완하는 일련의 행위를 하였으므로 피청구인은 이 사건 건축허가처분으로 인한 청구인의 신뢰를 보호할 의무가 있다고 할 것이다. 10) 건축허가를 하면서 건축에 따라 당연히 수반될 도로점용허가를 하지 않는 경우 건축허가처분이 사실상 무용해지게 되는 결과를 초래하기 때문에 건축법 제11조제5항은 건축허가 시 도로점용(굴착)허가를 받은 것으로 의제하되, 건축허가심의시 의제되는 인·허가의 요건을 함께 심사하도록 하는 것이며, 건설실무를 고려할 때, 이 사건 건축허가에 따른 공장신축을 위한 도로점용(굴착)허가를 거부하는 것은 사실상 피청구인이 이 사건 거부처분으로 선행한 이 사건 건축허가 처분의 효력 전체를 배제하는 것에 다름없다. 11) 피청구인의 위법한 행정행위로 인해 청구인은 이 사건 건축허가에 따른 건축공사에 착공할 수도 없어, 장차 장애인표준사업장으로 신축될 공장에서 일할 장애인 노동자들의 고용도 기약없이 미뤄지고 있는바 피청구인의 위번·부당한 행정행위로 청구인이 더 이상 고통받지 않도록 청구인의 청구를 인용해주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 이 사건 처분취소 청구건은 「도로법 시행령」제54조제5항에 따른 「도로점용 허가의 기준」 [별표2]1.점용장소(나)에 “도로가 교차·접속 또는 굴곡되는 부분에는 점용물을 설치해서는 아니된다”고 되어있어 점용물 미설치 구간에 해당되고, 청구인이 제출한 진입로 설치계획서를 전문가의 의견을 들어 검토한 바, 도로의 구조·시설 기준에 부적합하여 U-Type 옹벽 30m 추가 철거가 필요(구조적 문제 발생)하고 합류지점의 엇갈림구간에서 변속차로 설치, 평면곡선부의 차로 확폭이 필요한 사항으로 대다수 전문가의 의견이 지하차도에 진입로를 접속하는 것은 시설기준에 맞지 않고 안전상 문제가 있다는 의견으로 지하차도 설치 목적에 위반되고, 안전사고 예방을 위하여 도로점용허가 불가 처리한 사항이다. 2) 이 사건 처분에 대해 행정처분의 경위·처분의 법적근거가 적법하며, 청구인이 제기한 건축허가 시 의제된다는 도로점용 허가사항과 도로관리심의회 심의 의결도 일반적인 도로점용, 굴착 상황을 말하는 것으로, 지하차도 옹벽 등을 철거 후 재시공 등의 사항은 「도로의 구조·시설기준에 관한 규칙」을 적용, 별도 관리부서의 협의를 거친 후 철거여부를 결정해야 하며, 3) 지하차도 설치 목적이 교차로 내에서의 안전한 차량통행을 위하여 설치하는 도로의 주요시설물로 램프구간에 진입도로 설치를 위한 도로점용 허가 신청건은 지하차도를 통과하는 차량의 교통사고의 위험이 있고, 또한 「도로법 시행령」제54조(도로의점용허가신청등)제5항 관련 「도로점용 허가의 기준」[별표2]1.점용장소(나)에 “도로가 교차·접속 또는 굴곡되는 부분에는 점용물을 설치해서는 아니된다”고 되어 있다. 4) 허가 조건으로 제출한 공사계획서에 대한 전문가의 의견을 들어 검토한 결과 「도로의 구조·시설기준에 관한 규칙」에 적합하지 않다는 의견이 있었고, 주접지하차도 램프구간에서 1차로인 통과차로를 주차장 진입차로 및 통과차로 등 2차로로 확보하기 위하여 현재 설치되어 있는 안전지대를 축소하여 1차로를 추가 계획하면서 임의로 선형을 계획하여 지하차도 내 S-Curve 발생과 평면곡선길이 40m(설계속도30㎞ 기준)미 확보되어 기준에 적합하지 않으며, 적합하게 계획시에는 U-Type 옹벽30m 추가 철거가 필요하여 지하차도 구조물 안정성이 저해되며, 「도로의 구조·기준 시설에 관한 규칙」 제33조, 제34조, 제35조 및 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 따라 확보하여야 하는 변속차로 등의 연장 106m 정도 추가 확보가 필요하고, 또한 「도로의 구조·기준 시설에 관한 규칙」제22조에 따라 주접지하차도는 곡선변경 R=40에 평면곡선부 차로의 0.5m(당초:3.0m → 변경:3.5m)확폭이 필요하다. 5) 따라서 청구인이 제출한 도로점용(굴착)허가 신청과 관련하여 허가조건으로 제출한 공사계획서가 도로규칙에서 정하는 기준에 적합하지 않고, 현재도 ○○로와 지하차도 램프구간 접속으로 차량 진·출입이 용이하지 않은 상태이며 건축부지옆 철도 건너 ○○○동 ○○지구 주택재개발사업이(4,250세대) 2016년 12월에 준공 및 입주예정으로 향후 지하차도 통행 차량이 많아질 것이 확연하다. 6) 또한 건축허가 진입로가 램프에서 가깝게 위치하여 지하차도 내 차량 운행 시 오르막을 올라가기 위하여 속도를 높여 올라가기 때문에 갑자기 속도를 줄이기 어렵고 출·퇴근 시 교통체증과 교통안전에 많은 문제가 있어 불가 통보한 사항으로 ○○시 ○○○○○에 주접지하차도의 도로확장공사계획 민원제기에 따라 도로·교통·구조 전문가에게 의견을 받은바, 진입로 연결부 램프가 급하여 시야확보가 어렵고 교통사고 및 병목구간 발생 우려가 있다는 의견이 있었다는 사실들을 고려한 이 사건 처분은 적법하며, 차량운전자 및 보행자의 안전을 고려하여 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 8. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결 허가 9. 「도로법」 제61조에 따른 도로의 점용 허가 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. 【도로법】 제27조(행위제한 등) ① 도로구역 및 제26조제1항에 따라 공고를 한 도로구역 결정·변경 또는 폐지 예정지(이하 "도로구역 예정지"라 한다)에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석(土石)의 채취, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장(이하 이 조에서 "허가권자"라 한다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 도로구역 및 도로구역 예정지에서 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 1. 재해 복구 또는 재난 수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제1항에 따라 허가를 받아야 하는 자가 제26조제1항에 따른 공고 전에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 신고를 하고 해당 행위를 계속할 수 있다. 1. 해당 행위가 관계 법령에 따라 허가·인가·면허·승인·해제·결정·동의 또는 협의 등(이하 "인·허가등"이라 한다)을 받아야 하는 행위인 경우 관계 법령에 따라 인·허가등을 받고 이미 그 공사 또는 사업에 착수한 자 2. 해당 행위가 관계 법령에 따라 신고를 하여야 하는 행위인 경우 관계 법령에 따라 신고를 하고 이미 그 공사 또는 사업에 착수한 자 3. 해당 행위가 관계 법령에 따라 인·허가등을 받거나 신고를 할 필요가 없는 행위인 경우 이미 그 공사 또는 사업에 착수한 자 제52조(도로와 다른 시설의 연결) ① 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 이 경우 고속국도나 자동차전용도로에는 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조제1항 각 호에 따른 개발행위로 설치하는 시설 또는 해당 시설을 연결하는 통로 외에는 연결시키지 못한다. ② 제1항에 따라 도로에 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로에 연결시키려는 해당 시설을 소유하거나 임대하는 등의 방법으로 해당 시설을 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 한다. ③ 제1항에 따른 허가(이하 "연결허가"라 한다)의 기준·절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정한다. ④ 도로관리청은 연결허가를 할 때 도로와 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결하면 대량의 교통수요가 발생할 우려가 있거나 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통 소통을 위한 시설의 설치·관리 등 필요한 조치를 하도록 할 수 있다. ⑤ 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다. 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. 【도로법 시행령】 제49조(도로와 다른 시설의 연결)법 제52조제1항 전단에서 "대통령령으로 정하는 도로"란 다음 각 호의 도로를 말한다. 1. 일반국도 2. 지방도 3. 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로 제54조(도로의 점용 허가 신청 등) ① 법 제61조제1항에 따른 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)의 점용 허가(이하 "도로점용허가"라 한다)를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음의 각 호의 사항을 적은 신청서를 도로관리청에 제출(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 통한 제출을 포함한다)하여야 한다. 이 경우 신청서에는 설계도면(전자도면으로 한정한다)을 첨부하여야 한다. 1. 점용의 목적 2. 점용의 장소와 면적 3. 점용의 기간 4. 점용물의 구조 5. 공사의 방법 6. 공사의 시기 7. 도로의 복구방법 ⑤ 법 제61조제1항에 따른 도로점용허가의 기준은 별표 2와 같다. 제62조(도로관리심의회의 설치 등) ① 도로굴착에 관한 사항을 심의·조정하기 위하여 도로관리청(도로관리청이 도로점용허가에 관한 권한을 위임하거나 대행시킨 경우에는 그 수임자 또는 대행자를 말한다. 이하 제63조에서 같다)에 도로관리심의회(이하 "관리심의회"라 한다)를 둔다. ② 관리심의회는 다음 각 호의 사항을 심의·조정한다. 1. 도로굴착이 수반되는 사업에 관한 계획의 수립·조정 2. 도로점용에 관한 사업계획과 교통소통 및 먼지발생방지 등의 대책 3. 도로굴착 관련 시설의 유지·관리 4. 주요지하매설물의 안전대책 5. 도로굴착공사의 시행에 따른 도로시설의 안전대책 6. 제1호부터 제5호까지에서 규정한 사항 외에 도로굴착과 관련된 사항 [별표2] 도로점용허가의 기준(제54조제5항 관련) 1. 점용장소 나. 도로가 교차ㆍ접속 또는 굴곡되는 부분에는 점용물을 설치해서는 아니 된다. 다만, 전선 및 전주에 대해서는 그러하지 아니하다. 【도로의 구조·시설에 관한 규칙】 제20조(평면곡선의 길이) 평면곡선부의 차도 중심선의 길이(완화곡선이 있는 경우에는 그 길이를 포함한다)는 다음 표의 길이 이상으로 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270765"></img> 제22조(평면곡선부의 확폭) ① 차도 평면곡선부의 각 차로는 평면곡선 반지름 및 설계기준자동차에 따라 다음 표의 폭 이상을 확보하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270767"></img> ② 제1항에도 불구하고 차도 평면곡선부의 각 차로가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 확폭을 하지 아니할 수 있다. <개정 2012.4.13.> 1. 도시지역의 일반도로에서 도시·군관리계획이나 주변 지장물(支障物) 등으로 인하여 부득이하다고 인정되는 경우 2. 설계기준자동차가 승용자동차인 경우 【도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙】 제3조(적용 범위) ① 이 규칙은 「도로법」(이하 "법"이라 한다) 제12조제1항에 따른 일반국도(법 제23조제2항이 적용되는 일반국도는 제외한다. 이하 "일반국도"라 한다)의 차량 진행 방향의 우측으로 진입하거나 진출할 수 있도록 다른 도로, 통로 또는 그 밖의 시설(이하 "다른 시설"이라 한다)을 도로의 차량 진행 방향의 우측에 연결(교차에 의한 연결은 제외한다)하는 경우에 적용한다. <개정 2014.7.15., 2014.12.29.> ② 제1항에 따라 연결하는 경우 외에는 「도로의 구조·시설기준에 관한 규칙」에서 정하는 바에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축허가 통보서, 도로점용허가 신청관련 회신, 이 사건 처분서, 도로관리심의회 제출자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 10. 17. ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-○ 외 ○필지(주접지하차도 인근)사옥 신축을 위한 건축허가를 득한 후 이에 따른 도로점용허가를 신청하였고, 2015. 4. 15. 피청구인으로부터 「도로의 구조 및 시설기준에 관한 규칙」에서 정하는 기준에 적합하지 않아 지하차도 램프구간에서의 차량 진·출입으로 인하여 향후 교통안전 및 소통에 많은 문제가 있다는 사유로 도로점용 허가신청 거부처분을 받았다. 나) 건축허가 처분 전 도로관리심의회의 심의와 관련하여 3/4분기에 교통사고발생우려 및 옹벽철거에 따른 구조물 안정성 우려 등의 사유로 재심의 하기로 하였으며, 4/4분기 심의시 공사전 교통과, 교통행정과, 건설과 등과 사전협의 및 전문가 의견제출 등의 의견을 달아 조건부로 심의조정 하였다. (도로관리심의위는 「도로법시행령」제62조에 따른 도로굴착에 관한 사항을 심의·조정하기 위하여 설치된 것이다) (1) 4/4분기 검토의견서(심의결과 조건부) - ○○역 방향 직진차량과 사옥 진출입 차량의 교통사고 예방철저 - 옹벽 철거에 따른 구조물 안정성 우려되어 구조검토 및 보강하여 진입로 좌우측 옹벽 재시공하시고 공사전 도로과와 별도협의 - 기존에 설치된 보도 폭(2.5m)이상 확보 - 출퇴근 시간대 공사 중지, 당일 굴착복구 - 기존도로 설계속도 감안하여 안전지대 축소로 2차로 가능여부 검토 - 도로, 교통, 구조 분야 전문가 의견 제출 등 다) 2014. 10. 17. 건축허가 처분시 허가 준수사항 중 피청구인이 제출한 협의 의견은 다음과 같다. (1) 교통행정과 : 가·감속차로의 효율적 운영방안에 대하여 관련부서와 별도 협의 할 것 등 (2) 도로과 : 도로를 신설하거나 개량하는 경우 「도로의 구조 및 시설기준 에 관한 규칙」에 적합하도록 사전협의 및 도로굴착 시 해당 부서의 허가를 득하기 바람, 도로관리심의 의견준수 및 옹벽 착공 전 별도 협의시행 할 것 등 (3) 건설과 : 「도로법」제61조에 따라 도로점용허가를 받아야 함과, 공사 에 따른 진입로는 착공전까지, 영구점용이 필요한 진입로는 사용승인 신청 전까지 도로점용허가를 받을 것. 도로관리심의 조정결과 검토의견 준수 및 도로시설물의「도로의 구조 및 시설기준에 관한 규칙」에 의거 설치 등 라) 2015. 2. 16. 청구인이 도로점용(굴착)허가 신청을 하였으며 피청구인은 2015. 3. 5. 주접지하차도(○○○동 방향) 램프 구간의 옹벽 약50m를 철거하고 1차로 확보 후 램프(차도)구간 및 옹벽일부를 신설하는 것은 도로법 제27조(행위제한)규정에 따라 도로관리청(시청도로과)에 행위 허가를 득하여야 하는 사항으로, 도로과에서 추가 요청한 기존 옹벽과 신설 옹벽의 연결부의 세부 계획도면 등을 도로과에 제출하여 허가를 득하기 바란다고 회신하였다. 마) 2015. 4. 15. 피청구인은 도로점용(굴착)허가 신청과 관련하여 허가조건으로 제출한 공사계획서에 대해 확인한 결과 「도로의 구조 및 시설기준에 관한 규칙」에서 정하는 기준에 적합하지 않아 지하차도 램프구간에서의 차량 진·출입으로 인하여 향후 교통안전 및 소통에 많은 문제가 있어 굴착허가 할 수 없음을 통보하였고, 법적근거가 상세히 기술되지 않았다는 청구인의 의견에 따라 2015. 5. 15. 법적근거 및 기준 등 관련사항을 회신하였다. 바) 이 사건 처분 이후 2015. 6. 9. 주접지하차도 도로 확장 공사계획에 대하여 ‘본 사업위치 진입로가 주접지하교차로 연결램프 고선부에 평면선형과 종단경사가 급한 지역으로 시거 확보가 불량 및 주행차량과 진입차량폭원협소 등으로 사고위험성이 상시 발생될 수 있으며, 기존 옹벽철거에 따른 시공 및 철도공사와 협의도 어려울 것으로 판단되어 기존 도로 접속지점을 지나 접속하는 것이 바람직하다’는 자문의견 등이 제시되었다. 2) 「건축법」제11조제5항에는 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가 등이나 허가 등을 받은 것으로 본다라고 규정되어 있고, 「도로법시행령」제54조제5항 관련 도로점용허가기준 별표2에는 “도로가 교차·접속 또는 굴곡되는 부분에는 점용물을 설치해서는 아니된다” 고 명시되어 있다. 또한 「도로법 시행령」제56조제3항에 도로관리청은 제1항 본문 및 단서(도로공사로 말미암아 굴착공사를 할 필요가 생긴 경우만 해당한다)에 따른 사업계획서 등을 제출받은 경우에는 제62조에 따른 도로관리심의회의 심의를 거쳐 그 점용기간·점용장소·점용공사, 교통소통대책 등을 조정하여 사업계획서를 제출한 자와 주요지하매설물의 관리자에게 통보하여야 한다. 로 규정되어 있다. 3) 청구인은 건축허가 시 도로점용(굴착)허가를 사실상 받은 사항으로, 도로점용(굴착)허가를 얻을 의무는 없으며 또한 건축허가 시 도로점용(굴착)허가를 받도록 한 것은 기속행위에 한 부관으로 위법하여 이 사건 거부처분은 선행한 건축허가 처분에 붙인 부관으로 무효이며, 하자 있는 선행행위에 기해 이루어진 이 사건 처분 역시 위법하다고 주장한다. 또한 부관이 적법하거나 하자승계가 되지 않는다고 하더라도 건축허가 신청 시 도로점용계획을 수정하여 건축허가 이전에 도로관리심의를 마치는 등 도로점용에 대한 실체적인 요건을 심사하여 이에 따라 건축허가처분을 받은 사항이며, 또한 ○○구 내에 도로가 교차·접속 또는 굴곡되는 부분에 다수의 진·출입로가 설치되어 있는 사례가 있고, 수차례의 심의, 의견조회 등을 통해 건축허가를 부여하여 사실상 청구인에게 도로점용허가를 부여하겠다는 의사를 천명한 것에 다름없어, 이상과 같은 검토를 거친 이후에 청구인에게 건축허가 처분 후 특별한 사정이 없는 한 다시 도로법상의 이유를 들어 청구인의 도로점용허가를 거부하는 것은 신뢰보호의 원칙에도 위배되는 위법한 처분으로 취소되어야 한다고 주장한다. 대법원은 판결을 통해 “도로점용은 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서, 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위이다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결)”라고 하였고, 인·허가 의제와 관련하여 “건축법에서 이러한 인·허가의제 제도를 둔 취지는, 건축허가 또는 건축신고의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인·허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다. 왜냐하면, 건축법과 인·허가의제사항 관련 법률은 각기 고유한 목적이 있고, 건축신고와 인·허가의제사항도 각각 별개의 제도적 취지가 있으며 그 요건 또한 달리하기 때문이다(대법원 2011.1.20, 선고, 2010두14954, 전원합의체 판결).”라고 판시한 바, 건축허가 처분과 이 사건 처분의 효과가 사실상 서로에게 미친다 하더라고 각각의 법령에 따른 별개의 처분으로 하자의 승계 및 부관의 문제에 해당되는 사항이 아니며, 건축허가 처분 시 허가 준수사항 중 관련부서의 협의 의견에 도로점용허가를 별도로 받을 것을 적시하였고, 이에 청구인이 도로점용허가를 신청하여 이 사건 처분을 받은 후 이에 대한 행정심판을 제기한 바, 청구인이 주장하는 건축법 제11조제4항의 의제에 따른 도로점용허가를 받았다고 할 이유가 없고, 또한 청구인이 주장하는 건축허가조건 준수사항과 관련된 법률효과 일부배제 부관 및 하자승계 문제 또한 본 행정심판에서 다루는 이 사건 처분(도로점용허가 신청거부처분)의 위법·부당과 관련이 없다 할 것이다. 다만, 도로의 점용허가는 그 자체가 하나의 효과를 갖는 처분인 경우 외에도 특정 건축물이나 시설 등을 건축하고 이에 대한 출입로 등을 확보하기 위하여 결부된 일련의 절차로서 행하여지는 경우가 존재하여 도로점용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는, 신청인이 도로점용허가신청에 이르게 된 경위, 이에 따른 이익 및 불허 되었을 때의 불이익과 더불어 공익상의 문제를 함께 고려하여 재량권을 행사하여야 할 것인데, 청구인은 ○○구내의 도로가 교차·접속 또는 굴곡되는 사례가 다수 존재하여 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배되고, 도로점용허가 신청 시, 기 검토 된 도로관리심의회의 의견을 반영한 사항이며, 안전사고 예방을 위한 대책 등을 마련하였음에 더하여 이에 따른 신뢰보호를 주장하나, 피청구인이 도로점용(굴착)허가신청을 검토함에 있어 현장여건을 확인하여 지하차도를 통과하는 차량의 교통사고의 위험 등의 문제와 「도로법 시행령」제54조제5항과 관련한 도로점용 허가기준 및 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」의 기준에 적합하지 않아 행한 이 사건 처분은, 재량권 행사의 기초가 되는 주접지하 차도에서 ○○로로 이어지는 지하차도 램프구간 접속에 따른 차량 진출입이 용이하지 않고, 향후 지하차도 통행차량의 증가 예측 및 연결부 램프가 급하여 시야확보가 어렵다는 등의 사실인정에 오류가 있다고 볼 수 없으며 공익상 필요에 따라 이루어진바, 이 사건 처분에 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법은 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.