도로점용허가 신청 및 보도블럭 원상회복통지 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 3. 20. OO시 OO읍 8OO 일원에 신축할 공장부지에 진출입할 목적으로 같은 읍 OO리 8OO 중 25.1㎡와 같은 읍 OO리 9OO-6㎡ 총 45.7㎡에 대한 도로점용허가를 받은 자이다. 청구인은 2017. 1. 31. 공장부지 및 근린생활시설부지 진출입을 위하여 점용면적을 61.6㎡로 변경하는 내용의 도로점용변경허가를, 같은 해 9. 19. 진출입구역을 2개소로 늘려 도로점용면적을 79.6㎡으로 변경하고 기존 보도블럭을 낮춤시공 하는 내용의 도로점용변경허가를 득하였다. 이후 지구단위계획에서 차량진출입불허가 구간으로 지정된 곳이므로 청구인의 도로점용허가를 취소하여 줄 것을 요청하는 민원이 접수되자, 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인에게 OO읍 OO리 8OO번지 상 제O동 근린생활시설 전면부에 취득한 점용구간은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 수립된 지구단위계획에서 차량 진출입 불허구간으로 지정되어 있어 도로점용허가가 불가한 구간이므로, 해당 구간을 제척하는 도로점용(변경)허가를 신청하고, 점용공사 시 턱 낮춤 된 보도구간에 대하여 원상회복 조치를 할 것을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 상가진출입을 위한 도로점용허가를 받아 사용하던 중 2018. 1. 3. 원상복구명령을 받게 되었다. 이에 상가의 자동차 진출입로가 없어지는 1층 상가계약 등에 관하여 민원이 발생하며, 상가 준공시 마련한 주차장 등에 진출입이 불가하게 되었다. 2) 청구인은 적법하게 도로점용허가를 받아 이를 바탕으로 상가계약을 체결하였고, 진출입로의 공사비용을 모두 납부하였다. 또한 지구단위계획 시 공단 진출입로에 대한 거리규제 또한 현재 없어진 규정이며, 바로 길 건너편에 공단 관리사무소 진출입로는 그대로 있으며, 현재 공단 내 건설 중인 OO 물류단지 또한 공단 로터리에 진출입로를 만들고 있다. 진출입로 없는 상가에 주차시설 등을 완공해 허가를 내준 피청구인에게 진지하게 해결책을 묻고 싶은바, 이 사건 처분을 취소하여 주시고 그렇지 않을 경우 진출입로 공사비용 전액과 1층 편의점에 대한 손해배상 비용을 피청구인이 책임져주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2015. 3. 20. OO읍 OO리 8OO-1, 8OO-2 지상 공장부지(O, O, O, O동) 진출입을 목적으로 도로점용허가를 득하였고, 2016년경 같은 리 8OO번지에 근린생활시설(O동) 신축과 관련하여 2017. 1. 31. 공장부지 및 근린생활시설 진출입을 목적으로 기존 점용구간을 확장하는 도로점용 변경허가를 득하였다. 당초 1개소의 진출입만으로는 근린생활시설의 진출입에 불편함이 있다고 하여 2017. 9. 13. 근린생활시설 전면부에 추가로 진출입로를 개설하는 도로점용 변경허가 신청을 하였고, 피청구인은 2017. 9. 19. 변경허가를 수리하였다. 이후 청구인의 근린생활시설 전면부의 추가적인 진출입로는 ‘OO물류단지 기구단위계획’과 상이하므로 개설된 진출입로를 폐쇄하여 달라는 민원이 접수되어 검토한 결과, OO물류단지 도시관리계획 상 차량 출입 불허구간으로 지정되어 있어 청구인에게 추가로 개설된 진출입로를 폐쇄하는 도로점용 변경허가 신청과 낮춤 시공한 보도블럭을 원상회복 할 것을 통지하였다. 2) 청구인은 2017. 9. 19. 허가받은 추가적인 진출입로가 없어지면 근린생활시설로의 진출입이 불가하다고 주장하고 있으나, 기 허가받은 사항만으로도 공장부지 및 근린생활시설로의 출입이 가능한 사항이며, 또한 청구인은 지구단위계획시 공단 진출입로에 대한 거리규제 또한 없어진 규정이며, 청구인의 근린생활시설 건너편 공단 관리사무소 진출입로와 OO 물류단지 공단 로터리에 진출입로를 만들어서 청구인과의 형평성에 어긋난다고 주장하고 있으나, OO물류단지 도시관리계획은 2014. 11. 25. 고시된 이후 변경된 바 없으며, 도시관리계획에서 청구인이 공단관리사무소라고 칭하는 하수처리시설과 전기공급설비부지 및 OO리 9OO-1번지와 OO리 7OO번지의 OO 물류단지 진출입로는 차량출입불허구간으로 지정되어 있지 않는 바, 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 3) 아울러 청구인은 진출입로 없는 상가에 주차시설 등을 완공해 허가를 내주었다고 주장하나, 근린생활시설의 사용승인일은 2016. 12. 7.이며, 2017. 1. 17. 공장부지와 근린생활시설의 건축물 대장 분리·결합 신청 후 2017. 1. 31. 도로점용변경허가를 득하면서 공장부지 및 근린생활시설 진출입이 가능한 사항으로, 근린생활시설 전면부의 추가적인 진출입로와는 무관한 사항이다. 따라서 이 사건 청구는 국토계획법에 따라 수립된 OO시 도시관리계획에 적합하지 않을 뿐 아니라, 그 내용이나 취지에 어긋나는 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 도로관리청은 같은 도로(토지를 점용하는 경우로 한정하며, 입체적 도로구역을 포함한다)에 제1항에 따른 허가를 신청한 자가 둘 이상인 경우에는 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로의 점용 허가를 받을 자를 선정할 수 있다. ④ 제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받을 자를 선정할 수 있는 경우의 기준, 도로의 점용 허가를 받을 자의 선정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제63조(도로점용허가의 취소) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 도로점용허가를 취소할 수 있다. 1. 도로점용허가 목적과 다른 목적으로 도로를 점용한 경우 2. 도로점용허가를 받은 날부터 1년 이내에 해당 도로점용허가의 목적이 된 공사에 착수하지 아니한 경우. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 3. 제66조에 따른 점용료를 납부하지 아니하는 경우 4. 도로점용허가를 받은 자가 스스로 도로점용허가의 취소를 신청하는 경우 ② 제1항에 따른 도로점용허가의 취소 절차, 방법 등은 국토교통부령으로 정한다. 제96조(법령 위반자 등에 대한 처분) 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가나 승인의 취소, 그 효력의 정지, 조건의 변경, 공사의 중지, 공작물의 개축, 물건의 이전, 통행의 금지·제한 등 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 1. 제36조·제40조제3항·제46조·제47조·제49조·제51조·제52조·제61조·제73조·제75조·제76조·제77조·제106조제2항 또는 제107조를 위반한 자 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제36조·제52조·제61조·제77조 또는 제107조에 따른 허가나 승인을 받은 자 제108조(도시·군계획시설 도로 등에 대한 준용) 제10조 각 호에 열거된 도로 외에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 도시·군계획시설사업으로 설치된 도로 등 대통령령으로 정하는 도로는 제2조제2호·제9호, 제4조, 제31조제1항, 제32조부터 제37조까지, 제54조, 제55조, 제61조부터 제66조까지, 제67조(제72조제4항에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제68조, 제69조(제72조제4항, 제94조에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제70조(제72조제4항, 제94조에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제72조, 제73조, 제75조부터 제77조까지, 제81조, 제83조부터 제85조까지, 제89조, 제90조부터 제93조까지, 제95조부터 제99조까지, 제101조부터 제103조까지, 제106조, 제107조, 제111조, 제113조제1항제2호, 제114조부터 제116조까지의 규정을 준용한다. <개정 2017.1.17.> 나. 판 단 1) 인정사실 각 도로점용허가 신청서, 각 도로점용허가증, 국민신문고 민원, 일반건축물대장, 도로점용(변경)허가 신청 및 보도블럭 원상회복 통지 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 3.경 OO시 OO읍 8OO 일원에 신축할 공장부지에 진출입할 목적으로 같은 읍 OO리 8OO 중 25.1㎡와 같은 읍 OO리 905-6㎡ 총 45.7㎡에 대하여 도로점용허가 신청을 하였고, 피청구인은 2015. 3. 20. 청구인에게 도로점용허가를 하였다. 나) 청구인은 2017. 1.경 공장부지 및 근린생활시설부지 진출입을 위하여 점용면적을 61.6㎡로 변경하는 내용의 도로점용허가 변경신청서를 제출하였고, 피청구인은 2017. 1. 31. 청구인에게 도로점용(변경)허가를 하였다. 다) 청구인은 2017. 9. 19.경 당초 1개소에 도로점용허가를 득하였으나, 부지 진출입이 다소 불편하여 2개소로 늘려 진출입을 하는데 있어 기존 보도블럭의 낮춤시공으로 원활한 진출입을 하기 위하여 다시 도로점용면적을 79.6㎡으로 변경하는 내용의 도로점용(변경)허가신청서를 제출하였고, 피청구인은 2017. 9. 19. 청구인에게 도로점용(변경)허가를 하였다. 라) 이후 지구단위계획에서 차량진출입불허가 구간으로 지정된 곳이므로 청구인의 도로점용허가를 취소하여 줄 것을 요청하는 민원이 접수되었고, 이에 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인에게 OO읍 OO리 8OO번지상 제O동 근린생활시설 전면부에 취득한 점용구간은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 수립된 지구단위계획에서 차량 진출입 불허구간으로 지정되어 있어 도로점용허가가 불가한 구간이므로, 해당 구간을 제척하는 도로점용(변경)허가를 신청하고, 점용공사시 턱 낮춤 된 보도구간에 대하여 원상회복 조치를 할 것을 통보하였다. 7 2) 「도로법」 제61조 제1항에 의하면, 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. 같은 법 제96조에 의하면, 도로관리청은 법 제36조·제40조제3항·제46조·제47조·제49조·제51조·제52조·제61조·제73조·제75조·제76조·제77조·제106조제2항 또는 제107조를 위반한 자, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제36조·제52조·제61조·제77조 또는 제107조에 따른 허가나 승인을 받은 자에게 이 법에 따른 허가나 승인의 취소, 그 효력의 정지, 조건의 변경, 공사의 중지, 공작물의 개축, 물건의 이전, 통행의 금지·제한 등 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 3) 먼저 직권으로 이 사건 청구 중 피청구인이 청구인에게 도로점용허가 변경허가 신청을 할 것을 요청하는 부분에 대한 취소청구부분의 적법여부에 관하여 본다. 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인에게 지구단위계획에서 차량 진출입 불허구간으로 지정된 부분에 대하여 해당 구간을 제척하는 도로점용변경허가를 신청할 것을 통보하였으나, 피청구인이 직권으로 도로점용허가를 취소할 수 있음은 별론으로 하더라도 관계법령상 청구인에게 도로점용변경허가신청을 하여 줄 것을 명령할 수 없을 뿐 아니라, 피청구인의 이와 같은 요청에 대하여 청구인이 이와 같은 변경허가신청을 하여야 할 의무가 발생하는 것으로 볼 수 없고, 달리 이를 강제할 수도 없다고 보여지므로, 이는 피청구인이 우월한 지위에서 청구인의 권리의무에 변동을 초래하도록 하는 공권력의 행사인 처분이라고 볼 수 없고 사실상의 안내에 불과하다고 보아야 할 것이다. 따라서 이 부분 청구는 행정심판의 대상이 되는 처분에 관한 것이 아니므로 부적법하다고 판단된다. 4) 원상회복명령처분의 적법여부에 관하여 본다. 청구인은 공장부지 및 근린생활시설 전면부에 추가로 진출입로를 개설하는 도로점용허가를 받아 공사를 한 후 사용하고 있고, 수립된 지구단위계획에 있던 공단 진출입로에 대한 거리규제는 없어졌으므로 이 사건 처분은 위법하고 그렇지 않더라도 추가 진출입로 개설을 위한 공사비용 등 이 사건 처분으로 인한 손실을 보상할 의무가 있다는 취지로 주장한다. 살피건대, 첫째 행정처분 등을 함에 있어 그 근거가 되는 법적·사실적 이유를 구체적으로 명시하여 하는바, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 OO읍 OO리 8OO번지상 제O동 근린생활시설 전면부에 취득한 점용구간은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 수립된 지구단위계획에서 차량 진출입 불허구간으로 지정되어 있어 도로점용허가가 불가한 구간이므로 해당 구간을 제척하는 도로점용(변경)허가를 신청하고 점용공사 시 턱 낮춤 된 보도구간에 대하여 원상회복 조치를 할 것을 통보하였을 뿐 구체적으로 도로법상 처분의 근거조문을 제시하지 않고 있는 점, 둘째 도로법 제101조에 의하면 도로관리청은 동법 제36조에 따라 도로관리청이 아닌 자에게 한 공사시행 허가에 대한 동법 제96조(법령 위반자 등에 대한 처분) 또는 동법 제97조(공익을 위한 처분)에 따른 취소처분을 하려면 청문을 하여야 하는바, 이 사건 처분을 함에 있어서 청문절차를 거치지 아니하는 것으로 보이는 점, 셋째 이 사건 처분의 경과에 의하면 청구인이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 공장부지 및 근린생활시설 전면부에 추가로 진출입로를 개설하는 도로점용허가를 받았다고 보기에는 어렵다는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.