도로점용허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 국토교통부에서 시행하는 ○○-○○ ○○ 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위임받아 시행하는 자이다. 청구인은 2021. 12. 6. ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지외 1필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 ○○-○○ ○○ 제9공구 환기구 건설공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 위한 도로점용허가를 신청(이하 ‘이 사건 1차 신청’이라 한다)하였고 피청구인의 보완요구에 따른 보완서류 제출 및 협의 후 2022. 6. 9. 민원해소를 위한 대안을 마련하여 재신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다) 하였다. 이에 피청구인은 청구인의 대안인 보행데크에 대해 도시공원 점용허가 보완을 요구하였고 2022. 12. 14. 청구인은 인근 지역주민의 보행데크 설치 동의 불가 의견에 따라 도시공원 점용허가 없이 도로점용허가 신청하였고 2023. 2. 20. 도시공원 점용허가 선행 및 안전대책에 대한 실효성 있는 대책이 없다는 점을 이유로 이 사건 신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제3조(국가 등의 책무) ① 국가는 도로망의 건설, 관리 및 안전 등에 대한 종합적인 계획을 수립하고 필요한 시책을 마련하여 추진하여야 한다. ② 도로관리청은 도로에 관한 계획을 수립하거나 도로를 건설 또는 관리할 때에 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 사회적 갈등을 예방하기 위하여 주민, 관계 전문가, 이해관계인 등의 의견을 충분히 반영할 것 2. 환경에 미치는 영향을 최소화 할 것 3. 도로의 상태가 적정하게 유지되도록 할 것 4. 도로 기능과 주변지역의 토지 이용이 조화를 이루도록 하여 도로의 지속가능성을 확보할 것 5. 지역공동체를 최대한 보전하도록 할 것 6. 안전하고 편리한 도로 이용을 위한 도로교통정보체계를 구축할 것 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제62조(도로점용에 따른 안전관리 등) ① 대통령령으로 정하는 공작물이나 물건, 그 밖의 시설(차량의 진출입로를 포함한다)을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하기 위하여 제61조제1항에 따른 허가(이하 “도로점용허가”라 한다)를 받은 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 안전시설 또는 안전표지를 설치하는 등 보행자 안전사고를 방지하기 위한 대책을 마련하여야 한다. <개정 2017. 11. 28.> 제64조(공익사업을 위한 도로의 점용) 도로관리청은 다른 법률의 규정에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있는 공익사업을 위한 도로점용허가를 거부할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 교통량이 현저히 증가하는 경우 2. 특별히 너비가 좁은 도로로서 교통을 위하여 부득이한 경우 3. 그 밖에 정당한 사유가 있는 경우 【도로법 시행령】 제54조(도로의 점용 허가 신청 등) ① 법 제61조제1항에 따른 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)의 점용 허가(이하 “도로점용허가”라 한다)를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음의 각 호의 사항을 적은 신청서를 도로관리청에 제출(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 통한 제출을 포함한다)하여야 한다. 이 경우 신청서에는 설계도면(전자도면으로 한정한다)을 첨부하여야 한다. 1. 점용의 목적 2. 점용의 장소와 면적 3. 점용의 기간 4. 점용물의 구조 5. 공사의 방법 6. 공사의 시기 7. 도로의 복구방법 ② 도로의 점용이 도로의 굴착을 수반하는 경우에는 제1항에 따른 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 다만, 제56조제1항에 따라 제출한 사업계획서대로 도로점용에 관한 사업을 할 수 있다는 제56조제3항에 따른 통보를 받은 경우에는 제56조제1항에 따른 사업계획서 제출 시 첨부한 설계도면 및 주요지하매설물(법 제62조제2항 후단에 따른 주요 지하 매설물을 말한다. 이하 같다) 관리자의 의견서의 첨부를 생략할 수 있다. 1. 주요지하매설물 관리자의 의견서 2. 주요지하매설물의 사후관리계획(신청인이 주요지하매설물의 관리자인 경우로 한정한다) 3. 제62조에 따른 도로관리심의회의 심의ㆍ조정 결과를 반영한 안전대책 등에 관한 서류 ⑤ 법 제61조제1항에 따른 도로점용허가의 기준은 별표 2와 같다. 제62조(도로관리심의회의 설치 등) ① 도로굴착에 관한 사항을 심의ㆍ조정하기 위하여 도로관리청(도로관리청이 도로점용허가에 관한 권한을 위임하거나 대행시킨 경우에는 그 수임자 또는 대행자를 말한다. 이하 제63조에서 같다)에 도로관리심의회(이하 “관리심의회”라 한다)를 둔다. ② 관리심의회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ조정한다. 1. 도로굴착이 수반되는 사업에 관한 계획의 수립ㆍ조정 2. 도로점용에 관한 사업계획과 교통소통 및 먼지발생방지 등의 대책 3. 도로굴착 관련 시설의 유지ㆍ관리 4. 주요지하매설물의 안전대책 5. 도로굴착공사의 시행에 따른 도로시설의 안전대책 6. 제1호부터 제5호까지에서 규정한 사항 외에 도로굴착과 관련된 사항 ■ 도로법 시행령 [별표 2] <개정 2021. 1. 5.> 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제24조(도시공원의 점용허가) ① 도시공원에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시공원을 관리하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다. 다만, 산림의 솎아베기 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공원시설 외의 시설ㆍ건축물 또는 공작물을 설치하는 행위 2. 토지의 형질변경 3. 죽목(竹木)을 베거나 심는 행위 4. 흙과 돌의 채취 5. 물건을 쌓아놓는 행위 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 허가신청을 받으면 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에만 그 허가를 할 수 있으며, 토지 소유자가 허가신청을 한 경우에는 다른 사람에 우선하여 허가하여야 한다. 1. 공원조성계획에 저촉되지 아니할 것(공원조성계획이 수립된 경우만 해당한다) 2. 불가피하게 점용하여야 하는 사유가 있을 것 3. 해당 점용으로 인하여 공중(公衆)의 이용에 지장을 주지 아니한다고 인정될 것 ③ 제1항에 따른 점용허가를 받아 도시공원을 점용할 수 있는 대상 및 점용기준은 대통령령으로 정한다. ④ 점용허가받은 사항을 변경하려는 경우에는 제1항을 준용한다. ⑤ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제7항에 따라 같은 법 제56조에 따른 허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우에는 제1항에 따른 점용허가를 생략할 수 있다. 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 2021. 11. 2. 국토교통부 고시, 2021. 12. 6. 도로점용 허가신청서, 2021. 12. 13. 도로점용 허가신청서 보완요청서, 2022. 1. 20. 보완자료 제출서, 2022. 3. 10. 재보완 요청서, 2022. 3. 31. 재보완자료 제출, 2022. 12. 14. 이 사건 신청서 및 2023. 2. 20. 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 국토교통부장관으로부터 ○○-○○ ○○ 사업을 위임받아 시행하는 자이다. 나) 청구인은 2021. 12. 6. 피청구인에게 ○○-○○ ○○ 제9공구 환기구 건설공사를 위한 도로점용허가를 1차 신청하였고, 피청구인은 2021. 12. 13. ○○동 ○○번지 일원 등에 공사차량 진출입을 위해 교통소통 및 안전관리 대책을 수립할 것을 보완 요청하였다. 다) 청구인은 2022. 1. 20. 설명회 및 면담(협의)를 하였으나 역민원 및 현장여건 등으로, 현 진출입로를 이용할 수 밖에 없는 실정임에 따라 철저한 교통, 안전대책을 세워 공사를 시행하겠다며 보완자료를 제출하였다. 라) 이에 피청구인은 2022. 3. 10. 환기구 공사에 대한 집단민원이 지속 발생하여 민원해결을 위한 대안마련 논의가 진행중인 상황이라며 보완을 요청하였다. 마) 청구인은 2022. 3. 31. 대안을 마련하여 민원설명을 시행하는 등 공사를 추진할 수 있도록 협조해달라 요청하였으나 피청구인은 2022. 4. 13. 보완이 미완료 되어 이 사건 1차 신청을 반려하였다. 바) 청구인은 2022. 6. 9. 민원해소를 위한 대안을 마련하여 도로점용허가를 다시 신청하는 이 사건 신청을 하였고 피청구인은 청구인이 제출한 보행자 안전대책으로 보행데크에 대해 설치 완료 후 공사가 진행되어야 한다며 보완을 통보하였다. 사) 청구인은 2022. 8. 1. 피청구인 소속 생태공원과에 보행자 이동통로 설치를 위한신청을 하였으나 생태공원과는 2022. 10. 11. 인근 지역주민의 의견수렴을 위한 주민동의가 선행되어야 하므로 주민동의절차 진행 후 재신청하라는 보완 통지를 하였다. 아) 이후 청구인은 2022. 12. 14. 피청구인에게 인근 지역주민 보행테크 설치 동의 불가 의견에 따라 공사추진이 어렵다는 이유로 도시공원 점용허가 없이 도로점용허가를 재신청하였고, 2023. 2. 20. 피청구인은 도시공원 점용허가 선행 및 안전대책에 대해 주민의견이 반영된 실효성 있는 대책을 마련하라며 반려처분을 하였다. 2) [[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]먼저, 이 사건 심판의 판단대상이 되는 처분사유에 관하여 살펴본다. 피청구인은 이 사건 처분 당시 청구인에게 ① 도로점용허가 전에 도시공원 점용허가를 선행할 것, ② 교통소통 및 보행자 안전에 관해 주민의견이 반영된 실효성 있는 대책을 마련할 것을 처분사유로 제시하였는데, 도시공원 점용허가는 청구인이 제시한 여러 교통안전대책 중 보행데크 설치방안과 관련된 것으로서 피청구인이 2022. 11. 28. 보행데크 설치를 위한 청구인의 도시공원 점용허가신청을 불허하자 청구인은 2022. 12. 14. 보완사항 이행자료를 제출하면서 보행데크 설치방안을 교통안전대책에서 제외하였고, 피청구인은 2022. 1. 25. 청구인에게 ‘대안으로 제시한 추가 교통안전시설 설치는 지역주민 의견이 수용된 것으로 보기 어려우니 지역주민의 의견이 반영된 실효성 있는 안전대책을 마련해 달라’는 취지로 보완을 요구한 사실을 확인할 수 있다. 그렇다면 피청구인이 이 사건 처분 당시 제시한 처분사유 중 도시공원 점용허가를 선행하라는 사유는 더 이상 청구인이 보완해야 할 사항으로 보기 어렵고, 피청구인도 2023. 3. 20.자 답변서를 통하여 피청구인의 처분사유는 주민의견이 반영된 실효성 있는 교통소통 및 보행자 안전대책을 마련하라는 것이고 도시공원 점용허가를 선행하라는 것은 추가적인 절차를 안내하여 행정의 효율성을 확보하고자 한 사항이라고 답변하고 있으므로, 도시공원 점용허가를 선행하라는 사유는 이 사건 처분의 처분사유로 볼 수 없어 판단대상으로 삼지 아니한다. 3) 「도로법」 제64조에 따르면, 도로관리청은 다른 법률의 규정에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있는 공익사업을 위한 도로점용허가는 거부할 수 없으나, 교통량이 현저히 증가하는 경우, 특별히 너비가 좁은 도로로서 교통을 위해 부득이한 경우, 그 밖에 정당한 사유가 있는 경우에는 도로점용허가를 거부할 수 있으므로 도로점용허가는 행정청의 재량행위에 해당한다고 할 것인바, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 해당 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 한다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두1466 판결 등 참조). 위 「도로법」 규정 및 관련 법리에 비추어 살피건대, ○○-○○ ○○은 수도권 서남부에 위치한 안양시, 의왕시, ○○시, 용인시, 화성시 주민들의 생활이나 위 각 도시의 기능 유지에 필요한 기반시설이자 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 도시ㆍ군계획시설에 해당하고, 위 ○○ 건설사업의 시행자는 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 제12조제1항 및 국토계획법 제95조에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있으므로 위 ○○ 건설사업은 공익사업에 해당하고, 일응 피청구인은 이 사건 신청을 거부할 수 없는 것으로 보이기는 한다. 그러나 4년 이상의 공사기간 동안 이 사건 신청지 및 이에 접한 ○로 ○○번길 도로를 통해 공사차량의 통행이 지속적으로 이루어질 것으로 예상되는데, 위 도로는 왕복 2차로, 도로폭 약 9m 및 보도폭 1.5m의 협소한 도로로서 공사차량의 진출입시 교통흐름이 방해되고 짧은 회전반경으로 인한 공사차량의 중앙선 침범으로 교통소통에 지장이 초래될 수 있으며, 무엇보다 도로 한쪽 편에만 인도가 설치되어 있고 이는 현재 황곡초등학교로 가는 통학로로 이용되고 있는데 이 사건 신청지에 대한 도로점용허가로 인하여 위 인도는 단절될 것이므로 위 인도를 통행하는 보행자의 안전을 충분히 확보해야 할 필요성이 매우 큰 것으로 보인다. 청구인은 위 문제에 대한 교통대책으로 ① 운행차량 최소화 및 공사차량 운행경로 일원화, ② 통학 및 출퇴근 시간대(7시~9시, 17시~20시) 공사차량 통제 등의 방안을 제시하였고, 안전관리대책으로 ① 차량속도 20km 미만으로 제한 및 속도 위반시 영구퇴출, ② 과속방지턱, 과속단속장비 및 CCTV, 보도와 차도 분리휀스, 보도와 차도 경계부의 표지병 및 차선규제봉, 반사지, 경고표지판 신규 설치, ③ 차선 전면 재도색, ④ 이 사건 신청지 부근에 신호교차로 설치, ⑤ 안전도우미 상시 3인 배치, ⑥ 차량 진출입로에 차량통제시스템(차단바)을 적용하여 보행자 및 차량 접근 시 자동경보 및 알람기 설치, ⑦ ‘공사 중 서행’ 입간판 설치 등을 제시하였으나, 위 교통안전대책은 현재의 상태를 그대로 유지하면서 단지 공사차량의 통행량을 통제하고 보행자의 통행을 인력으로 감독하겠다는 통상적인 교통안전 대책에 불과한 것으로서 교통흐름의 개선 또는 보행자 안전 확보방안으로 충분하다고 보이지는 아니한다. 청구인은 환기구 이전 또는 추가 작업구 설치 시 공사비용이 증가하고 공사기간도 연장된다는 점을 이유로 이 사건 도로점용허가의 시급성을 주장하나, 이러한 사정을 감안하더라도 보행자 안전문제가 근본적으로 해결되지 아니한 상태에서 이 사건 신청지에 대한 도로점용을 허가하기는 어려울 것으로 보인다. 이와 같이 피청구인은 이 사건 신청지에 인접한 도로 및 인도의 폭, 공사차량 통행이 교통흐름에 미치는 영향, 청구인이 제시한 보행자 안전대책의 적절성 등을 검토하여 「도로법」 제64조 단서에 따라 이 사건 처분을 한 것으로 보이고, 피청구인이 이 사건 처분을 통해 확보하고자 한 보행자 안전이라는 공익은 환기구 이전이나 추가 작업구 설치 등으로 증가되는 공사비용이나 공사기간 연장보다 중요한 공익임을 감안할 때, 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 지하철 환기구는 지하철 화재에 대비하는 용도일 뿐만 아니라, 승무원 및 승객들의 비상시 대피로 역할을 하며, 평소에는 환기 등 역할을 위한 시설로써, 특별한 사정이 없는 한 정류장(역)과 정류장(역) 사이의 중간지점에 위치하여야 하는바, 동탄-인덕원 9공구 중 12번 환기구 역시 111정거장과 112정거장의 사이에 위치하고 있다. 2) 이 사건 신청(2022. 6. 9.자 도로점용허가신청)에 관하여 피청구인이 2022. 10. 6. 청구인에게 보완을 요구하자 청구인은 2022. 12. 14. ‘도로점용허가 보완통보에 따른 재신청’이라고 하며 도로점용허가신청서를 다시 제출하였는바, 위 2022. 12. 14.자 도로점용허가신청은 새로운 신청이 아니라 청구인의 보완사항 이행으로 보는 것이 타당하다.