도로점용허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 △△시 △△읍 △△리 △△△-△번지 소재 특용작물 재배ㆍ가공ㆍ유통업, 약초재배 생산ㆍ가공ㆍ유통ㆍ수출업, 농업ㆍ임업ㆍ축산업 경영 등을 영위하는 회사로, ㈜끌○와 현○○○○○팅㈜이라는 청구외 회사들(이하 청구인 포함 3개 회사를 통틀어 ‘청구인 외 2개 회사’라 한다)과 함께 경기도 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 △○◎번지, △○◇번지, △□□-□번지 토지(이하 3개 필지의 토지를 ‘이 사건 각 개발대상토지’라 한다) 일대의 공장단지 개발사업 분양에 참여하여 피청구인으로부터 건축허가를 받았으며, 2022. 8. 11. 피청구인에게 공사를 위해 ○○리 △○◎-□번지(도 963㎡) 외 2필지(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 도로점용허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 피청구인은 2022. 8. 17. 및 같은 해 8. 26. 청구인에게 이 사건 각 개발대상토지 중 ○○리 △○◎번지 토지의 소유주와의 토지 사용에 대한 합의서 또는 동의서를 보완하도록 2차에 걸쳐 요구하였으나, 보완되지 않자 같은 해 8. 30. 청구인에게 도로점용허가 신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 청구인은 기업적 농업경영을 통한 생산성 향상, 생산된 농산물의 유통ㆍ가공ㆍ판매, 농어촌 관광휴양사업을 통해 농업 부가가치를 높이고 농업경영이 곤란한 농업인의 농작업을 대행하여 영농의 편의를 도모함을 목적으로 다양한 관련 사업을 수행하는 농업회사로, 이 사건 각 개발대상토지 일대에서 점포를 분양받아 사업을 영위하기 위하여 해당 지역의 개발 및 분양사업에 참여하였다. 2) 이 사건 처분의 경위 가) 피청구인의 청구인 외 2개 회사에 대한 건축허가 (1) 청구인과 청구외 ㈜끌○와 현○○○○○팅㈜는 이 사건 각 개발대상토지에 신규 건물을 건축하는 등으로 공동으로 개발하여 소매점, 사무소, 수리점 등의 상가를 분양하는 사업, 토지 개발 및 분양사업을 할 목적으로 관할관청인 피청구인에게 신축/개발행위에 대한 건축허가를 신청하였다. 구체적으로 청구인은 ○○리 △○◎번지(임야 22,145㎡)를, ㈜끌○는 ○○리 △○◇번지(임야 20,792㎡)를, 현○○○○○팅㈜는 ○○리 △□□-□번지(임야 77,554㎡)를 개발 대상 토지로 하여 피청구인에게 각각 건축허가를 신청하였다. (2) 그런데 허가신청 당시 이 사건 각 개발대상토지는 청구인 외 2개 회사의 소유가 아니었으므로, 청구인 외 2개 회사는 건축허가를 득하는데 장애가 없도록 당시 이 사건 각 개발대상토지의 소유자였던 ‘○○○씨○○공파○○군○○면○○리종중’, ‘○○○씨○○공파종중’, ‘윤○○’으로부터 이 사건 각 개발대상토지에 대하여 토지사용동의서(승낙서)를 교부받아 피청구인에게 제출하였으며, 그 외에 건축허가 신청에 필요한 제세공과금 납입 증빙서류 등을 제출하였다. 이에 청구인은 2019. 8. 9.에, ㈜끌○는 2020. 2. 28.에 건축허가를 받았고, 현○○○○○팅㈜는 2020. 8. 4. 공장신설승인을 받았다. 나) 청구인의 이 사건 신청 및 피청구인의 이 사건 처분 (1) 청구인이 받은 건축허가에는 조건이 부가되어 있었는데, 그중에는 관로매설에 대한 소하천점용허가를 득할 것과 착공 전까지 도로점용허가를 득할 것이 포함되어 있었다. 이에 청구인은 개발행위를 위한 착공에 들어서기 위해 2022년 2월경 이 사건 각 개발대상토지 및 ○○리 △○◎-□번지(도로 963㎡), ○○리 □□▽○번지(7㎡) 등 인접한 소하천과 도로의 점용을 위한 소하천점용허가와 도로점용허가를 신청하였다. (2) 그러나 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대해 2022. 3. 29. ‘도로점용허가의 신청인인 청구인 외 2개 회사가 제3자에게 인ㆍ허가권을 불법으로 양도ㆍ양수한 사실 등에 관한 수사가 진행되고 있는바, 수사결과가 나올 때까지 검토 및 처리가 곤란함’을 이유로 이 반려처분을 하였다. (3) 청구인 외 2개 회사는 건축허가를 유효하게 유지하기 위하여 소하천점용허가와 도로점용허가를 받아 시급히 공사에 착수하여야 했으므로, 2022. 4. 25. 피청구인에게 점용허가 신청에 대해 다시 고려할 것을 요청하는 민원을 제기하였다. 이에 피청구인은 2022. 5. 6.자로 청구인의 민원에 대하여 ‘도로점용허가 및 소하천점용허가 신청 재접수 기 검토는 가능하나, 기 회신한 사항과 같이 점용의 목적이 되는 건축허가 취소 등(신청인이 제3자에게 인ㆍ허가권 불법 양도ㆍ양수 관련 수사 결과가 위법으로 확인될 경우) 시 도로점용허가 및 하천점용허가가 취소될 수 있음’을 회신하였다. (4) 이후 피청구인은 2022. 6. 15. 청구인의 도로점용허가 및 소하천점용허가 재신청에 대하여 소하천점용허가처분을 하였으나, 청구인의 도로점용허가 신청에 대하여는 같은 해 5. 27. 보완서류를 제출할 것을 요청한바, 그 구체적인 보완사항은 ‘신청인인 청구인 외 2개 회사가 제3자에게 건축 인ㆍ허가권 불법 양도ㆍ양수한 것과 관련하여 수사가 진행 중이며, 청구인과 건축부지(○○리 △○◎번지)의 소유자 아○○○○○○○㈜가 서로 약정에 따라 (청구인이) 건축허가권을 포기한바, 실질적인 허가권자인 아○○○○○○○㈜와 협의 및 합의하여 합의서를 제출하라’라는 것이었다. (5) 피청구인의 보완요구에 대하여 청구인은 관련 서류로, 청구인이 아○○○○○○○㈜ 및 이○○과 2020. 9. 11. 체결한 약정서와 이후 위 아○○○○○○○㈜ 및 이○○의 약정 의무 불이행에 대하여 청구인이 약정 해제의 의사를 표시한 2021. 7. 5.자 내용증명서를 제출하였다. 구체적으로 위 약정서에 따르면, 제1조 나항에서는 ○○리 △○◎번지 임야 매매에 관하여 매매가 이루어질 때 청구인이 위 토지에 관해 보유하고 있는 인ㆍ허가권을 양도할 경우 아○○○○○○○㈜과 이○○은 연대하여 청구인에게 1억 원을 지급하기로 하였고, 이때 보증인인 청구외 □□건설 주식회사(이하 ‘□□건설’이라 한다)에 대한 보증을 해제하기로 하였다. 그러나 □□건설에 대한 보증해제가 불가능하고, 그 외 1억 원의 지급도 불이행하므로 청구인은 위 약정에 대하여 해제의 의사표시를 통지한바 그로써 위 약정은 효력을 상실하였다. 따라서 청구인의 인ㆍ허가권은 상실된 적이 없는 것이었다. 그러나 피청구인은 2022. 6. 23. 청구인에게 도로점용허가 신청에 대한 재보완을 요구하였고, 같은 해 7. 11. 재보완 미비를 이유로 반려처분을 하였다. (6) 이후 청구인은 다시 도로점용허가 신청을 위해 허가신청서와 사업계획서 등의 서류를 다시 구비하여 2022. 8. 10. 피청구인에게 도로점용허가 신청을 하였다. 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2022. 8. 17. ‘신청부지인 ○○읍 △○◎-□번지상 도로점용의 실질적 점용 주체 또는 토지소유주 등 적격성을 갖춘 신청인이 도로점용허가를 신청하여야 함에 따라, ○○리 △○◎번지 토지소유자의 동의서를 첨부할 것’을 보완사항으로 회신하였고, 같은 해 8. 26. 보완서류 제출에 관하여 청구인에게 2차 통보를 한 후, 같은 해 8. 30. ‘청구인이 제출한 보완서류 검토 결과, 부적합함’을 이유로 이 사건 신청에 대하여 반려하는 이 사건 처분을 하고, 관련 법령에 따른 이의신청 및 행정쟁송을 제기할 수 있음을 통지하였다. 3) 이 사건 처분의 위법성 이 사건 처분의 주된 근거사실은 ‘도로점용 허가신청부지인 ○○읍 △○◎-□번지 토지상 도로점용의 실질적 점용주체 또는 토지소유주 등 적격성을 갖춘 신청인이 도로점용허가를 신청하여야 함에 따라, ○○리 △○◎번지 토지소유자의 동의서를 첨부’하라는 보완사항에 대하여 제출한 자료가 미비했다는 것이다. 이는 이 사건 처분 이전부터 피청구인이 지속적으로 언급한 ‘신청인인 청구인 외 2개 회사가 제3자에게 건축 인ㆍ허가권 불법 양도양수한 것과 관련하여 수사가 진행 중’이라는 사실 및 ‘청구인과 건축부지(○○리 △○◎번지)의 소유자 아○○○○○○○㈜가 서로 약정에 따라 건축허가권을 포기한바, 실질적인 허가권자는 아○○○○○○○㈜’이라는 사실 등과 이어져오는 것으로 보인다. 그러나 이는 이 사건의 개발사업 업무 등에 최초로 관여하였던 청구외 이○○(아○○○○○○○㈜의 사내이사이자 실질적 대표자)이 이 사건 각 개발대상토지의 사전분양 업무를 맡았던 청구외 신○균과의 사이에서 내부적 이익분배 등에 있어 불만을 품어, 적법 타당하게 진행되었던 이 사건의 개발 및 분양사업을 위한 절차를 완수하지 못하게 할 의도로 방해하고자 제출한 자료들을 피청구인이 엄밀히 조사하지 않고 그대로 믿은 데에서 기인한 것이다. 청구외 이○○은 ○○리 △○◎번지 토지의 현 소유자인 아○○○○○○○㈜의 업무를 총괄하는 자로, 2012년부터 이 사건 각 개발대상토지를 확보하여 해당 토지에 들어올 기업들을 유치하는 등으로 개발하는 사업을 진행하는 자이다. 청구외 신○균은 분양업을 주로 하는 자로, 이○○으로부터 2017년 3월경 이 사건의 개발행위에 관한 도움을 요청받아 그 무렵부터 함께 사업을 진행하였다. 신○균은 2017년 6월까지 청구인(당시 상호는 ‘주식회사 천○○ 농업회사법인’), ㈜끌○, 현○○○○○팅㈜를 비롯하여 이 사건 각 개발대상토지에 관심이 있는 9개 업체들을 모집하였고 각종 인허가를 받기 위한 분양약정서를 작성하였다. 이후 여러 절차를 거쳐 앞서 설명한 바와 같이 청구인 외 2개 회사는 2019년 8월부터 2020년 8월까지 이 사건의 개발행위에 필요한 건축허가 등을 받았다. 그런데 이○○은 본인에게 더 유리한 조건으로 분양할 수 있는 업체를 모집하고자 신○균이 모집해온 ㈜끌○, 현○○○○○팅㈜ 등에 분양약정서상의 지위를 포기하게끔 강요하였고, 분양업무를 수행한 신○균에게 지급하기로 하였던 컨설팅 수수료를 제대로 지급하지 못하는 등으로 신○균과 갈등을 빚으면서 그 이후로부터 청구인 외 2개 회사가 도로점용허가를 득하여 공사에 착수하는 것을 방해하기 시작하였다. 구체적으로 이○○은 신○균을 상대로 신○균이 ㈜끌○, 현○○○○○팅㈜와 체결한 분양약정서를 절취 횡령하였다거나 위 분양약정서를 ㈜끌○, 현○○○○○팅㈜의 의사에 반하여 위조하였다거나 분양약정서 체결 과정에서 공갈하였다는 등 특수절도, 횡령, 공갈, 사문서위조 등의 죄명으로 전혀 근거 없이 고소를 남발하여 수사가 개시되도록 하는 방법으로 청구인 외 2개 회사가 이 사건의 개발행위를 위한 다음 절차에 나아가지 못하도록 방해하였다. 위 이○○이 신○균을 상대로 고소한 사건들은 모두 불기소결정을 받았다. 그러함에도 이○○은 순차적으로 동일 사안에 관하여 죄명만을 달리하거나 다른 사정을 추가하는 등으로 계속적으로 고소함으로써 이 사건의 개발행위에 관하여 수사가 이어지도록 하고 있다. 특히 위 이○○의 고소사건 중 수원지방검찰청 2021형제5439호, 7695호 사건의 불기소결정문에서는 ‘본건은 피의자(신○균)와 고소인(이○○) 간에 체결한 분양수수료 약정에 따른 정산에 관한 민사상의 분쟁으로 보이고’, ‘피의자의 (분양약정서) 반환거부행위는 횡령행위로 보기 여럽다’라고 판단한 바 있다. 이는 수사기관에서 이 사건의 개발행위에 관한 기존 수허가권자들과 위 이○○, 신○균 등 최초에 이 사건의 개발행위를 시도한 자들과의 사이에 체결된 분양약정서의 유효성이 인정됨을 전제로 한 것이다. 따라서 청구인 외 2개 회사가 기존에 아○○○○○○○㈜와 체결한 분양약정서 및 당시 이 사건 각 개발대상토지의 소유권자로부터 적법하게 받은 토지사용동의서 등에 기초하여 피청구인으로부터 건축허가를 받은 것에는 전혀 문제가 없는 것이고, 위 건축허가에 따른 착공행위를 위하여 부가적으로 받고자 하는 이 사건 신청 역시 아무런 제한 사유가 없는 것이다. 아○○○○○○○㈜는 청구인 외 2개 회사와 분양약정서를 적법하게 체결하고서도 신○균과의 수수료 정산 문제로 청구인의 이 사건 신청에 협조하지 않는 것일 뿐이나, 청구인이 이미 아○○○○○○○㈜와의 약정에 따라 정당한 인ㆍ허가권자로서 건축허가를 받아 건물 신축을 위한 실질적인 도로점용의 주체가 된다는 점은 명백하다. 따라서 피청구인은 분양수수료 등에 관한 당사자 간의 민사상 분쟁을 이유로 청구인에게 이 사건 신청을 반려할 타당한 이유가 없다. 또한, 청구인이 ‘제3자에게 인ㆍ허가권을 양도하기로 하였다’라는 등의 반려 사유에 관하여도 앞서 설명한 바와 같이 청구인이 이○○ 및 아○○○○○○○㈜의 이 사건 각 개발대상토지의 소유권 확보 등의 지연, 개발 업무 미진 및 수수료 지급 지연 등에 따라 기존에 청구인이 득한 인ㆍ허가권을 아○○○○○○○㈜에 매도하여 사업을 정리할 것을 약정한 바가 있었으나, 아○○○○○○○㈜의 채무불이행 등 계약위반으로 청구인이 아○○○○○○○㈜ 및 이○○에 계약해제의 의사를 내용증명으로 전달함으로써 위 인ㆍ허가권 양도양수는 더 이상 문제되는 바가 없으며, 관련 자료를 피청구인에게 모두 제출하였다. 그러나 피청구인은 이 사건의 개발행위와 관련된 명백한 사실자료들로부터 확인되는 바를 무시하고, 단지 이○○ 등에 의하여 일방적으로 제기된 분쟁만을 근거로 청구인에 대하여 이 사건 처분을 내린바, 사실판단과 법리적용에 있어서 재량권을 일탈ㆍ남용하였고, 이로 인해 청구인의 공사착수가 사실상 무기한 지연됨으로써 막대한 재산적 피해가 발생하였으므로, 이 사건 처분은 위법한 것으로서 취소되어야 한다. 4) 결론 위와 같은 이유로 이 사건 심판청구에 이르렀는바, 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인의 공사착수 및 이 사건 개발행위 일체가 무기한 연기됨으로써 청구인의 재산상 피해가 막대하므로 청구취지와 같은 재결을 내려주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 2022. 2. 23. ○○리 △○◎-□번지 외 4필지에 대하여 청구인으로부터 도로점용허가 신청을 접수하였으며, 실질적 허가권자인 아○○○○○○○㈜(사업시행자 및 토지소유주)와 합의하여 합의서 또는 동의서를 제출하도록 보완할 것을 시행하였으나, 보완서 미제출에 따라 도로점용허가 신청서류를 반려 처리하였다. 2) 청구인 주장에 대한 답변 이 사건과 관계된 상황을 정리하면, 아○○○○○○○㈜는 사업시행자이자 ○○리 △○◎-□번지 토지의 소유주이고, 청구인을 포함한 ㈜끌○, 현○○○○○팅㈜은 도로점용허가 신청인이다. 사업시행자이면서 이 사건 각 개발대상토지 중 ○○리 △○◎번지 토지소유주인 아○○○○○○○㈜는 건축허가권[㈜끌○]과 공장신설승인권[현○○○○○팅㈜]에 대한 양도ㆍ양수각서가 피고소인(신○균, 윤○근) 배임 및 횡령으로 사업시행자 동의 없이 불법적으로 이루어진 인ㆍ허가권의 양도 사기이며, 계약당사자로서 용역업체과 기존 수허가자와의 계약서, 약정서를 체결한 사실관계 자료 등을 통하여 실제적인 인ㆍ허가권을 가지고 있다고 주장하고 있다. 도로점용을 신청한 청구인과 ㈜끌○, 현○○○○○팅㈜는 아○○○○○○○㈜에게 인ㆍ허가권을 양도ㆍ양수하기로 하였으나, 계약자가 계약을 위반하여 계약해지에 따른 내용증명을 발송하였으며, 이에 따라 아○○○○○○○㈜와 협의하거나 합의할 사항이 아니라고 주장한다. 피청구인은 도로에 대한 특별사용권을 설정하는 도로관리청이다. 신청인의 적격성, 사용목적, 공익상의 영향 등을 종합적으로 검토하여야 하며, 준공 후 목적대로 사용되는지, 시설기준에 부합하게 시공하였는지, 하자가 발생하였는지 등을 점검하고, 하자 사항에 대하여 도로점용 수허가자에게 유지관리 시행을 통보하여 관리한다. 이 사건 신청은 기존 인ㆍ허가권을 포기하고 제3자에게 양도한 점, 계약자가 계약을 위반하여 계약해지에 따른 내용증명을 발송하였다고 하나, 토지소유주와의 불화로 인해 소송이 진행 중인 점을 종합적으로 검토할 때 피청구인은 관리청으로서 신청인의 적격 여부(도로점용의 실질적 점용 주체)를 알 수 없고, 도로점용 행정에 어려움이 발생하는바, 이 사건 신청을 반려하는 이 사건 처분을 한 것이다. 이에 대하여 대법원 판례(대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721ㆍ56738 판결)에서는 ‘도로점용허가는 일반사용과 별도로 도로의 특정 부분에 대하여 특별사용권을 설정하는 설권행위이며, 도로관리청이 신청의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 점용허가 여부 및 점용허가의 내용인 점용장소, 면적, 기간을 정할 수 있는 재량행위’라고 판시하였다. 3) 결론 위의 사유로 청구인의 이 사건 심판청구를 각하하여 주기를 바라며, 각하되지 아니할 경우에는 기각하여 주기를 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도로법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다. 2. ~ 4. (생략) 5. “도로관리청”이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 제23조에서 규정하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. 가. 국토교통부장관 나. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 “행정청”이라 한다) 6. “도로구역”이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서 제25조에 따라 결정된 구역을 말한다. 제4조(사권의 제한) 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 사권(私權)을 행사할 수 없다. 다만, 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 경우에는 사권을 행사할 수 있다. 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 도로관리청은 같은 도로(토지를 점용하는 경우로 한정하며, 입체적 도로구역을 포함한다)에 제1항에 따른 허가를 신청한 자가 둘 이상인 경우에는 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로의 점용 허가를 받을 자를 선정할 수 있다. ④ 제3항에 따라 일반경쟁에 부치는 방식으로 도로점용허가를 받을 자를 선정할 수 있는 경우의 기준, 도로의 점용 허가를 받을 자의 선정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【도로법 시행령】 제54조(도로의 점용 허가 신청 등) ① 법 제61조제1항에 따른 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)의 점용 허가(이하 “도로점용허가”라 한다)를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음의 각 호의 사항을 적은 신청서를 도로관리청에 제출(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 통한 제출을 포함한다)하여야 한다. 이 경우 신청서에는 설계도면(전자도면으로 한정한다)을 첨부하여야 한다. 1. 점용의 목적 2. 점용의 장소와 면적 3. 점용의 기간 4. 점용물의 구조 5. 공사의 방법 6. 공사의 시기 7. 도로의 복구방법 ■ 도로법 시행령 [별표 2] 도로점용허가의 기준(제54조제5항 관련) 1. 점용장소 가. 도로에 설치하는 점용물은 도로비탈면(비탈면이 없는 경우에는 길가 쪽)의 끝 부분에 설치하되, 보도가 있는 도로의 경우에는 차도 쪽의 보도에 설치하여야 한다. 다만, 도로의 구조 또는 교통에 현저한 지장을 미칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 분리대ㆍ교차로, 그 밖에 이와 유사한 부분에 이를 설치할 수 있다. 나. 도로가 교차ㆍ접속 또는 굴곡되는 부분에는 점용물을 설치해서는 아니 된다. 다만, 전선 및 전봇대에 대해서는 그러하지 아니하다. 다. 점용물을 지하에 설치하는 경우에는 다음의 기준에 적합하여야 한다. 1) 점용물은 다른 점용물과 뒤섞이지 않게 설치하되, 공사시행 또는 안전에 지장이 없는 한 다른 점용물에 가까운 곳에 설치할 것 2) 점용물은 가능한 한 지면에 가까운 곳에 설치할 것 아. 점용물이 사설안내표지(도로관리청이 아닌 자가 자신이 관리하는 시설물을 안내하기 위하여 도로관리청으로부터 도로점용허가를 받아 도로구역에 설치하는 안내표지를 말한다. 이하 같다)인 경우에는 국토교통부장관이 정하는 기준에 적합하여야 한다. 2. 점용기간 제55조제1호부터 제5호까지, 제7호, 제9호 및 제10호에 따른 점용물의 점용기간은 10년 이내로 하고, 그 밖의 점용물의 점용기간은 3년 이내로 한다. 점용기간이 만료되어 갱신할 때에도 또한 같다. 【○○시 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례】 제12조(권한의 위임) 시장은 점용허가, 점용료ㆍ변상금ㆍ과태료 및 수수료의 부과ㆍ징수와 감면에 관한 업무를 구청장 및 읍장에게 위임할 수 있다. 【○○시 사무 위임 조례】 제2조(위임사항) ① 삭제 <2021. 12. 31> ② ○○시장(이하 “시장”이라 한다)의 권한에 속하는 사무 중 구청장에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. ■ ○○시 사무 위임 조례 [별표 2] 시장의 권한에 속하는 사무 중 구청장에게 위임하는 사무(제2조제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830549"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 분양약정서, 등기사항전부증명서(토지), 보완 통보서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 △△시 △△읍 △△리 △△△-△번지 소재 특용작물 재배ㆍ가공ㆍ유통업, 약초재배 생산ㆍ가공ㆍ유통ㆍ수출업, 농업ㆍ임업ㆍ축산업 경영 등을 영위하는 회사이다. 나) 청구인 외 2개 회사는 2017. 4. 24. 아○○○○○○○㈜로부터 ○○리 △○◎번지(청구인), △○◇번지[㈜끌○], △□□-□번지[현○○○○○팅㈜]인 이 사건 각 개발대상토지를 분양받기로 하는 분양약정서를 각각 체결하였다. 다) 청구인은 2019. 8. 9. 피청구인으로부터 이 사건 각 개발대상토지 중 ○○리 △○◎번지에 대한 건축허가를 받았고, ㈜끌○는 2020. 2. 28. 피청구인으로부터 이 사건 각 개발대상토지 중 ○○리 △○◇번지에 대한 건축허가를 받았으며, 현○○○○○팅㈜는 같은 해 8. 4. ○○시장으로부터 이 사건 각 개발대상토지 중 ○○리 △□□-□번지에서의 공장신설에 대한 승인을 받았다. 라) 청구인은 2020. 9. 11. 아○○○○○○○㈜ 및 이○○과의 사이에 ‘○○리 △○◎번지 부동산에 대한 매매계약 추가연장 후 해약될 경우, 부동산 매매시 청구인이 인ㆍ허가권을 양도할 경우 1억원을 지급받기로 하고, 아○○○○○○○㈜ 및 대표이사와 이○○이 1억원에 대한 지급보증으로 연대하여 금전소비대차계약 공증을 하기로 하며, 아○○○○○○○㈜ 및 이○○이 해약 및 인ㆍ허가권 양도 시 허가서의 보증인 썸택건설에 대한 보증을 해제하여야 한다’라는 내용의 약정서를 체결하였다. 마) 청구인은 2021. 7. 5. 아○○○○○○○㈜ 및 김○표(대표이사)와 이○○의 대리인인 변호사 조○래에게 ‘귀사와 당사가 체결한 2020. 9. 11.자 약정서에 대한 이행이 불가능하여 이를 해제하고자 하고, 당사와 보증인 썸택건설이 허가 시 보증과 관련하여 연대채무를 부담하므로 썸택건설만의 보증해제가 불가하며, 다른 약정 또한 이와 관련된 사항으로 이행 불가능하여 귀사와 관련된 일체의 계약을 도달 즉시 전부 해제함’이라는 취지의 내용으로 내용증명을 발송하였다. 바) 청구인은 2022. 2. 23. 피청구인에게 ○○리 △○◎-□번지(도 963㎡), △○◇-□번지(도 1,866㎡), △○◇-○번지(도 570㎡) 3필지인 이 사건 도로에 대하여 도로점용허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 3. 18. 청구인에게 ‘도로부지 공동사용 합의서에 따라 3개 회사가 공동으로 신청할 것’을 내용으로 보완을 요청하였다. 사) 피청구인은 2022. 3. 24. 제3자인 아○○○○○○○㈜로부터 ‘청구인, ㈜끌○, 현○○○○○팅㈜는 인허가권 등 모든 권리가 아○○○○○○○㈜에 있음에도 분양약정서 대로 같이 인허가 후 분양대금을 본사에 납입하여야 함에도 하지 않고서 ㈜주○○, ㈜○○101에 무단으로 인허가권을 팔았고, 물류창고를 운영하려고 인허가권을 불법으로 매수한 ㈜○○101의 교사에 따라 위 회사들이 본사와 아무 협의나 동의도 없이 허가신청을 한 것이기에, 이는 명백한 범죄행위여서 이들을 수원지방검찰청에서는 사건번호 2021형제○○○○○호로, 평택경찰서에서는 사건번호 2022-○○○○○호로 수사 중인바, 시유지인 ○○리 △○◎-□, △○◇-□, △○◇-○번지에 도로점용허가 신청을 불허하여 주기를 바람’이라는 취지의 민원을 접수하였다. 아) 이에 피청구인은 2022. 3. 29. 청구인에게 ‘신청인이 제3자에게 인허가권을 불법으로 양도양수 등과 관련 수사 진행 중’이라는 사유로 도로점용허가 신청 반려처분을 하였고, 같은 해 3. 31. 아○○○○○○○㈜에 위 반려처분 사실을 알리는 민원 회신을 하였다. 자) 이후 청구인은 2022. 8. 11. 피청구인에게 재차 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 8. 17. 및 같은 해 8. 26. 청구인에게 ‘○○리 △○◎-□번지상 도로점용의 실질적 점용주체 또는 토지소유주 등 적격성을 갖춘 신청인이 도로점용허가를 신청하여야 하므로, ○○리 △○◎번지 토지소유자의 동의서를 첨부할 것’을 내용으로 2차에 걸쳐 보완을 요청하였으나 제출되지 않자, 같은 해 8. 30. 청구인에게 도로점용허가 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 차) 한편, 이 사건 각 개발대상토지 중 ○○리 △○◎번지 토지의 현재 소유자는 아○○○○○○○㈜이고, ○○리 △○◇번지와 △□□-□번지 토지 토지의 현재 소유자는 ㈜○○101, 수탁자는 ○○○○부동산신탁㈜이며, 청구인 외 2개 회사는 이 사건 각 개발대상토지의 소유권을 취득한 이력이 없다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 판단 청구인은 이○○ 및 아○○○○○○○㈜의 이 사건 각 개발대상토지의 소유권 확보 지연, 개발업무 미진, 수수료 지급 지연 등에 따라 기존에 청구인이 득한 인ㆍ허가권을 아○○○○○○○㈜에 매도하여 사업을 정리하려고 약정한 바가 있었으나, 아○○○○○○○㈜의 채무불이행 등 계약위반이 발생하여 아○○○○○○○㈜ 및 이○○에게 계약해제의 의사를 내용증명으로 전달함으로써 이 사건의 인ㆍ허가권 양도양수 약정은 더 이상 문제가 되지 않으나, 피청구인은 이 사건의 개발행위와 관련된 명백한 사실 자료들로 확인되는 바를 무시하고서 단지 상대방이 일방적으로 제기한 분쟁 사항을 근거로 청구인에게 이 사건 처분을 내린바, 사실판단과 법리적용에 있어 재량권을 일탈ㆍ남용하였고, 청구인의 공사착수가 사실상 무기한 지연됨으로써 막대한 재산적 피해가 발생하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 도로점용은 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반 사용과는 별도로 도로의 특정 부분을 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용 목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가할 것인지를 결정하는 재량행위이다(대법원 2022. 10. 25. 선고 2002두5795 판결). 한편, 행정행위를 기속행위와 재량행위로 구분하는 경우 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석ㆍ적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조). 피청구인은 도로점용의 실질적 점용 주체 또는 토지소유주 등 신청인 적격성을 갖춘 자가 도로점용허가를 신청해야 한다며 청구인의 신청인 적격에 관하여 보완을 요구하였으나 청구인이 보완하지 않아 이 사건 처분을 하였다. 이러한 피청구인의 처분에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지에 대하여 보면, 「도로법」상 도로점용허가를 받은 자는 도로점용에 따른 안전관리책임이 있으며(제62조), 도로점용허가 목적 범위 내에서만 점용하여야 할 의무가 있어 이를 위반하여 다른 목적으로 점용할 경우에는 도로점용허가가 취소될 수 있고(제63조), 도로점용허가 기간이 끝났거나 도로점용허가가 취소되면 도로를 원상회복할 의무가 있는바(제73조), 실제 도로점용의 주체가 누구인지 등 도로점용허가의 신청인 적격 문제는 도로점용허가 여부 및 그 범위와 적용기간 등을 정함에 있어서 필수적인 사항이고, 도로점용허가에 따른 안전관리책임 및 원상복구의무 이행과도 직결되는 중요한 사안이다. 청구인은 2017. 4. 24. 아○○○○○○○㈜로부터 이 사건 각 개발대상토지 중 ○○리 △○◎번지를 분양받기로 하는 분양약정서를 작성한 후 2019. 8. 9. ○○리 △○◎번지에 관하여 건축허가를 받았으나, 2020. 9. 11. 아○○○○○○○㈜와 청구인이 받은 인ㆍ허가권 양도ㆍ양수에 관한 약정서를 체결하였다. 청구인은 상대방의 위약행위로 인하여 위 양도ㆍ양수 약정서를 해제하였다고 주장하나, 그 해제가 적법한지는 별론으로 하고 청구인의 주장에 의할지라도 청구인이 ○○리 △○◎번지 건축허가에 관한 인ㆍ허가권을 양도하는 약정을 체결한 사실은 인정되기에, 현재 ○○리 △○◎번지의 소유자는 아○○○○○○○㈜이고, 청구인이 도로점용허가를 구하는 인접 개발대상토지인 ○○리 △○◇번지는 ㈜끌○가, ○○리 △□□-□번지는 현○○○○○팅㈜가 각각 건축허가를 받았으나, 현재 ○○리 △○◇번지 및 △□□-□번지의 소유자는 ㈜○○101로부터 토지를 신탁받은 ○○○○부동산신탁㈜이다. 도로점용허가의 목적이 된 이 사건 각 개발대상토지에 관한 건축허가 등은 청구인 외 2개 회사가 받았으나, 현재 이 사건 각 개발대상토지의 소유자는 청구인 외 2개 회사가 아니고 제3자인바, 과연 청구인이 실제 도로점용의 주체인지를 알기 어렵고 도로점용허가를 구할 신청인 자격이 있는지가 불분명하다. 그러므로 도로관리청인 피청구인으로서는 도로점용허가 여부를 결정하기에 앞서 청구인의 도로점용허가 신청인 적격에 관하여 보완을 요구한 것은 정당하다. 청구인은 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 건축이 지연되는 손해를 입고 있다고 주장하나, 청구인과 토지소유주 등과의 분쟁에 비추어 볼 때 피청구인이 도로점용허가를 받아들인다고 할지라도 건축이 지연되지 않고 원활하게 이행되었을지는 의문이다. 이러한 사정을 모두 종합하여 보면, 도로점용허가의 신청인 적격에 관하여 보완에 임하지 못한 청구인의 이 사건 신청을 반려한 피청구인의 처분은 재량권 일탈ㆍ남용이 없는 적법한 처분이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.