도로점용허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(이하 ’청구인 토지‘라 한다)의 제2종 근린생활시설 건축허가의 건축주로, 청구외 ○○○이 청구인 토지와 연접한 ○○리 ○○○-○번지에 근린생활시설을 건축을 위한 허가와 관련한 ○○리 ○○○-○번지(국유지, 이하 ’이 사건 토지‘라 한다)에 대한 도로점용 허가신청을 신청하여 피청구인이 도로점용 허가 처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다)하였다. 이후 청구인이 소유 토지 근린생활부지 진·출입을 위해 이 사건 토지를 사용하고자, 2015. 6. 3. 도로점용허가신청 후, 2015. 6. 15. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 이 사건 처분과 청구인의 도로점용 신청 중첩지에 대하여 공탁을 통해 2015. 7. 8. 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지의 공동사용을 위한 도로점용허가 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지 소유자로 이 사건 토지를 통해 진출입하고자 1996. 5. 22.부터 2005. 12. 31.까지 도로점용허가를 받아왔고, 이후 청구인 토지에 근린생활시설 건립을 위한 진·출입로 확보 목적의 도로점용허가를 신청하였으나, 청구외 ○○○이 이미 이 사건 처분에 따른 점용허가를 받았고, 또한 청구 외 ○○○의 공동사용에 대한 명시적 동의거부에 따라 청구인의 도로점용이 처리되지 않았다. 2) 현재 진출입로 관련규정이 완화되어 청구외 ○○○은 도로점용허가와 관계없이 진출입관련 아무런 통행상 장애가 없으나, 청구인은 최인접 토지의 소유자로 재산권 행사를 위해 행정절차를 가중하여 거치게 되는 등 절차적 부당함을 겪고 있다. 이에 이의서를 제출하고 행정심판을 제기하려 하였고, 피청구인은 이 사건 처분의 취소를 받아 줄 테니 진정서를 제출하라고 하여 진정서를 제출하였으나 이 사건 처분의 취소는 이루어지지 않고 시일만 낭비하였을 뿐이다. 3) 청구인은 이후 수차례 방문하여 항의한 결과 피청구인으로부터 기존의 도로점용허가를 되살리기 위해서는 만료 후부터 현재까지 도로점용료를 지급하던지 해당토지에 도로시설공사를 하면 도로점용허가를 받아 줄 테니 확약서를 제출하라고 하여 설계도(비용 1백만원)를 제출하게 하는 등 피청구인의 법적 근거가 없는 처분으로 지속적으로 피해를 입었다. 4) 본인은 10년 동안 도로점용허가를 받아오면서 아무런 통행상의 장애를 준 적이 없으나, 현재의 점용허가자인 청구외 ○○○은 각종 적재물을 쌓아두어 청구인 소유인 이 사건 토지의 통행 및 사용에 심대한 장애를 주고 있고, 청구인의 도로점용 공동사용 신청에 대해서도 거절하여 아무런 협조를 하지 않고 있다. 또한 청구인이 콘크리트를 타설하여 통행이 가능한 도로를 설치하였으나, 청구외 ○○○은 이를 철거한 후 2개월이 경과한 현재까지 후속공사를 하지 않아 통행목적의 도로사용에 의문이 든다. 5) 행정청이 비례의 원칙에 따라 처분을 하는 것은 당연하므로, 이 사건 처분을 취소한다고 하여 현재 점용허가자인 청구외 ○○○에 대한 아무런 통행목적 상 피해가 없는 반면 청구인은 각종 적재물로 인한 통행 등의 어려움으로 시간적·물적·금전적으로 직접적인 피해를 받는다. 6) 따라서 피청구인의 이 사건 처분에 관한 해결은 이 사건 토지에 대한 부분적인 도로점용허가 취소에 의해서 가능하며, 이로 인한 기허가자인 청구외 ○○○의 통행에는 불이익이 되지 않음과 청구인의 재산권 사용에 있어서의 부당한 절차적 가중 제한도 사라지게 되므로 이 사건 처분의 취소를 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 허가조건에 의하면 피허가자에게 배타적이거나 독점적인 점용·사용권리를 설정하는 것이 아니므로 일반인의 통행을 제한하거나 인근 토지주의 사유재산권을 침해 또는 제한하는 행위를 할 수 없으며, 인접토지의 진출입을 위한 공동사용 요청이 있는 때에는 정당한 사유가 없는 한 이를 수용하여야 한다고 명시하여 이 사건 처분은 적법하다. 2) 이후 청구인은 2015. 6. 3. 도로점용허가를 신청하였으나 기존 허가자의 점용구간이 중첩되어 있어 공동사용 동의서를 보완요청 하였고, 기존 허가자와의 분쟁으로 이에 응하지 않아 청구인은 수원지방법원에 산정한 비용을 공탁하여 피청구인에게 공탁서를 제출하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 2015. 7. 8. 공탁의 적정여부를 검토하여 중첩부분에 대해 공동사용하는 도로점용허가를 처리하였으므로 기존 이 사건 처분을 취소하여야 한다는 주장은 이유 없다. 3) 위와 같이 기존허가자의 도로점용허가는 피허가자에게 배타적이거나 독점적인 점용 및 사용권리를 설정하는 것이 아니고 일반인의 통행을 제한하거나 인근 토지주의 사유재산권을 침해 또는 제한하는 행위가 아니므로 이 사건 청구는 부당하며, 청구인에게도 청구인토지의 진·출입을 위한 도로점용허가를 하였기 때문에 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도로법】 제53조(진출입로 등의 사용 등) ① 연결허가를 받은 시설 중 도로와 연결되는 시설이 다른 도로나 통로 등 일반인의 통행에 이용하는 시설(이하 "진출입로"라 한다)인 경우 해당 연결허가를 받은 자는 일반인의 통행을 제한하여서는 아니 된다. ② 연결허가를 받은 자가 아닌 자가 새로운 연결허가를 받기 위하여 필요한 경우에는 다른 자가 먼저 연결허가를 받은 진출입로를 공동으로 사용할 수 있다. 이 경우 먼저 연결허가를 받은 자는 진출입로의 공동사용 동의 등 새로운 연결허가를 받으려는 자가 연결허가를 받는데 필요한 협력을 하여야 한다. ③ 제2항에 따라 먼저 연결허가를 받은 자는 새로운 연결허가를 받기 위하여 진출입로를 공동 사용하려는 자에게 공동사용 부분에 대한 비용의 분담을 요구할 수 있다. ④ 제3항에 따른 비용의 분담 금액은 진출입로의 사용면적을 기준으로 결정하되 구체적인 분담 금액의 결정 방법은 국토교통부령으로 정한다. 다만, 공동사용 부분에 대한 비용의 분담에 대해 다른 법령에서 달리 정하고 있는 경우에는 그에 따른다. ⑤ 제2항에 따라 새로운 연결허가를 받으려는 자는 먼저 연결허가를 받은 자가 정당한 이유 없이 진출입로의 공동사용에 응하지 아니하는 경우 제4항에 따라 산정한 비용을 공탁(供託)하고 도로관리청에 연결허가를 신청할 수 있다. 이 경우 연결허가 신청을 받은 도로관리청은 공탁이 적정한지 여부를 검토하고 새로운 연결허가를 할 수 있다. 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【도로법 시행령】 제54조(도로의 점용 허가 신청 등) ① 법 제61조제1항에 따른 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)의 점용 허가(이하 "도로점용허가"라 한다)를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음의 각 호의 사항을 적은 신청서를 도로관리청에 제출(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 통한 제출을 포함한다)하여야 한다. 이 경우 신청서에는 설계도면(전자도면으로 한정한다)을 첨부하여야 한다. 1. 점용의 목적 2. 점용의 장소와 면적 3. 점용의 기간 4. 점용물의 구조 5. 공사의 방법 6. 공사의 시기 7. 도로의 복구방법 【도로법 시행규칙】 제22조(진출입로의 공동 사용 시 분담 금액의 결정방법) 법 제52조제1항에 따른 연결허가(이하 "연결허가"라 한다)를 먼저 받은 자와 새로운 연결허가를 받아 법 제53조제2항에 따라 진출입로를 공동으로 사용하려는 자 간의 분담 금액은 공동사용면적에 대한 설치비용의 합계액을 해당 연결허가를 받은 자 수로 나눈 금액으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축·대수선·용도변경 허가서, 건축관계자변경 신고서, 건축허가 통보, 도로점용허가 신청서, 이 사건 처분서, 도로점용허가부지 중첩구간 공동사용 허가 통보 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지를 통해 청구인 토지로 진·출입하는 자이며, 청구외 ○○○은 본인 소유의 토지에 근린생활시설 건립을 위하여 피청구인으로부터 이 사건 토지에 이 사건 처분을 받았다. 나) 이 사건 처분의 도로점용허가조건 제6조에 “피허가자에게 배타적이거나 독점적인 점용 및 사용권리를 설정하는 것이 아니므로 일반인의 통행을 제한하거나 인근 토지소유자의 사유권을 침해 또는 제한하는 행위를 할 수 없으며, 인접토지의 진출입을 위한 공동사용 요청이 있는 때에는 정당한 사유가 없는 한 이를 수용하여야 한다.” 라고 명시되어 있다. 다) 청구인은 2015. 6. 3. 진·출입로를 목적으로 이 사건 토지 일부에(63㎡) 대하여 도로점용허가를 신청하였으나, 2015. 6. 8. 피청구인으로부터 기허가자의 도로점용허가구간과의 중첩면적에 대한 공동사용동의서 등을 제출하라는 내용의 보완통지를 받아, 2015. 6. 19. 수원지방법원 성남지원에 청구외 ○○○을 피공탁자로 하여 「도로법」 제53조제5항에 따른 동의의 의사표시를 반대급부로 하는 금전을 공탁하였다. 라) 피청구인은 2015. 7. 8. 청구인에게 이 사건 토지 중 단독사용 47㎡와 공동사용 16㎡의 1/2인 8㎡ 등 55㎡에 대하여 진·출입로를 목적으로 한 도로점용허가를 통지하고, 2015. 7. 10. 청구외 ○○○에게 이 공동사용 허가와 납부한 점용료 중 공동사용 8㎡에 대한 도로점용료를 환부한다는 내용을 통지하였다. 2) 「도로법」제53조에 의하면 연결허가를 받은 시설 중 도로와 연결되는 시설이 다른 도로 등 일반인의 통행에 이용하는 진출입로인 경우 일반인의 통행을 제한하여서는 아니 되며, 연결허가를 받은 자가 아닌 자가 새로운 연결허가를 받기 위하여 필요한 경우에는 다른 자가 먼저 연결허가를 받은 진출입로를 공동으로 사용할 수 있으며, 이 경우 먼저 연결허가를 받은 자는 이에 필요한 협력을 하여야 하며 공동사용 부분에 대한 비용의 분담을 요구할 수 있고, 같은 법 제61조제1항에서 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설, 개축, 변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 청구외 ○○○의 동의거부로 도로점용허가를 받지 못하며, 각종 적재물로 통행이 어려워 재산상의 피해를 입고 있으므로 이 사건 처분의 취소를 주장한다. 살피건대, 「도로법」제61조제1항에서 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 청구외 ○○○은 본이 소유의 토지에 근린생활시설을 건축함에 있어 국유지인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지외 1필지를 진·출입로로 사용하고자 피청구인에게 도로점용허가를 신청하였고, 이에 대해 피청구인은 피허가자가 일반인의 통행을 제한하거나 인근 토지소유자의 사유권을 침해 또는 제한하는 행위를 할 수 없으며, 인접 토지의 진·출입을 위한 공동사용 요청이 있을 경우 정당한 사유 없는 한 이를 수용하도록 도로점용허가조건으로 청구외 ○○○에 대한 도로점용허가를 하였고, 이 사건에서 청구인은 피청구인이 청구외 ○○○에게 도로점용허가를 하여줌으로써 청구인 소유의 토지로 진출입에 어려움이 있다고 주장하나, 피청구인이 청구외 ○○○에게 도로점용허가 시 도로점용허가조건에서 인근 토지소유자의 사유권 침해 또는 제한 행위를 금지하고 있고, 또한 청구인은 청구인 건물의 사용승인을 받지 않아 사용이 불가능할 뿐만 아니라, 청구인이 피청구인으로부터 2015. 7. 8. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지의 도로점용허가(55㎡, 공동사용 8㎡)를 득함에 따라 청구외 ○○○과 공동사용이 가능하여 청구인의 소유 토지로 진·출입이 불가능하다고 보아지지 않으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 판단되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.