도로점용허가 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 피청구인이 2018. 3. 19. 청구외 ○○○(이하 ‘청구외인’이라 한다)에게 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 소재 ○○○카센터(이하 ‘이 사건 카센터’라 한다) 앞 보도 (4.4㎡, 이하 ‘이 사건 보도’라 한다)의 도로점용 허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하자, 이 사건 보도는 청구인들의 사유지이고 가감차선에 접하여 차량 진출입로를 새로 설치할 수 없는 곳이므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하며 2018. 4. 19. 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인 1은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 소재 ○○○(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)의 소유자 ○인과 상가 소유자 ○인(이하 ‘○○○외 ○명’이라 한다)의 선거로 선출된 입주자대표회의로서, 이 사건 아파트 상가 ○호 앞의 공용부분 토지를 관리하고 있고, 청구인 2는 이 사건 아파트 ○호의 구분소유자이면서 위 입주자대표회의의 대표자이다. 2) 이 사건 아파트는 지하 4층, 지상 20층의 주상복합 건물로서, 지하 4층부터 지하 1층까지는 주차장과 정화조시설, 지상 1층은 주차장과 상가시설, 2층과 3층은 상가시설, 4층은 아파트 휴게시설, 5층부터 20층까지는 아파트로 구성되어 있고, 아파트 부지는 단일필지로서 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지이다. 이 사건 아파트 부지는 ○○○외 85명의 소유이고, 1번 국도(○○번지, ○○시 소유, 차도부분과 가감차선으로 구성)에 접해있으며, 경계석과 보도블럭(지하 정화조)을 지나면 이 사건 아파트 상가로 이어진다. 위 경계석과 보도블럭은 이 사건 아파트 부지 내에 위치하고 있고 청구인이 시공한 것이며 사유지로서 청구인이 소유·관리하는 공용부분이다. 한편 정화조 상단 보도블럭은 차도용으로 요구되는 슬라브 두께의 절반 정도(150mm)로 얇기 때문에 자동차가 출입할 수 없는 구조인 바, 피청구인도 보도의 전면과 후면에 자동차진입방해봉을 설치하여 차량의 통행을 금지하고 있다. 또한 위 가감차선은 이 사건 아파트 출입을 위하여 만들었던 것이므로 추가적인 차량의 진·출입을 허용해서는 안된다. 3) 이 사건 아파트 상가 ○호는 가감차선 옆의 경계석, 보도블럭을 지나 상가에 진입하게 되는 곳으로, 소유자 ○○○, ○○○은 청구외인과 임대차계약을 체결하였다. 청구외인은 자동차진입로를 가감차선과 연결하는 공사를 하는 과정에서, 경계석을 낮추고 지상 보도를 걷어내고 턱을 낮추었으며 지하 정화조 구조를 깎게 되어 정화조를 규격 미달로 변경하고 빔을 자르는 등 위 ○호 앞 공용부분 전반을 임의로 훼손하였다. 이는 이 사건 보도 4.4㎡에 대한 도로점용허가를 받은 후 실제 20.4㎡의 연결공사를 한 것이다. 이러한 행위는 공용부분 변경으로서 구분소유자들의 동의를 얻어야 함에도 청구외인은 동의를 받지 않았고, 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」에 의하면 청구외인의 공사는 가감차로에 진입로를 추가연결하는 것이어서 허용될 수 없다. 위와 같은 청구외인의 위법한 공사로 인하여 보도와 정화조 시설이 구분소유자의 동의없이 훼손되었고, 가감차선 진입이 복잡해져 민원이 많고, 정화조의 상부를 비스듬히 절개하여 보행자의 안전에 문제가 되고, 차량의 잦은 통행으로 인하여 정화조 상부 구조의 붕괴위험에 직면하였다. 4) 청구인은 이러한 과정에서 ○○시와 피청구인에게 민원을 제기하였으나, 피청구인은 청구외인에 대한 허가가 잘못된 것이므로 자동차출입을 금하도록 차량진입방해봉(볼라드)을 설치해주겠다고 답변하였다가, 청구외인에 대하여 정화조 안전조치를 요구할 것이나 차량진입방해봉은 업무방해여서 설치할 수 없다고 하는 등 일관성 없는 답변을 하였다. 5) 청구인 1은 청구외인이 위법하게 공사한 이 사건 보도에 대하여 자동차출입을 금하고 원상복구에 필요한 방해배제의 청구 및 손해배상을 청구할 수 있고, 청구인 2는 구분소유자로서 공용부분의 방해배제에 기한 보존행위를 청구할 수 있다 할 것이다. 이에 청구인은 청구외인이 위 보도 부분을 원상회복하고, 1억원의 손해를 배상해야 하며, 향후 원상복구 공사비용을 감정하여 청구할 예정이다. 6) 정화조 부분에 대하여 피청구인도 청구인 소유임을 인정한 바 있고, 일부 가감차로가 끝나는 부분(페이퍼)은 청구인 소유가 아님은 인정하나 이는 청구외인의 카센터 진출입과는 무관한 부분이다. 즉, 가감차선에서 청구외인의 카센터로 진입하는데 필요한 전체 토지는 청구인의 구분소유자들의 공유토지이므로 도로점용허가를 할 수 있는 구역이 아니다. 또한 청구외인은 도로점용허가의 조건인 구조안전진단을 실시한 사실이 없으므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 7) 위와 같이 이 사건 처분은 ○○시 조례에 반하여 추가연결을 허용한 것이고, 청구외인의 공사로 인하여 보도와 정화조 시설이 구분소유자의 동의없이 훼손되었으며, 차량의 잦은 통행으로 인하여 정화조 상부 구조의 붕괴위험에 직면하게 되었으므로, 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시에서 운영중인 GIS인트라넷 및 경기도부동산포털 부동산종합정보에 따르면, 이 사건 가감차로의 경계석 및 가감차로가 끝나는 경사부분은 시유지인 341번지에 속해있다고 되어 있다. 이에 피청구인은 2018. 3. 27. 청구인과의 면담 자리에서 대지경계를 명확히 하기 위해 경계측량을 실시하겠다고 하였으나, 청구인은 지적측량을 할 경우 허용오차가 있으니 동의할 수 없다고 하여 측량을 하지 못하였는 바, 청구인이 「지적측량시행규칙」제27조 제1항 제4호에 따른 허용오차가 있음을 사전에 인지한 것으로 보인다. 한편 피청구인이 도로경계석을 사유지에 설치하도록 허가하였다는 청구인의 주장은 근거없다. 2) 피청구인이 이 사건 보도 앞에 차량진입방해봉을 설치한 사실은 있으나, 이는 인근의 다른 상가 손님들이 이 사건 보도에 불법 주차를 한다는 청구인 측의 민원이 제기되어 설치한 것일 뿐, 청구외인의 도로점용허가와 무관하다. 3) 가감차선의 차량운행을 원활하게 하기 위하여 추가적인 진출입로는 허용되지 않는다는 주장은 ○○시청 건축과의 민원신청 회신의 권고사항을 확대 해석한 것일 뿐 법적 강제사항은 아니다. 또한, 이 사건의 경우 기존에 설치되어 있던 보도의 일부를 점용하여 경계면을 차량이 진입할 수 있도록 낮춘 것으로 「도로법 시행령」 제55조 제3호에 따른 자동차수리소의 진·출입로이므로 도로점용허가 대상에 해당하며, 청구인은 차량출입시설을 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」에서 정한 부가차로로 오인하여 연결허가 금지구간 규정의 적용을 주장하고 있으나 해당 차량출입시설은 추가로 차로 및 다른 시설을 연결하는 것이 아니고 기존에 설치된 보행로를 점용하는 것이므로 이 조례의 규정이 적용될 수 없다. 4) 건물의 임차인에게도 건물 공용부분에 대한 사용권이 보장되어 있으므로 사유지의 공용부분을 사용 및 변경한 사항에 관하여는 청구인과 청구외인이 민사소송 등으로 다퉈야 할 사항이며, 정화조 및 이 사건 보도의 안전 문제는 청구외인이 구조안전진단을 실시하려 하였으나 청구인이 동의하지 않았고, 2018. 3. 27. 피청구인이 구조안전진단을 실시하겠다고 하였음에도 청구외인이 이미 점용공사를 실시하여 이 사건 보도가 훼손되었으므로 불가하다며 청구인이 동의하지 않아 구조안전진단이 실시되지 못한 것이다. 5) 카센터의 자동차관리사업(전문정비업) 등록을 허가한 2017경기행심○ 재결을 보면, 단순히 인근 주민들의 민원을 고려하여 청구외인에게 법령에서 요구하지 않는 부당한 요건을 부가하거나 다르게 처분하는 것은 위법하고 건물의 임차인에게도 건물 공용부분에 대한 사용권이 보장되어 있다고 하므로, 이 사건 역시 청구외인 여타 도로점용허가와 동일한 기준으로 처분하는 것이 타당하다. 이에 피청구인은 2018. 3. 19. 「도로법 시행령」제55조 제3호에 의거 점용허가를 받을 수 있는 공작물(자동차수리소의 진출입로)에 해당하는 카센터의 차량출입시설 도로점용을 허가한 것이다. 6) 도로점용허가의 취소사유는 「도로법」제63조 제1항에 규정된 사유 4개 뿐이므로 이 사건에서는 취소사유가 존재하지 않아 취소 불가하며, 공익을 위한 처분의 경우에도 「도로법」제97조 제1항에서 4개로 제한하고 있음에도 불구하고 이 사건 처분을 취소한다면 이미 상당한 자본을 투자하여 시설을 갖추고 영업중인 청구외인에게 심각한 경제적·물질적 피해가 발생할 것이 명백한데 비해 얻게 될 공익적 목적이 불분명하므로 취소가 불가하다. 7) 이러한 점을 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하며 취소사유도 존재하지 않으므로 청구인의 주장은 이유없다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【도로법】 제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다. ② 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제63조(도로점용허가의 취소) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 도로점용허가를 취소할 수 있다. <개정 2017.11.28.> 1. 도로점용허가 목적과 다른 목적으로 도로를 점용한 경우 2. 도로점용허가를 받은 날부터 1년 이내에 해당 도로점용허가의 목적이 된 공사에 착수하지 아니한 경우. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 2의2. 제62조 제1항에 따른 안전사고 방지대책을 이행하지 아니한 경우 3. 제66조에 따른 점용료를 납부하지 아니하는 경우 4. 도로점용허가를 받은 자가 스스로 도로점용허가의 취소를 신청하는 경우 ② 제1항에 따른 도로점용허가의 취소 절차, 방법 등은 국토교통부령으로 정한다. 제97조(공익을 위한 처분) ① 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 이 법에 따른 허가나 승인을 받은 자에게 제96조에 따른 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 1. 도로 상황의 변경으로 인하여 필요한 경우 2. 도로공사나 그 밖의 도로에 관한 공사를 위하여 필요한 경우 3. 도로의 구조나 교통의 안전에 대한 위해를 제거하거나 줄이기 위하여 필요한 경우 4. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업 등 공공의 이익이 될 사업을 위하여 특히 필요한 경우 ② 제1항에 따른 도로관리청의 처분으로 생긴 손실의 보상에 관하여는 제99조를 준용한다. 【도로법 시행령】 제55조(점용허가를 받을 수 있는 공작물 등) 법 제61조제2항에 따라 도로점용허가(법 제107조에 따라 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 사업에 관계되는 점용인 경우에는 협의 또는 승인을 말한다)를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류는 다음 각 호와 같다. <개정 2014.11.24., 2015.8.11., 2017.12.5.> 3. 주유소·수소자동차 충전시설·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로 【집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률】 제15조(공용부분의 변경) ① 공용부분의 변경에 관한 사항은 관리단집회에서 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 결의로써 결정한다. (단서생략) 【○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다. 1. “변속차로”란 자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 차로를 말한다. 4. “부가차로”란 변속차로로 연결되는 사업부지 사이에 설치하는 차로를 말한다. 제3조(적용 범위) ① 이 조례는 다음 각 호의 도로에서 차량 진행 방향의 우측으로 진입하거나 진출할 수 있도록 다른 도로, 통로 또는 그 밖의 시설(이하 “다른 시설”이라 한다)을 도로의 차량 진행 방향의 우측에 연결(교차에 의한 연결은 제외한다)하는 경우에 적용한다. 1.「도로법」(이하 “법”이라 한다) 제23조제2항에 따라 ○○시장(이하 “시장”이라 한다)이 관리청인 ○○시(이하 “시”라 한다) 관할구역 안의 상급도로 ② 제1항에 따라 연결하는 경우를 제외하고는 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」(이하 “규칙“이라 한다)에 따른다. 다만, 이 경우에도 연결허가의 신청은 제4조에 따른다. 제6조(연결허가의 금지구간) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로의 구간에 대해서는 다른 시설의 연결을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 제1호, 제2호, 제4호 및 제5호는 도시지역 안에 있는 도로로서 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 연결을 허가할 수 있다. 1. 곡선반경이 280미터(2차로 도로의 경우에는 140미터) 미만인 경우 곡선구간의 안쪽 차로의 중심선에서 장애물까지의 거리가 별표 3에서 정하는 최소거리 이상이 되지 아니하여 시거를 확보하지 못하는 경우의 안쪽 곡선구간 2. 종단기울기가 평지에서 6퍼센트, 산지는 9퍼센트를 초과하는 구간. 다만, 오르막차로가 설치되어 있는 경우 오르막 차로의 바깥쪽 구간에는 연결을 허가할 수 있다. 3. 도로와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 연결하는 교차로에 대하여 별표 4에 따른 교차로 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간. 다만, 도로로서 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하거나 5가구 이하의 주택과 농어촌 소규모 시설(「건축법」제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말한다)의 진출입로를 설치하는 경우에는 별표 4 제2호 및 제3호에 따른 제한거리를 금지구간에 포함하지 아니한다. 가. 법 제2조제1호에 따른 도로 나.「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 도로 중 2차로 이상으로 설치된 도로 다. 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6미터 이상이 되는 도로 라. 관할 경찰서장 등 교통안전 관련기관에 대한 의견조회 결과, 도로 연결에 따라 교통의 안전과 소통에 뚜렷하게 지장을 주는 것으로 인정되는 도로 4. 터널 및 지하차도 등의 시설물 중 시설물의 내부와 외부 사이의 명암의 차이가 커서 장애물을 알아보기 어려워 조명시설 등을 설치한 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구간 가. 설계속도가 시속 60킬로미터 이하인 도로: 해당 시설물로부터 300미터 이내의 구간 나. 설계속도가 시속 60킬로미터를 초과하는 도로: 해당 시설물로부터 350미터 이내의 구간 5. 교량 등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간 6. 버스 정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2017경기행심○ 재결서, GIS인트라넷시스템, ○○○ 명학타워 관리규약, 부동산등기부등본, 도로점용 신청도면, 청구외인에 대한 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인 1은 ○○시 ○○구 ○○동 ○-16번지 소재 ○○○명학타워 아파트의 입주자대표회의이고, 청구인 2는 위 입주자대표회의의 대표자이자 이 사건 아파트의 구분소유자이며, 청구외인은 카센터 영업을 위하여 이 사건 아파트 상가 ○호를 임차한 자이다. 나) 청구외인은 2017. 10. 13. ○○시장에게 자동차관리사업(전문정비업) 등록 신청을 하였으나 ○○시장은 ‘정화조가 매설되어있는 이 사건 건물 앞 인도를 반드시 진입로로 확보해야 하는 상황이라면 ○○○명학타워 공유부분을 전유부분으로 변경해야 하므로 집합건물법 제15조에 따라 상가 및 아파트 구분소유자의 동의가 선행되어야 한다’는 사유로 반려하였다. 이에 청구외인은 2017. 11. 2. 행정심판을 제기하였고 경기도행정심판위원회는 2018. 2. 12. ‘건물의 임차인에게도 건물 공용부분에 대한 사용권이 보장되어 있음에도 불구하고 집합건물법 제15조에 규정된 공용부분 변경에 필요한 구분소유주의 동의를 요구한 것은 재량권을 일탈한 것이고, 이 사건 등록과 실질적 관련성이 없는 요건을 부가한 것이어서 부당결부금지원칙에도 위반되며, 부가적으로 요구하는 요건을 통해 이루려고 하는 공익적 목적도 불분명하다. 더욱이 공용부분은 법령상 전유부분으로 변경되는 것이 금지되어 있어 집합건물법 제15조의 결의요건을 갖춘다 하더라도 전유부분으로 될 수 없다’는 이유로 인용재결(2017행심○)을 하였다. 다) ○○시장은 위 재결의 기속력에 따라 2018. 2. 26. 청구외인에게 카센터 영업등록처분을 하였고, 피청구인이 2018. 3. 19. 청구외인에게 이 사건 보도의 도로점용허가를 하자, 청구인은 2018. 4. 19. 이 사건 처분을 취소하여 달라는 행정심판을 청구하였다. 2)「도로법」제61조 제1항은 공작물 그밖의 시설을 신설·변경하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은법 시행령 제55조 제3호는 도로점용허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류로서 ‘주유소·수소자동차 충전시설·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로’를 규정하고 있다. 「집합건물법」제15조는 공용부분의 변경에 관한 사항은 관리단집회에서 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 결의로써 결정한다고 규정하고 있고, 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」제6조는 일정한 도로 구간에 대해서는 다른 시설의 연결을 허가하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 3) 살피건대, 청구인은 도로점용 허가부분(4.4㎡) 및 이를 제외한 보도부분(16㎡)이 모두 사유지(공용부분)로서, 이 사건 처분은 도로가 아닌 곳(4.4㎡)에 내려져 위법할 뿐만 아니라, 이 사건 처분으로 인하여 위 사유지 전체(20.4㎡)에 차량이 드나들게 됨에도 「집합건물법」제15조 제1항의 결의를 거치지 않았으로 위법하다고 주장한다. 먼저 도로점용 허가부분(4.4㎡)을 살펴보면, 피청구인이 제출한 GIS인트라넷시스템 상 청구인 소유인 ○○번지의 경계는 도로점용허가 부지의 안쪽에 위치한 것으로 보이고, ○○번지와 접점 경계점좌표가 일치하는 ○○번지 및 ○○번지의 경우 각 사유지와 (가감)차선 사이에 시유지(도로부지)가 위치하는 구조이며, 피청구인이 수차례 측량을 제안했음에도 청구인이 거부하였고, 달리 다른 자료를 체출하지 못하고 있는 사정을 종합적으로 고려할 때, 도로점용 허가부분은 시유지인 도로라고 봄이 상당하다. 또한 이 사건 처분의 근거법령인 「도로법」제61조, 같은법 시행령 제55조 제3호 등에 비추어 「집합건물법」제15조는 카센터 영업등록 심사 시에 고려함은 별론, 이 사건 처분의 근거법령으로 볼 수 없고, 이 사건 보도는 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」제6조에서 정한 연결허가금지구간에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【별지 1】 1. ○○○입주자대표회의(대표자 ○○○) ○○시 ○○구 ○○로 ○(○○동) ○○○아파트 관리사무소 2. ○○○ ○○시 ○○구 ○○로 ○(○○동) ○○○아파트 ○호