도로편입처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 2017. 3. 3. 청구인이 제기한 ○○○읍 ○리 ○○○-1, ○○○-5번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 현황도로 시정 요청 민원에 대하여, 이 사건 토지는 ○○○읍 ○리 ○○○번지 외 6필지 상 건축허가 시 건축법에 의거 도로로 편입된 것이며, 같은 리 ○○○번지에 대한 국유지 상 도로선형 변경은 이 사건 토지가 기 도로로 제공되어 있고 도로통행 등 이용에 문제가 없는 바 시정 조치할 대상이 아니라고 회신(이하 ‘이 사건 처분’라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016년 8월 29일 ○○시 ○○○읍 ○리 ○○○-1(233㎡ 공장용지, 자연녹지), ○○○-5(32㎡, 공장용지, 자연녹지) 토지의 소유권을 취득한 자로 피청구인의 부작위에 의한 토지소유권 침해상태를 해소하기 위하여 피청구인에게 취소 및 이행청구를 하였으나 거부되었다. 청구인 소유 토지(첨부3) 토지이용계획확인서 등에서와 같이 본인 소유 토지 앞으로 ○리 ○○○번지(도로, 2723㎡, 건설교통부 소유)상에 청구인의 소유토지인 ○리 ○○○-1(233㎡), 334-5(32㎡) 토지를 대체할 수 있는 규모의 충분한 면적의 공공도로 부지가 이미 확보되어 있고 계획되어 있다. 따라서 청구인은 피청구인에게 해당 토지이용계획도에 의거하여 공공도로용지인 ○리 ○○○번지에 공공도로를 개설하여 청구인의 재산권침해사항을 해소시켜줄 것을 요청하는 민원을 2017년 02월 22일(첨부1)과 2017년 03월 03일(첨부2)와 같이 2회에 걸쳐 피청구인에게 제출하였다. 2) 피청구인은 청구인의 요청에 대하여 이 사건 토지는 ○○○읍 ○리 ○○○번지 외 6필지 상 건축허가 시 건축법에 의거 도로로 편입된 것으로, 같은 읍 ○리 ○○○번지에 대한 국유지 상 도로선형 변경은 이 사건 토지가 기 도로로 제공되어 있고 도로통행 등 이용에 문제가 없는 바 시정 조치할 대상이 아니라고 회신하였다. 3) 피청구인이 이 사건 토지가 ○리 토지 ○○○번지 외 6 필지(○○○번지 포함)상 건축물(○○○○핸즈 ○○공사 소유)의 건축허가 조건이었으므로 계속하여 건축허가 당시의 조건을 이행하라고 강요(작위 또는 부작위 행정행위로써)하는 것은 ○○○번지외 6필지상 현 건축물(○○○○핸즈 ○○공사 소유) 소유자의 의무사항을 아무런 이해관계 없는 청구인에게 전가하게 하는 결과를 초래하게 하는 부당하고 편파적인 행정행위이다. 4) 피청구인이 (첨부4) 토지이용계획도와 같이 ○리 ○○○번지 상에(도로, 2723㎡, 건설교통부 소유) 청구인의 사유토지를 대체할 수 있을 정도로 충분한 면적의 공공도로부지가 이미 확보되어 있고 계획되어 있음에도, 이를 대체하여 개설하지 않고 이 사건 토지를 침범하여 도로로서의 현 상황을 유지하겠다는 피청구인의 행정처분은 부당하며 사유재산권을 침해하는 행위이다. 5) 피청구인이 (첨부4) 토지이용계획서에 의거하여 건설교통부 소유 공공 도로용지인 ○리 ○○○번지에 도로를 이미 개설하였거나, 또는 향후 개설하는 것이 타당하나, ○리 ○○○ 공용도로를 해당 토지이용계획서에 의하여 개설하지 않고, 이 사건 토지를 침범하여 도로를 개설할 뿐 아니라, 공공도로인 ○리 ○○○ 도로 부지 일부를 재벌 관계기업인 ○○식품○○○물류센터(○리 ○○3 토지주)가 오랜 기간 동안 국가도로부지인 ○리 ○○○ 공용도로를 침범하여 물류센터부지로 활용하며 이익을 펀취하고 있는 상황을 개선하고 바로잡아야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 청구인이 알고 있는 바와 같이, 건축허가(1996.06.24.) 시 ○○○번지(1,008㎡ 중 233㎡) 및 ○○○-1번지(4,602㎡ 중 39㎡)를 분할하여 불특정 다수인의 통행에 불편함이 없도록 건축법 제46조(건축선의 지정)에 의거 적합하게 ‘현황도로’로 편입·제공된 것으로, 건축허가 시 필요에 의해 ‘현황 도로’로 편입한 것을 건축물 사용승인 후 대지 또는 기타 용도의 토지로 변경하는 것은 건축법에 위배되는 것으로 원고의 주장은 이유가 없다. 또한, 청구인은 이 사건 토지를 2016. 8. 29. 공매를 통해 취득한 자로, 위와 같이 현황도로 이용으로 인한 사용·수익의 제한이라는 부담이 있다는 사정을 알면서도 그 소유권을 특정승계 하였다고 봄이 상당하므로, 원고는 현황도로로 제공된 이 사건 토지에 대하여 독점적이고 배타적인 사용수익권을 행사할 수 없는 바, 원고의 주장은 이유가 없다. 2) 청구인이 주장하는 같은 리 ○○○번지 지적도상 도로부지는 청구인이 소유하고 있는 이 사건 토지와 같이 현황도로(도로 및 법면부)로 일부 이용 중이며, 이 사건 토지가 건축법에 의거 적합하게 도로로 편입·제공되어 현재까지 불특정 다수인이 평온·공연하게 이용 중인 점, 청구인이 2016. 8. 29. 공매를 통해 취득 시 ‘현황도로’로 사용되어 사용·수익의 제한이라는 부담이 있다는 사정을 알면서도 그 소유권을 특정승계한 점 등을 종합적으로 고려 할 때, 대체도로를 개설해 달라는 원고의 주장은 이유가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. <개정 2016.1.19.> (이하 생략) 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정·공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 1. (생략) 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(建築線)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조제1항제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 시가지 안에서 건축물의 위치나 환경을 정비하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 건축선을 따로 지정할 수 있다. <개정 2014.1.14.> ③ 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 건축선을 지정하면 지체 없이 이를 고시하여야 한다. <개정 2014.1.14.> 【○○시 건축 조례】 제34조(도로의 지정) ① 법 제45조제1항제2호에 따라 주민이 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 위원회의 심의를 거쳐 허가권자가 법 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정·공고하고자 할 때, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이해관계인의 동의를 얻지 아니할 수 있다.〈개정 2017·1·9〉 1. 국가 또는 지방자치단체에서 직접 시행하거나 지원에 따라 포장되어 사용하고 있는 경우 2. 주민이 통행로로 사용 중인 마을안길 또는 진입로 중 복개된 하천, 제방, 구거, 철도용지, 그 밖에 이와 유사한 국·공유지 3. 사인이 포장한 도로라도 불특정 다수의 주민이 장기간 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로 4. 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」에 따라 결정고시가 되었으나 미개설된 도로 안에 포함되어 있는 통로〈개정 2017·1·9〉 5. 「여객자동차 운수사업법」에 따른 시내버스(한정면허 포함) 노선으로 이용하고 있는 사실상의 통로〈개정 2017·1·9〉 6. 도로로 지정한 근거가 없으나 사실상 주민이 이용하고 있는 통로를 도로로 인정하여 건축허가(신고) 된 통로 7. 전기, 상수도, 하수도, 도시가스 등 공공기반시설이 설치되어 있는 통로 ② 제1항에 따라 사실상 통로를 도로로 지정 받고자 하는 자는 다음 각 호의 관계서류를 구 비하여 시장에게 제출하여야 합니다. 1. 지정받고자 하는 도로의 위치 및 주변현황 2. 지정받고자 하는 도로의 발생년도 및 이용하는 주민수 3. 그 밖에 현황통로로 이용하고 있다는 증빙자료〔전문개정 2017·1·9〕 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 처분서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2017. 3. 3. 청구인이 제기한 이 사건 토지 현황도로 시정 요청 민원에 대하여, 이 사건 토지는 ○○○읍 ○리 ○○○번지 외 6필지 상 건축허가 시 건축법에 의거 도로로 편입된 것이며, 같은 리 ○○○번지에 대한 국유지 상 도로선형 변경은 이 사건 토지가 기 도로로 제공되어 있고 도로통행 등 이용에 문제가 없는 바 시정 조치할 대상이 아니라고 회신하였다. 2) 「건축법」 제44조는 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다고 규정한다. 같은 법 제45조는 건축 허가권자는 도로의 위치를 지정·공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 하고, 다만 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우에는 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다고 규정한다. 「○○시 건축 조례」 제34조 제6호는 건축법 제45조제1항제2호에 따라 주민이 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 ‘도로로 지정한 근거가 없으나 사실상 주민이 이용하고 있는 통로를 도로로 인정하여 건축허가(신고) 된 통로’를 규정한다. 3) 청구인은 2016. 8. 29. 공매로 이 사건 토지의 소유권을 취득하였고, 이 사건 토지가 이미 1996. 6. 24. 건축허가시 건축법 제46조(건축선의 지정)에 의거 현황도로로 편입되어 불특정 다수의 통로로 이용되고 있으나, 이 사건 토지와 함께 일부 현황도로로 이용되고 있는 같은 리 ○○○번지에 대체도로를 개설하여 이 사건 토지상 현황도로로 이용되고 있는 부담을 제거해 달라는 취지로 이 사건 토지에 대한 도로편입처분의 취소를 구하는 것으로 보인다. 살피건대, 이 사건 토지는 이미 1996. 6. 24. 같은 리 ○○○번지 외 6필지상 건축물 건축허가시 건축법 제46조(건축선의 지정)에 의거 현황도로로 편입되어 불특정 다수의 통로로 이용되고 있는바, 그 편입처분 당시에 처분을 취소할 만한 사유가 있었다고 보이지 않고 달리 그를 입증할 증거가 없다. 청구인은 이 사건 토지 앞에 같은 리 ○○○번지 국유지가 있고 도로부지이므로 위 토지에 도로를 개설하여 청구인 소유의 이 사건 토지에 대한 현황도로 이용부담을 제거해 달라는 것이나, 위 같은 리 ○○○번지는 이미 이 사건 토지와 함께 현황도로로 이용 중이고, 달리 청구인에게 대체도로개설을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 없으므로 피청구인이 대체도로를 개설하지 않은 것을 부작위에 의한 의무위반으로 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 모두 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.