도로확포장공사 설계구간변경불허처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 9. 25. ○○-○○간 도로확포장공사(이하 ‘이 사건 도로확포장공사’라 한다)에 편입되는 청구인의 토지(○○○-9번지 전 1,226㎡)가 과다하여 토지이용에 불합리할 뿐만 아니라 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준」(이하 ‘도시계획시설설치기준’이라 한다)에 반하여 보존관리지역에서 녹지 및 우량농지를 훼손하고 생태계를 파괴한다는 이유로 변경신청을 하였다. 이에 피청구인은 2013. 9. 27. 이 사건 도로확포장공사는 사전환경성검토 등의 협의를 완료하고 시행하는 사업으로 청구인이 주장하는 생태계 파괴 등 심각한 영향이 없다는 이유로 도로확포장공사변경이 불가함을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 도시계획시설설치기준에 따르면, 도시계획시설인 도로의 결정기준, 구조기준, 설치기준으로 당해 도로가 교통의 소통에 미치는 영향, 도로망의 형성, 광역교통망과의 연계, 도로의 배치간격, 도로의 연결, 도로의 폭, 차로의 폭, 완충녹지의 설치, 도로 설치의 단계 등을 정의하고 있으며, 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보존지역에는 녹지·우량농지·산림의 훼손과 생태계파괴를 최소화하기 위하여 환경친화적으로 설치하고, 향후 시·군의 개발여건을 고려하여 결정하도록 되어 있다. 피청구인이 시행하는 이 사건 도로확포장공사는 현재의 사업계획 대로 확정될 경우 보존관리지역에서는 녹지, 우량농지훼손과 생태계파괴를 최소화하고 환경친화적으로 설치를 하여야 함에도 이러한 조건들을 전혀 고려치 않아 도시계획시설설치기준에서 정한 기준을 위반하여 도시계획시설설치기준을 위반한 구간설계이다. 2) 피청구인은 청구인의 구거부지를 이용하여 도로를 개설할 수 있도록 설계변경요청에 대하여, 교차로 설계는 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」에 따라, 교통안전을 위해 직각교차로를 원칙으로 하고 있으며, 본 공사의 설계에서도 국지도와 신설도로의 교차를 직각에 가깝도록 설계하였으며, 청구인이 요청한 구거부지 이용 시에는 교차각이 예각으로 교차하게 되어 교통사고가 발생할 위험성이 높아짐에 따라 의견반영이 어렵다고 하나, 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제32조제1항은 교차하는 도로의 교차각은 직각에 가깝게 하여야 한다고 규정하고 있고 직각교차로를 원칙으로 하고 있지는 않다. 따라서 설계를 변경하여 신설도로를 설치하면 토지의 활용도를 높이고 민원을 최소화할 수 있다. 3) 피청구인이 시행하는 이 사건 도로확포장공사 용지의 경우 보존관리지역에 있는 우량농지를 훼손하고 자연생태계를 파괴하므로 청구인의 토지 구거부분을 이용하면 청구인의 토지 일부만 수용되어 우량농지 훼손 및 자연생태계 파괴가 최소화 될 것이다. 4) 이 사건 도로확포장공사 계획변경을 불허하면 우량농지 훼손 및 자연생태계 파괴 뿐만 아니라 청구인에게 막대한 피해가 발생한다. 따라서 이 사건 도로개설과 관련하여 이 사건 사업에 편입되는 청구인의 재산권을 보호하여야 하며, 사회적 형평성을 저해하고 공공의 가치를 심히 훼손하는 것이므로 설계는 변경되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 도로확포장공사는 지역주민의 교통편익과 지역 내 농산물 및 입주기업 생산물 유통을 향상시키기 위하여 「농어촌도로정비법」 제9조제5항에 따라 2011. 10. 24. 도로의 노선지정 공고를 한 후 시행하고 있는 사업이다. 이 사건 도로확포장공사 설계 당시 노선결정과 관련하여 「환경정책기본법」 제25조 및 「건설기술관리법 시행령」 제38조에 따라 2011. 3. 31. 주민설명회를 개최하여 주민의 의견을 최대한 설계에 반영하였으며, 「구 환경정책기본법」 제25조에 따른 사전환경성검토협의, 「농지법」 제34조에 따른 농지전용협의 등 관련 인·허가 협의를 완료하였고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제15조의 규정에 따른 보상계획공고 등 절차를 준수하여 보상을 진행하고 있다. 이 사건 도로확포장공사는 행정절차에 흠결 없이 시행 중인 공익사업임에도 청구인의 주관적 견해와 편입토지의 면적이 과다하다는 이유로 재산권 보호를 요구하는 진정민원에 대한 사업시행자인 피청구인의 민원회신은 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니므로 마땅히 각하되어야 한다. 2) 청구인은 이 사건 도로확포장공사가 도시계획시설기준에서 정한 기준을 위반하여 보존관리지역에서 녹지와 우량농지를 훼손하고 생태계를 파괴하도록 설계되었다고 하나, 이 사건 공사설계 당시 공사시행으로 인한 생태계에 미치는 영향이나 농지편입에 따른 저촉여부 등을 검토하기 위해 관련법에 의한 사전환경성검토협의, 농지 및 산지전용협의 등을 완료하여 이 사건 도로확포장공사 설계에 반영을 한 것이다. 3) 또한, 청구인은 구거부지를 이용하여 도로를 개설하면 토지의 활용도를 높이고 민원을 최소화할 수 있다고 하나, 이는 청구인 자신에 해당하는 지극히 주관적인 견해이며, 청구인의 주장대로 도로개설 시에는 기존의 국지도와 신설도로가 약 45?정도의 예각을 이루게 되어 신설교차로와 인접하여 위치한 기존주택의 영향으로 교차로 통행차량의 시거확보에도 불리하여 교차로 내에서의 사고 위험이 높아진다. 4) 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」에서는 평면교차로 접속기준을 교차하는 도로의 교차각은 직각에 가깝게 하여야 한다고 규정하고 있으며, 대한토목학회에서 발행한 「도로시설기준과 관련한 해설」에서는 평면교차로의 형상과 관련한 기본원칙으로 교차로는 기본적으로 교차하는 도로의 선형은 직선을 유지하도록 하며, 교차각은 직각에 가깝게 하여 교차로 면적을 최소화시키고, 일단 교차로에 진입한 운전자나 보행자들이 최소한의 시간으로 신속하고 안전하게 통과할 수 있도록 직각교차를 원칙으로 한다고 해설하고 있다. 또한 예각의 교차로는 직각 교차로보다 정지선 간의 거리가 길고 교차로 면적이 넓어지기 쉽다. 따라서 자동차가 교차로 내부를 고속으로 통과하려는 현상이 발생하므로 좌·우회전 자동차와 횡단보행자 사이에 사고가 발생하기 쉽다. 이러한 교차로는 시거도 나쁘게 되어 교통처리 능력에도 문제가 있게 되므로 교차각은 현지여건을 고려하여 최소 75? 이상이 되도록 하여야 한다고 해설되어 있다. 따라서 청구인의 설계구간변경요구는 공공의 안전과 편의를 무시한 채 개인적인 토지이용의 활용성을 높이기 위한 청구인 것이다. 이상과 같은 이유로 청구인의 이 사건 심판청구는 마땅히 각하 또는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 청구의 적법여부 가. 관계법령 【농어촌도로 정비법】 제9조(도로의 노선 지정) ① 군수는 제8조에 따라 사업계획이 확정된 도로에 대하여는 그 노선을 지정하여야 한다. ② 군수가 제1항에 따라 노선을 지정하는 경우 인접한 군(도농복합형태의 시를 포함한다. 이하 같다)의 관할 구역에 있는 도로와 연결시킬 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 군수와 협의하여 관할 구역 밖으로 이어지는 도로의 노선을 지정할 수 있다. ③ 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니할 때에는 군수는 시·도지사에게 재정(裁定)을 신청할 수 있다. ④ 제3항에 따른 시·도지사의 재정이 있을 때에는 제2항에 따른 협의가 성립된 것으로 본다. ⑤ 군수는 제1항이나 제2항에 따라 노선을 지정한 경우에는 안전행정부령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고 일반인에게 열람하게 하여야 한다. 노선 지정을 변경한 경우에도 또한 같다. <개정 2013.3.23> 【농어촌도로 정비법 시행령】 제8조(도로의 노선지정) 군수는 법 제9조제2항의 규정에 의하여 인접 다른 관할구역내의 도로의 노선을 지정하고자 할 때에는 다음 사항을 관계 군수와 협의하여야 한다. 1. 도로의 연결구간과 연결시기에 관한 사항 2. 법 제22조의 규정에 의한 도로의 비용과 수익에 관한 사항 3. 도로의 유지관리에 관한 사항 4. 기타 필요한 사항 【농어촌도로 정비법 시행규칙】 제8조(도로의 노선지정공고) 법 제9조제5항의 규정에 의한 도로사업계획이 확정된 도로의 노선의 지정공고 및 지정변경공고는 별지 제10호서식에 의한다. 【도로의 구조·시설기준에 관한 규칙】 제32조(평면교차와 그 접속기준) ① 교차하는 도로의 교차각은 직각에 가깝게 하여야 한다. ② 교차로의 종단경사는 3퍼센트 이하이어야 한다. 다만, 주변 지장물과 경제성을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 6퍼센트 이하로 할 수 있다. ③ 평면으로 교차하거나 접속하는 구간에서는 필요에 따라 회전차로, 변속차로, 교통섬 등의 도류화시설(도류화시설: 도로의 흐름을 원활하게 유도하는 시설)을 설치하여야 하며, 이에 관하여 필요한 사항은 국토교통부장관이 따로 정한다. <개정 2013.3.23> ④ 교차로에서 좌회전차로가 필요한 경우에는 직진차로와 분리하여 설치하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 도로노선지정공고(○○시 공고 제2011-1207호), 주민설명회개최공고, 토지이용계획확인서, 사전환경성검토 및 주민설명회 개최공고, 사전환경성검토 협의의견, 행정심판청구서, 답변서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 국토계획법상 보전관리지역이고, 피청구인은 2011. 10. 24. 이 사건 토지가 포함되는 도로노선지정에 관한 공고(○○시 공고 제2011-1207호)를 하였다. 나) 피청구인은 2011. 3. 14. 이 사건 도로확포장공사와 관련하여 사전환경성검토 초안 및 주민설명회를 개최하고, 2012. 11. 7. 보상계획을 공고하였다. 다) 청구인이 2013. 9. 25. 피청구인에게 이 사건 도로확포장공사설계구간을 변경하여 줄 것에 대한 진정서를 제출하자 피청구인은 2013. 9. 27. 진정민원회신에서 이 사건 도로확포장공사는 노선지정 전 편입농지에 대한 농지전용허가 및 사전환경성검토 등 관련 인·허가협의를 완료한 사항으로 이 사건 공사의 시행으로 농지편입에 따른 저촉 및 생태계 파괴의 심각한 영향이 없다는 통지를 하였다. 2) 「농어촌정비법」 제9조에 따르면, 군수는 사업계획이 확정된 도로에 대하여는 그 노선을 지정하여야 하고, 노선을 지정하는 경우 인접한 군(도농복합형태의 시를 포함한다. 이하 같다)의 관할 구역에 있는 도로와 연결시킬 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 군수와 협의하여 관할 구역 밖으로 이어지는 도로의 노선을 지정할 수 있으며, 군수가 노선을 지정한 경우에는 안전행정부령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고 일반인에게 열람하게 하도록 규정하고 있다. 한편, 「도로의 구조·시설기준에 관한 규칙」 제32조에 따르면 교차하는 도로의 교차각은 직각에 가깝게 하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 「행정심판법」 제2조, 제3조에 따르면, 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 규정하고, 행정심판의 대상으로 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 청구할 수 있다고 규정한다. 3) 청구인은 피청구인의 진정민원에 대한 통지에 대하여 취소심판을 청구하고 있으나, 「행정심판법」 제2조제1항에 따르면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있고, 같은 법 제3조제1항에서 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건에 있어서 피청구인이 청구인에 대하여 한 진정민원회신 통지는 청구인이 2013. 9. 25. 피청구인에게 이 사건 도로확포장공사설계구간을 변경하여 줄 것을 진정한 민원에 대하여 피청구인은 2013. 9. 27. 진정민원회신을 한 것으로, 이는 「행정심판법」 제2조에서 정의하고 있는 처분이라고 볼 수 없어 행정심판의 대상이 되지 아니한다. 따라서 청구인의 이 사건 행정심판청구는 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.