○○도립공원기본계획변경결정고시무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2001. 12. 7. △△사 집단시설지구 시설계획과 △△사 집단시설지구 토지이용계획 및 △△사 집단시설지구 공원외 지구 토지이용계획을 포함하여 광주광역시 고시 제2001-160호로 ○○도립공원 기본계획을 변경결정하고 이를 고시(이하 "이 건 고시"라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 「자연공원법」에 의하여 공원계획을 변경하고자 할 때에는 관련 행정기관의 장과 협의를 하여야 하나, 자연환경에 미치는 영향평가에 대한 검토만 하였을 뿐이지 관련 행정기관의 장인 ○○강유역환경청장과 협의한 사실이 없으므로 이 건 고시는 「자연공원법」 제13조를 위반하여 원인무효인 처분이다. 나. 피청구인은 공원계획변경을 위해서는 사전에 「환경정책기본법」 제25조 및 동법시행령 제8조의 규정에 의하여 반드시 사전환경성검토협의서를 작성하고 ○○강유역환경청과 사전협의하여 그 협의결과를 공원계획변경에 반영한 후에 이 건 고시를 하여야 하나, 이러한 절차를 거치지 아니하였으므로 이 건 고시는 위법하여 원인무효에 해당한다. 다. 「자연공원법」에서는 집단시설지구에 대하여 "자연공원에 들어가는 자에 대한 편의제공 및 자연공원의 보전ㆍ관리를 위한 공원시설이 모여 있거나 모아 놓기에 알맞은 지역"이라고 정의하고 있는데 피청구인은 「자연공원법」상의 정의를 망각하고 공원계획을 변경하여 결과적으로 ○○도립공원 △△사 집단시설지구의 상업지역이 고밀도화된 점, 「자연공원법 시행령」 제2조에 의하여 집단시설지구 내에 주차장을 설치할 수 있음에도 공원 외 지역에 주차장을 설치하여 결과적으로 집단시설지구 내의 상업행위를 어렵게 만들어 생계에 막대한 지장을 준 점, 환경을 복원하고 공원시설물을 친환경적으로 개발하는 것에는 동의하나 현재의 계획과 같이 개별 사업시설물을 각 동당 50평 ～ 60평으로 하는 것은 「자연공원법 시행규칙」 제14조의 건축물 대지면적에 적합하지 아니한 점, 추상적인 접근방법에 의해 계획을 결정하고 △△사 초입에 있는 의제로 확장공사 예산을 제2순환도로 공사에 전용한 것은 청구인의 행복추구권을 침해하는 점 등을 고려할 때, 이 건 고시는 원인무효에 해당한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 가. 「사무관리규정」 제8조는 관보와 신문에의 고시 또는 게시판에의 공고 등 방법으로 외부에 그 의사를 표시함으로 그 효력이 발생하는 처분에 대하여는 공고 등이 있음을 현실적으로 알았는지 여부를 불문하고 공고 후 5일이 경과됨으로써 효력이 발생하도록 규정하고 있으므로 이 건 고시가 있었던 2001. 12. 7.부터 5일이 경과한 2001. 12. 12.부터 180일이 지난 후에 제기된 이 건 행정심판청구는 「행정심판법」 제18조제1항에 의하여 부적법하다. 나. 「행정심판법」 제9조는 처분으로 인하여 직접적으로 처분근거 법률이 보호하는 이익을 가진 자만이 행정심판청구를 할 수 있도록 되어 있는바, 공원계획변경결정고시와 직접적인 이해관계를 가진 자는 △△사집단시설지구에서 거주하면서 생활 및 영업을 하는 주민들로 보이고, 따라서 주민들의 개인별 연서에 의한 행정심판청구는 별론으로 하더라도 임의적으로 조직된 단체인 △△사개발대책위원회는 행정심판청구를 할 법률상 이익이 없다. (본안에 대한 답변) 가. 「자연공원법」 제17조제2항 및 동법시행규칙 제5조는 공원계획을 변경할 때의 자연환경영향평가 대상으로 삭도ㆍ궤도ㆍ승마장ㆍ청소년수련시설ㆍ동물원 및 호텔의 신설 또는 위치변경을 수반하는 공원계획의 변경을 규정하고 있는바, 이 건 고시의 내용은 자연환경의 복원 차원으로 기존 공원계획에서 집단시설지구를 축소하여 자연환경지구를 확대하고 주차장과 이주단지를 공원 밖으로 배치한 것으로 위 조항에 의한 자연환경영향평가 대상이 아니다. 나. 사전환경성검토는 「환경정책기본법」을 개정하면서 사전환경성검토협의 등이 신설 도입되었으므로 ○○강유역환경청과 사전환경성검토협의를 이행하지 않았다는 주장은 법적용의 오해에서 비롯된 주장에 지나자 않는다. 다. 피청구인은 이 건 고시를 하기 위해 △△사지구 주민 전체회의를 통하여 선정된 개발대책위원 12명이 주민대표로 참여하여 수차(9회)에 걸쳐 협의를 하였고 「자연공원법」 제13조제2항에 의거 도립공원위원회의 심의를 거치는 등 법적 절차에 따라 하였으므로 이 건 고시는 적법ㆍ타당하다고 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제2항 자연공원법 제1조, 제13조, 제15조, 제16조, 제17조 및 제19조 동법 시행령 제13조 동법 시행규칙 제5조 및 제15조 구 환경정책기본법(2002. 12. 30. 법률 제6846호로 개정되어 2003. 7. 1. 시행되기 이전의 것) 제1조 및 제11조 구 환경정책기본법 시행령(2002. 2. 9. 대통령령 제17516호로 개정되어 2002. 3. 1. 시행되기 이전의 것) 제3조, 제4조, 별표 2 및 별표 3 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 공원계획변경 관련 질의에 대한 회신공문, 광주시보, 시의회 질문ㆍ답변, 환경부 질의회신, 전국 도립공원의 자료와 대안제시 문서, 사업자등록증, 토지이용계획확인서, 자문회의 개최 결과보고, △△사지구개발계획 자문회의 회의록, △△사집단실설지구 개발계획수립 관련 검토보고, ○○도립공원위원회 개최결과, ○○도립공원 공원계획 변경 심의(안), ○○도립공원 기본계획 변경 결정조서, 공원외 주차장 지적도, 이주단지 용지도, 자연환경복원사업 계획도 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 중 ○○개발대책위원회는 △△사지구 개발예정지의 이주대책 및 보상과 재산권을 보호하고 전 주민이 단결 투쟁할 것을 목적으로, ○○에 재산권을 소유한 사람을 회원자격으로, 위원장 1인, 부위원장 5인, 총무 1인, 재정 1인, 기획 1인, 조직 1인, 감사 2인으로 임원을 구성하고, 총회와 운영위원회는 재적위원 과반수 참석과 참석위원 과반수 찬성에 의하여 의결함을 원칙으로 하는 내용을 각각 정관에 명시하여 구성되었고, 청구인 중 백○○은 ○○개발대책위원회의 위원장이고, 광주광역시 ○○구 ○○동 56에서 △△라는 상호로 간이음식점을 운영하는 자로서 이 건 고시에 의한 중심사집단시설지구 시설계획상 상업시설지로의 이주대상자이다. (나) 피청구인은 2001. 9. 27. 공원위원, 자문위원 및 주민대표 등 11명이 참석한 자리에서 집단시설지구 공원외 이전방안과 시행방안(3개안) 및 재원확보 방안 제시를 주요 내용으로 하여 "△△사지구 개발계획 자문회의 개최 결과보고"를 하였고, 2001. 11. 1. 광주광역시 환경녹지국장외 6명이 참석하여 "○○ 도립공원 △△사 집단시설지구 개발관련 자문회의"를 개최하였으며, 2001. 11. 27. "△△사집단시설지구 개발계획수립 관련 검토보고"를 하였는데 그 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 사업개요 ○ 집단시설지구 면적 : 385천㎡(온천지구 중복 233천㎡) ○ 정비대상 : 건축물 94동(상가66, 주택28) ○ 개발계획 : 상가ㆍ이주단지조성, 공공편익시설 등 ○ 총사업비 : 약 372억원(개발방안 확정에 따라 변경 예정) ○ 사업기간 : 2002～2010년 □ 추진상황 ○ 『○○권 이용ㆍ보존에 관한 연구용역』 개발방향 검토 : ’97～’98 ○ 개발계획 수립용역 추진 : 2000. 1. ～ 2001. 12.(현 공정 95%) ㆍ 자문회의 및 실무검토 4회, 주민대표간담회 3회, 도시공사 자체검토 등 ○ 용역 중간보고회 개최 : 2001. 3. 26.(시장님 외 관계자 54명) ○ 용역결과 최종보고회 개최 : 2001. 5. 9.(도립공원위원 등 관계자) ※ 용역최종보고회시 일부 도립공원위원의 공원외 이전 대안 재검토 요구로 추가, 변경용역추진(3대 대안 검토) ○ 대안검토 자문회의(공원위원 및 주민대표, 자문교수 등) : 2001. 9. 27. ○ 절충안 협의회의(단체ㆍ주민대표, 교수 등 최종합의) : 2001. 11. 1. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115418277"> </img> □ 최종검토(절충)안 <사업개요> ○ 개발면적 : 102,922㎡(31,134평) ㆍ 공원내 상가(현 주차장지구)조성 : 40상가(26,600㎡) ㆍ 공원외 이전 : 이주단지 54동(38,400㎡) + 주차장(26,600㎡, 700면) ○ 소요사업비 : 372억원(예상액) ○ 사업기간 : 2002 ～ 2010년 □ 추진계획 <도립공원위원회 심의> ○ 도립공원위원회 개최 : 2001. 11. 29. 14:00 ㆍ심의사항 : 개발계획(안) 검토심의 - 공원내 상가지정 및 공원외 주차장ㆍ이주단지 지정 등에 대한 타당성검토 심의결정 <공원ㆍ도시계획 변경결정 추진> ○ ○○ 도립공원계획 변경결정 ㆍ 상가 및 기타시설 → △△사집단시설지구 계획변경 ㆍ 주차장 시설지구 → 공원외 지구 지정(신규) - 「자연공원법」규정(변경)에 의하여 공원계획에 따라 자연공원밖의 지역에 진입도로ㆍ주차장 시설지정 가능 ○ 도시계획 용도지구 변경 추진(공원외 지역) ㆍ○○동 생산녹지 → 자연녹지(이주단지 지정 병행) - 「도시개발법」 규정에 의하여 용도지역 변경에 의한 『도시개발구역』지정추진 ※ 도시계획 변경결정 이전, 「건축법」 규정에 의한 『건축허가 제한구역』으로 결정ㆍ공고(○○구청장) 추진 → 2년 내 제한 후 1년 연장 가능 (다) 도립공원 위원 13명이 참석하여 2001. 11. 29. ○○도립공원위원회를 개최하고, 상정안건인 "△△사 집단시설지구 공원계획변경 심의안"에 대하여 원안을 가결하였는데, △△사 주요시설 변경내용은 집단시설지구 면적규모를 축소 조정하여 자연환경지구로 편입하고, 기존에 시설계획된 여관부지를 폐지하여 녹지로 전환하며, 상가 위치를 변경하여 현 주차장과 주변 농경지 지역에 이전 지정하고 문빈정사 주변공간을 시민광장 및 휴식ㆍ모임공간으로 조성하고, 이주단지와 주차장은 공원외 생산녹지지역으로 이전 지정하여 협소한 공원지구 내 시설계획을 공원 밖 가용용지를 활용하여 개발하도록 하며, 버스회차장은 기존 주차장지역에 존치시키는 것으로 되어 있다. (라) 피청구인은 2001. 12. 7. 「자연공원법」 제13조 및 제14조에 의하여 광주광역시 고시 제2001-160호로 이 건 고시를 하였는데, ○○도립공원 기본계획 변경결정조서에 의하면, 중요사항은 다음과 같다. - 다 음 - 1. 공원구역의 명칭 및 종류 : ○○도립공원 2. 공원구역의 면적 : 30,230㎢ 3. 용도지구계획 가. 용도지구계획 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115418281"> </img> 나. 자연취락지구계획(생 략) 다. 집단시설지구 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115418285"> </img> 라. 원효사 집단시설지구 시설계획(생 략) 마. △△사 집단시설지구 시설계획 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115418287"> </img> 4. 공원시설계획 가. 도로 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115418417"> </img> 나. 등산로 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115418297"> </img> 다. 단독시설(생 략) 라. 원효사집단시설지구 토지이용계획(생 략) 마. △△사집단시설지구 토지이용계획 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115418299"> </img> 바. △△사집단시설지구 공원외 지구 토지이용계획 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115418483"> </img> (마) 피청구인이 2001년 12월에 발간한 "○○도립공원 △△사 집단시설지구 개발계획"이라는 간행물의 부록에는 자연환경에 미치는 영향평가와 교통영향분석이 게재되어 있다. (바) 피청구인이 2002. 4. 13. ○○강환경관리청장에게 ○○도립공원 △△사집단시설지구 내에서 2인의 서로 다른 사업자가 사업내용, 사업착공시기 등을 달리하는 사업을 시행할 경우, 각 개별사업을 합산한 전체사업 규모를 기준으로 환경영향평가 대상사업에의 해당여부를 판단하지 아니한다는 환경부의 회신에 따라 환경영향평가를 받지 않았으나 ○○강환경관리청이 2인의 서로 다른 사업(집단시설지구 개발과 온천개발)을 하나로 묶어 환경영향평가 대상인 것으로 제시한 것에 대하여 입장을 질의하자, ○○강환경관리청장은 2002. 5. 24. 질의에 대한 회신을 하였는데, 회신의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」 제2조의 규정에 의하여 사업자라 함은 영향평가대상사업을 시행하는 자 뿐만 아니라 사업계획을 수립하는 자도 해당되므로, 「자연공원법」상 공원계획(변경)의 수립ㆍ결정 단계에서는 공원관리청(시ㆍ도지사 등)만이 사업자가 될 수 있어 2인 이상의 서로 다른 사업자가 사업을 시행한다고 할지라도 공원계획(변경) 환경영향평가 대상인지 여부는 공원관리청인 광주광역시가 결정하거나 변경결정 하려고 하는 공원(변경)계획의 전체면적을 기준으로 판단하여야 한다. ○ 이러한 점에서 공원관리청인 광주광역시가 변경결정하였거나 할 계획인 △△사집단시설지구의 면적만을 기준으로 하면 환경영향평가의 대상이 될 것이나, 환경영향평가제도운영지침(환경부예규)에서 하고 있는 "평가대상 규모이상이나 사업시행 당시 평가대상이 아니어서 평가를 실시하지 아니한 사업으로서 사업규모가 100분의 15이상 또는 최소사업 규모 이상 확대되는 경우에는 환경영향평가를 실시하여야 한다"는 규정을 적용할 경우 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」에 의한 환경영향평가 대상사업이 아닌 것으로 해석된다. ○ 다만, 환경영향평가 대상이 아닐 경우에도 공원계획 변경결정 전에 「자연공원법」 제13조 및 제15조에 따라 ○○강환경관리청과 협의절차를 이행하였어야 하고, 이때 「환경정책기본법」 제11조 및 동법 시행령 제4조제3항 및 별표 3에서 정하고 있는 "사전협의를 위하여 필요한 서류를 구비하여야 하는 행정계획"에 해당되므로 동법 시행령 제4조제1항에서 정한 구비서류를 갖추어 협의를 요청하였어야 한다. (사) 광주광역시의회 손재홍의원이 2004. 10. 27. 사전환경성 검토 없이 공원기본계획 변경결정을 추진한 이유를 피청구인에게 시정질의하자, 피청구인은 공원기본계획의 사전환경성 검토는 「환경정책기본법」 및 「자연공원법」에 공원계획을 최초 결정할 때에 해당되고 변경결정시에는 해당되지 않는다고 답변하였다. (아) 청구인들이 2004. 10. 29. 환경부장관에게 유권해석을 회신하여 달라고 질의하자, 환경부장관은 2004. 11. 4. 질의에 대한 회신을 하였는데, 질의요지와 회신내용은 다음과 같다. - 다 음 - 1. 질의요지 가. 「자연공원법」에 의한 공원계획 변경결정시 사전환경성검토 협의대상인지 여부 나. △△사집단시설지구(집단시설지구 축소 및 공원시설물 설치)에 대한 공원계획 변경결정시 사전환경성검토 협의대상인지 여부 다. △△사집단시설지구 공원계획 변경결정이 사전환경성검토 협의대상인 경우 대상면적(민간사업계획과 광주시사업계획)을 일괄 통합하여 실시해야 하는지 아니면 개별사업별로 실시해야 하는지 여부 2. 회신내용 가. "질의 가 및 나"에 대하여 ○ 「자연공원법」 관련규정에 의한 공원계획 결정 및 변경결정은 「환경정책기본법 시행령」 제8조 별표3의 규정에 의한 사전환경성검토 협의대상입니다. ○ 따라서 △△사집단시설지구의 경우 사업계획 및 추진경위 등이 구체적으로 제시되지 않아 정확한 판단은 곤란하나, 기존에 이미 공원계획 변경결정 고시가 이행된 경우라면 이후 개발사업 추진시 사업의 규모가 「환경정책기본법 시행령」 제7조 별표2 제2호의 규정에 해당되는 때에는 개발사업의 승인 전에 사전환경성검토를 받아야 합니다. 나. "질의 다"에 대하여 ○ 개발사업의 사업계획면적(인ㆍ허가 또는 승인면적 등)이 「환경정책기본법 시행령」 제7조 별표 2 제2호의 규정에 해당되는 경우에는 사전환경성검토 협의를 받아야 하며, 이 경우 당해 개발사업이외에 주변지역에서 시행 또는 설치예정인 개발사업을 포함한 환경상 누적 영향을 예측, 반영하여야 함을 알려드립니다. (자) 청구인들은 2004년 5월 피청구인에게 전국 16군데의 공원지구 실태와 사진, 시정요구사항, 전국도립공원 촬영 편집 테이프, △△사지구개발대책위원회가 작성한 도면을 제시하였는데, 주민의 시정요구사항의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 상가조성단지와 주차장과의 거리가 현재 1㎞로 관광객이라든지 탐방객들의 편의 또는 상가조성단지와의 연계성이 전혀 고려되지 않았다고 보이는바, 그 이유는 앞으로의 고령화 사회를 생각할 때 멀리 떨어져 있는 주차장은 현실성을 외면한 방식이고 땅 분양은 두 사람이 50평씩 매입해 합벽 동의를 하여 건축하고 준공이 나면 다시 건물을 나누어 사용하는 방식은 받아들일 수 없다. ○ 자연과 계곡을 끼고 있는 상가단지와 1000m 이상 고지의 산이 있기 때문에 숙박시설이 조성되어야 하고 등산객들만을 위한 상가조성은 지양되어야 한다. ○ 상가조성단지의 부지는 100평 이상씩 분양하고 필요에 따라 조정할 수 있어야 하고, 분양가격은 조성단가에 70%로 매입할 수 있어야 한다. ○ 원주민의 이주조성단지는 토지의 경우 80평씩 분양받을 수 있어야 하고, 이주민의 생계보장을 해 주어야 하며, 분양가격은 조성단가에 70%로 매입할 수 있어야 한다. (차) 청구인들이 2004. 10. 13. 피청구인에게 전국에 있는 도립공원에서 상가단지 내에 주차장 조성이 안 된 곳이 없고 주차장은 상가단지 상권의 생명줄로써 영업이 흥하느냐 망하느냐의 운명이 걸린 문제로 상가단지 내에 주차장을 조성하여야 한다는 내용으로 주민 48명의 "주차장 없는 개발반대서명"과 청구인 중 백○○을 포함한 주민 71명이 연서한 주민요청서를 제출하였는데, 주민요청서의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 상가조성단지 주민요구사항 1. △△교 방향 계곡중심에서 우측인 현 승용차 주차장은 상가조성지이고 그 위쪽으로 계곡을 중심으로 하여 우측으로 사랑방까지는 상가가 조성되어야 집단시설지구 내 자연친화적인 저밀도 상가가 조성될 수 있다. 2. 주말에는 등산객을 상대로 영업을 할 수 있으나 평일에는 시내에서 올라오는 손님을 상대로 영업을 해야 하므로 시내버스도 중요하나 승용차를 가지고 찾아오는 손님을 유치하기 위해서 주차장은 상가단지 내에 필연적으로 확보되어야 한다. 3. 50평 분양을 100평 이상으로 협의하여 조정할 수 있어야 한다. 4. 상가조성단지 내에 음식점만 있는 획일적인 방식은 안 되고, 단지 내 업종(숙박시설 3개, 주차장 등)은 주민들이 협의하여 결정하도록 해야 한다. 5. 「환경정책기본법」에 의한 사전환경성검토 협의를 실시하여야 한다. ○ 이주단지 주민요구사항 1. 이주단지의 부지분양평수는 88평으로 요구한다. 2. 다른 지역은 이주민들에게 상가용지 25평을 생계보장으로 확보해 주기도 한 것에서 볼 수 있듯이 이주와 함께 생계보장을 확보해 주어야 한다. 3. 부지매입 과정에서 지목이 변경되어 감정가가 높아졌고 그로 인한 매입가가 올라 결국 주민들의 매입부담이 되었는바, 매입단가를 공개하고 맞지 않는다면 납득할 수 있도록 매입가를 맞추어 주어야 한다. 4. 이주단지 경계선에 둔치를 없애고, 이주단지의 중앙부에 차량통행로를 만들어야 한다. (카) 피청구인은 2004. 12. 23. ○○강유역환경청장에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제27조, 「환경정책기본법」 제25조 및 동법 시행령 제7조에 의거 『△△사 집단시설지구 자연환경복원사업』의 사전환경성검토를 협의하고자 사전환경성검토서를 제출하였고, ○○강유역환경청장은 2005. 1. 26. 사전환경성검토 협의의견을 피청구인에게 통보하였는데, 협의의견의 총괄내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 본 △△사 집단시설 자연환경복원사업은 ○○ 도립공원 내에 무분별하게 설치ㆍ운영 중에 있는 상업시설 및 주거시설을 철거ㆍ복원하여 철거된 지역에 녹지공간을 조성함으로써 날로 증가 추세에 있는 ○○ 관광객 및 등산객들에게 시설물 설치 이전의 원래의 자연공간을 제공하는데 그 목적이 있음. 또한 기존 상업시설 및 주거시설에서 발생되는 생활오수가 현재 별도의 오수정화처리 없이 △△사천 상류에 직방류 됨으로써 광주천 수질오염 및 장기적으로는 ○○강 수질을 악화시키고 있는 실정으로 금번 사업계획으로 시설물 등에서 발생된 생활하수를 하수차집관거에 연결하여 광주하수종말처리장에서 처리함으로써 수질오염 저감효과와 도립공원 내 자연경관 복원차원에서 환경친화적인 사업계획으로 판단됨. ○ 공사시 및 운영시 예측하지 못한 환경상 악영향이 발생하거나, 예측의 부적정 등으로 인한 주변환경 피해가 발생될 우려가 있는 경우에는 즉시 공사를 중단하고 별도의 저감대책을 강구 후 사업을 추진하여야 함. ○ 환경성검토서에 제시된 저감방안 및 동 협의의견으로 제시된 내용은 사업계획에 필히 반영하여 사업을 시행하여야 함. (타) ○○도립공원 집단시설지구 내의 상업시설지구에 거주하는 이상일과 이주단지에 거주하는 황화자를 위원장으로 하여 26명의 연서로 "△△사지구개발추진위원회"가 2005. 1. 13. 성립되었다. (파) 청구인들이 2005. 2. 22. 「환경정책기본법 시행령」 제8조 및 별표 3의 규정에 의한 「자연공원법」 제13조의 규정 중 도립공원계획의 협의시기가 어떻게 되는지 환경부에 질의하자, 환경부는 2005. 2. 23. 공원계획 결정 전에 사전환경성검토 협의를 받아야 한다고 청구인들에게 회신하였다. (2) 먼저, 피청구인은 이 건 고시가 있었던 2001. 12. 7.부터 5일이 경과한 2001. 12. 12.부터 180일이 지난 후에 제기되었고 임의적으로 조직된 단체인 △△사개발대책위원회에 의하여 제기된 이 건 행정심판청구는 부적법하다고 주장하므로 이에 대하여 판단해 보면, 「행정심판법」 제18조제3항ㆍ제6항ㆍ제7항의 규정에 의하면, 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못하도록 되어 있으나, 「행정심판법」 소정의 심판청구기간에 대한 규정의 경우 무효등확인심판청구에는 이를 적용하지 아니하도록 되어 있고, 동법 제10조의 규정에 의하면, 법인 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자 또는 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 이름으로 심판청구를 할 수 있도록 하고 있는바, 청구인들이 청구한 무효확인심판은 「행정심판법」 소정의 심판청구기간에 대하여 적용을 받지 아니하므로 이 건 심판청구가 부적법하다고 할 수는 없고, 또한 청구인 중 ○○개발대책위원회는 △△사지구 개발예정지의 이주대책 및 보상과 재산권을 보호한다는 고유목적을 가지고 정관을 작성하였고 총회와 운영위원회 등 의결기관과 위원장ㆍ부위원장ㆍ총무ㆍ감사 등 집행기관을 갖추고 있으며 다수결의 원칙에 의하여 의사가 결정되어 구성원의 가입ㆍ탈퇴 등이 있어도 단체는 존속하는 등 법인 아닌 사단의 성격을 가지고 있다고 할 것이어서 청구인적격이 인정되며, 청구인 중 백○○은 ○○중심사지구개발대책위원회의 대표임과 동시에 광주광역시 ○○구 ○○동 56에서 △△라는 상호로 간이음식점을 운영하는 자로서 이 건 고시에 의한 중심사집단시설지구 시설계획상 상업시설지로의 이주대상자에 해당하여 청구인적격이 인정되므로, 이 건 행정심판청구는 적법한 청구이다. (3) 다음으로, 이 건 처분이 적법ㆍ타당한 지에 대하여 판단해 본다. (가) 「자연공원법」 제13조 및 제15조의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 공원계획을 변경하고자 하는 때에는 관할 군수의 의견을 들은 후 관계 행정기관의 장과 협의하고 도립공원위원회의 심의를 거쳐야 하도록 되어 있고, 구 「환경정책기본법」(2002. 12. 30. 법률 제6846호로 개정되어 2003. 7. 1. 시행되기 이전의 것) 제11조와 구 「환경정책기본법 시행령」(2002. 2. 9. 대통령령 제17516호로 개정되어 2002. 3. 1. 시행되기 이전의 것) 제3조, 제4조와 그에 따른 별표 2 및 별표 3의 규정에 의하면, 자연보존지구에서의 사업계획 면적이 5,000제곱미터 이상이거나 자연환경지구에서의 사업계획 면적이 7,500제곱미터 이상인 개발사업은 사업의 인가ㆍ허가 또는 승인 전에 환경영향평가에 필요한 구비서류를 갖추어 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 미리 협의하도록 하고 있고, 「자연공원법」 제13조 및 제15조에 의하여 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에도 사전협의에 필요한 구비서류를 갖추도록 하는 규정을 준용하고 있으며, 「자연공원법」 제17조제2항과 동법 시행령 제13조 및 동법시행규칙 제5조의 규정을 종합하여 보면, 삭도ㆍ궤도ㆍ승마장ㆍ청소년수련시설ㆍ동물원 및 호텔의 신설 또는 위치변경을 수반하는 공원계획의 변경은 그 계획이 자연환경에 미치는 영향을 미리 평가하여 이를 반영하도록 되어 있으며, 「자연공원법 시행규칙」 제14조의 규정에 의하면, 상업시설지 안의 건축물의 대지면적은 330제곱미터 이상, 건폐율은 100분의 60 이하, 높이는 3층 이하가 되도록 하고 있는바, 자연공원법령에 의한 공원계획의 변경은 「자연공원법」 제13조와 「자연공원법 시행규칙」 제15조에 의하여 공원사업시행계획을 결정하고 고시한 후 공원사업 시행지구 안의 토지 또는 건축물 등의 소유자 및 이해관계인에게 소정의 공람기간 내에 의견서를 제출받아 의견을 수렴하여 시행하는 공원사업의 시행을 예정하고 있는 행정계획의 변경으로서, 이러한 행정계획은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 필요로 하고 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 것이어서 관련법령에서는 추상적인 행정목표와 절차만을 규정하고 있을 뿐이고 그 내용에 대해서는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 공원계획을 결정ㆍ변경하는 행정주체에게는 행정계획의 변경에 비교적 광범위한 형성의 자유가 있다고 할 것이며, 이와 같은 형성의 자유는 장소의 현상과 위치 및 주위의 상황, 계획변경시기의 적정성, 계획변경에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 자연 및 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하는 것을 포함한다고 할 것이다. (나) 그런데, 위 인정사실과 관련법령에 의하면, 피청구인이 자연공원법령에 의하여 공원계획을 변경하는 이 건 고시를 하면서 구 「환경정책기본법 시행령」(2002. 2. 9. 대통령령 제17516호로 개정되어 2002. 3. 1. 시행되기 이전의 것) 제4조 및 별표 3의 규정에 따라 사전협의에 필요한 구비서류를 갖추어 관계 행정기관의 장인 ○○강유역환경청장과 협의를 하는 절차를 거치지 아니하고 자연공원법령상 자연환경에 미치는 영향평가만을 실시한 사실은 인정되나, 이 건 고시에서 △△사집단시설지구에 대한 변경내용은 집단시설지구 면적규모를 축소 조정하여 자연환경지구로 편입하고, 기존에 시설계획된 여관부지를 폐지하여 녹지로 전환하며, 상가 위치를 변경하여 현 주차장과 주변 농경지 지역으로 이전 지정하고 문빈정사 주변공간을 시민광장 및 휴식ㆍ모임공간으로 조성하며, 이주단지와 주차장은 공원외 생산녹지지역으로 이전 지정하여 협소한 공원지구 내 시설계획을 공원 밖 가용용지를 활용하여 개발하는 것으로 되어 있고, ○○강유역환경청장의 2005. 1. 26.자 협의의견에서도 이 건 공원계획 변경결정을 수질오염 저감효과와 도립공원 내 자연경관 복원차원에서 환경친화적인 사업계획으로 보고 있는 사실로 볼 때 피청구인이 이 건 고시를 하기 전에 「자연공원법」상 관계기관의 장과의 협의를 거치지 아니하였다고 하더라도 이를 무효의 원인이 되는 중대하고 명백한 하자라고는 볼 수 없는 점, 피청구인은 이 건 고시를 하기 전에 개발계획수립 용역을 추진하고 그에 따른 자문회의 및 실무검토, 주민대표간담회, 용역 중간보고회, 용역결과 최종보고회, 대안검토 자문회의, 절충안 협의회의 등을 개최하여 상업시설을 기존주차장 부지 및 잔여공지(구 이전단지)에 조성하고 기존 주차장 및 이주단지는 공원외 지역으로 이전하는 방안을 이익형량을 통해 결정한 사실이 인정되므로 계획변경에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법에 대한 피청구인의 재량권 행사에 어떠한 일탈이나 남용이 있었다고 보기는 어려운 점, 이 건 고시에서는 상업시설지의 건축연면적에 대하여만 결정하고 있을 뿐 청구인들이 주장하는 바와 같은 건축물의 대지면적에 대하여는 결정한 사실이 없고 실제적으로도 피청구인이 상업시설지의 건축물 대지면적을 각 동당 50평 ～ 60평으로 하고 있는지 여부는 청구인들의 주장 이외에는 객관적으로 드러나지 않은 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인의 이 건 고시는 무효라고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.