도립공원지정처분부존재확인청구등

1. 사건개요 피청구인이 1980. 5. 13. 경상북도공고 제78호로 경상북도 □□군, ◇◇군, ○○군, △△군, ▷▷군, ◁◁군 일부의 ○○ 일대 122.08㎢를 ○○도립공원으로 지정ㆍ공고(1:50,000도면)하였고, 1981. 5. 20. 경상북도고시 제115호로 ○○도립공원계획결정을 고시(1:50,000도면)하였으며, 그 당시 경상북도지사로부터 공원관리청의 직무를 일부 위임받은 청구외 ○○군수는 공원구역내의 토지에 대한 토지기본조사서와 위 1:50,000도면을 측량없이 확대한 1:12,000의 공원경계구역도를 작성ㆍ관리하였고, 이 토지기본조사서에 의하면 현재 청구인 소유인 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 산194번지 126,942㎡중 62,723㎡와 1453번지 2,800㎡의 토지(이하 “이 사건 토지”라 한다.)가 공원구역에 포함되어 있지 않았으며, 1987. 9. 1. 공원관리업무가 ○○군수에서 ○○도립공원관리사무소로 이관된 후 동 사무소장이 1980. 5. 13. 고시된 ○○도립공원구역도(1:50,000도면)를 기준으로 1991. 7.부터 측량을 실시하여 공원경계구역도(1:1,200도면)를 작성하였고, 이에 의하면 이 사건 토지가 공원구역에 포함된 것으로 되어 있다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 ○○도립공원을 지정할 당시에는 이 사건 토지가 분명히 공원구역 밖에 위치하고 있었고 ○○군에서 발급한 국토이용계획확인원도 ○○군이 작성한 공원대장에 따라 이 사건 토지는 공원구역이 아닌 것으로 발급되어 왔음에도 불구하고, 1987년에 공원관리업무가 ○○도립공원관리사무소로 이관되면서 동 사무소가 ○○군이 작성한 공원대장을 무시하고 기고시된 ○○도립공원구역도(1:50,000도면)와는 일치되지 않는 공원경계구역도(1:1,200도면)를 작성하여 청구인 소유의 이 사건 토지를 불법적으로 공원구역으로 편입하였다. 나. 공원관리사무소장이 작성한 공원구역경계구역도는 당초 고시된 ○○도립공원의 전체 면적과도 일치하지 않고 공원관리사무소장이 임의로 작성한 것이므로 잘못된 것이며, 피청구인의 의뢰에 의하여 측량을 실시한 측량업자는 지형도를 작성하여 측량법에 의해 지형도의 정확도만을 고시하고 경계조서는 고시하지 않았으며 그 이후에도 고시된 바 없으므로 공원구역경계조서로서의 효력이 없다. 다. 청구인이 국립지리원에 대하여 질의하여 회시받은 바에 의하면 1:50,000의 지도를 근거로 경계측량을 하는 것은 불가능한 것이므로, ○○도립공원의 경계는 공원지정 당시에 공원관리청이 작성한 공원대장에 의하여 확정되는 것이지 피청구인이 1:50,000의 공원구역도를 근거로 경계부근의 지형을 측량한 경계구역도에 의하여 경계가 확정되는 것은 결코 아니라 할 것이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 주위적 청구에 대한 항변 ○○도립공원의 경계는 1980. 5. 13. 경상북도공고 제78호인 ○○도립공원지정에 의하여 확정되는 것이고, 그 이후에 공원관리청이 경계측량, 공원경계구역도작성 등을 한 행위는 공원관리청이 공원구역의 효율적인 보호, 관리를 위하여 이미 확정된 경계를 재확인하는 사실상의 행위에 불과하므로, 청구인이 이를 행정처분으로 보아 그 취소를 구하는 주위적 청구는 행정심판의 대상이 아닌 부적법한 심판청구이므로 각하되어야 한다. 나. 예비적 청구에 대한 항변 1980. 5. 13. 피청구인이 ○○도립공원을 지정함으로서 그 공원구역은 확정된 것이라 할 것이나, 그 공고된 도면이 1:50,000의 도면인 관계로 공원경계부분이 명확히 구분되지 아니하여 ○○도립공원관리사무소장이 측량법 소정의 규정에 따라 1991. 7. 측량을 실시하여 1:1,200의 공원경계구역도를 작성한 것이므로, 결국 위 공원경계구역도는 ○○도립공원지정 당시의 1:50,000도면과 일치한다고 보아야 하고 따라서 청구인의 예비적 청구는 이유없어 기각되어야 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항제1호, 제3조제1항, 제18조제3항 자연공원법 제5조, 제9조제1항 내지 제3항 자연공원법시행령 제5조 구 자연공원법(법률 제3243호, 1980. 1. 4) 제54조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 토지이용계획확인원, 국립지리원고시 제84호, ○○도립공원경계에 대한 질의 및 회신, 경상북도고시 제78호 및 제115호, 토지기본계획조사서, 내무부 질의회시, 공원대장, ○○도립공원관리사무소 측량도 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1980. 5. 13. 경상북도공고 제78호로 경상북도 □□군, ◇◇군, ○○군, △△군, ▷▷군, ◁◁군 일부의 ○○ 일대 122.08㎢를 ○○도립공원으로 지정ㆍ공고(1:50,000도면)하였다. (나) 피청구인이 1981. 5. 20. 경상북도고시 제115호로 ○○도립공원계획결정을 고시(1:50,000도면)하였다. (다) ○○도립공원의 지정 및 계획결정 당시 피청구인으로부터 공원관리청의 직무를 일부 위임받은 청구외 ○○군수가 공원구역관리의 편의를 위하여 구공원법상 규정이 없는 토지기본조사서(1982년 자연공원법 개정 후 공원대장을 작성하면서 공원대장에 포함하여 관리)를 작성하였고, 이에 의하면 공원구역에 포함된 각 토지의 필지별 면적과 소유자 등이 구체적으로 기재되어 있고 공원의 총면적이 공고된 면적과 일치하며, 이 사건 토지는 공원구역에 포함되어 있지 않았다. (라) 1987. 9. 1. 공원관리업무가 ○○군수에서 ○○도립공원관리사무소로 이관되자 1991. 7. 동 사무소장이 1980. 5. 13. 고시된 ○○도립공원구역도(1:50,000 도면)를 기준으로 측량을 실시하였고, 이 사건 토지에 대한 측량은 1992. 3. 13. ～ 1992. 5. 30. 사이에 실시되어 국립지리원 고시 제1992-121호(1992. 7. 23.)로 고시되었으며, 동고시는 측량의 종류(공공측량), 측량계획기관(경상북도 ○○도립공원관리사무소), 측량지역(경북 ○○군 ○○면, ◇◇면-◁◁군 □□면), 공공측량성과(①공공삼각점-수량: 3점, 정확도, ②지형현황도-수량: 24도엽, 정확도: 축척 1:1,200, 평면오차 0.5㎜이내, 등고선간격, 도면의 크기), 측량기간(1992. 3. 13. ～ 1992. 5. 30.), 성과보관장소(○○도립공원 관리사무소) 등의 내용을 포함하고 있으며, 위 측량성과인 1:1,200도면에 나타난 경계선에 의하면 이 사건 토지가 공원구역에 포함된 것으로 되어있다. (마) ○○도립공원은 1980. 5. 13. 지정되고 1981. 5. 20. 계획결정된 이후 그 공원구역이 조정되거나 계획변경이 된 사실이 없다. (2) 먼저 이 사건 토지를 공원구역으로 편입한 처분의 취소를 구하는 주위적 청구에 대하여 살피건대, 이 사건 토지가 공원구역에 포함되는 것인지의 여부는 도립공원지정처분에 의하여 결정되는 것이고 지정후 공원관리청이 행하는 경계측량, 경계석의 설치 등은 공원구역의 효율적인 보호, 관리를 위하여 이미 확정된 경계를 인식, 파악하는 사실행위에 지나지 아니하므로(대판 92누2325), 이는 행정심판의 대상이 되는 처분이 존재하지 아니하여 심판청구요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다. (3) 다음으로 이 사건 토지에 대한 ○○도립공원지정처분의 부존재확인을 구하는 예비적 청구에 대하여 살펴보면, 피청구인이 1980. 5. 13. 경상북도공고 제78호로 경상북도 □□군, ◇◇군, ○○군, △△군, ▷▷군, ◁◁군 일부의 ○○ 일대 122.08㎢를 ○○도립공원으로 지정ㆍ공고하였으므로 이 사건 토지가 공원구역에 포함되는 지의 여부는 일응 이 공고에 의하여 결정되는 것이라고 할 것이고, 나아가 공원관리청이 공고된 도면을 근거로 측량법 소정의 규정에 따라 공원의 경계현황을 측량하고 공원의 경계를 표시하였다면 그 측량 또는 경계표시가 명백히 잘못된 것이라는 반증이 없는 한 일응 그 측량에 의한 경계표시는 공원의 지정ㆍ공고 당시의 경계와 일치하는 것으로 보는 것이 합리적이라 할 것이므로, 측량에 의하여 이 사건 토지가 공원구역내에 위치한 것으로 확인된 이상 이 사건 토지에 대한 ○○도립공원지정처분부존재확인을 구하는 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 주위적 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구이므로 이를 각하하고, 청구인의 예비적 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.