도립유치원설립동의안무효확인청구

1. 사건개요 피청구인이 2004. 12. 18. 전라남도 ○○시 ○○동 863번지에 2006. 3. 1. 개원 예정의 5학급 규모의 ○○유치원 설립을 위해 ‘전라남도 도립학교 설립안’을 전라남도 교육위원회에 부의하자 전라남도 교육위원회는 같은날 원안대로 가결하고 2004. 12. 20. 피청구인에게 이를 통보하였으며 이에 대하여 ○○유치원 설립예정지 주변에서 ‘○○예능 유치원’이란 상호로 사립유치원을 운영하던 청구인은 2005. 2. 11. 전라남도 교육감을 상대로 전라남도 교육위원회의 설립 동의안 의결은 전라남도 교육청의 행정처리규칙 및 종전의결에 부합되지 아니함을 이유로 무효임을 주장하면서 이 건 행정심판을 제기하였다. 2. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 가. 당사자들의 주장 이에 대하여 청구인은, 전라남도 교육위원회는 이 건 안건의 의결 전인 2004. 11. 1. 피청구인이 부의한 ‘전라남도 도립학교 설립ㆍ폐지 및 분교장 개편안’과 ‘2005년도 전라남도 교육비 특별회계 소관 공유재산관리계획안’ 중 ‘○○유치원’ 설립에 대해 조건부 부결을 하면서 수정안을 제안하였는바, 그 제안내용은 ‘현지 실태를 파악한 결과 ○○유치원 설립예정지에 대하여 찬반이 상반되는 민원이 제기되고 있으며, 또한 ○○지역 내 공교육 시설이 적정하게 배치되도록 시간을 두고 효율적으로 선정할 수 있도록 금번에 제출된 후보지를 포함하여 다른 지역도 검토하려는 의도’였으나 이러한 조건부 부결 이후 관할 교육청인 ○○시 교육청은 민원인의 의사를 반영한 적극적 조정노력이나 장소확정을 위한 공정하고 투명한 원칙의 제시 없이 설립부지의 잦은 변동과 민의를 무시한 일방적 추진으로 ○○유치원 설립을 둘러싸고 끊임없는 민원을 유발시켰음에도 불구하고, 전라남도 교육위원회는 자신이 한번 부결한 안건이며 위원회가 수정 제안하였음에도 이에 대한 이행이 전혀 이루어지지 않은 동일 사안에 대해 동의 의결을 한 것은 그 하자가 명백하여 무효라고 주장하나, 피청구인은 전라남도 도립학교 설립동의안 의결은 처분이 아니며 청구인의 당사자 적격을 인정할 수 없다는 이유로 청구인의 청구는 각하되어야 한다고 주장한다. 나. 판 단 「행정심판법」 제3조에서 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위를 대상으로 제기하도록 하였고 동법 제4조의 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구하는 심판이라고 정의하여 행정심판제기의 전제조건으로서 처분의 성립을 예정하고 있으며, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖의 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는바, 교육위원회의 의결이 행정심판법상의 처분에 해당되는지 여부에 대하여 살펴보면, 교육위원회는 지방자치단체의 교육 및 학예에 관한 사무를 심의ㆍ의결하는 기관으로서 지방자치단체의 내부적 의결기관으로서의 지위를 가질 뿐 지방자치단체의 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 성질을 갖는 행정상 의사를 결정하여 외부에 표시할 권한이 있거나 그 밖에 교육위원회는 자신이 의결한 내용을 직접 집행할 권한이 없기 때문에, 예외적으로 조례제정의 경우와 같이 교육위원회의 의결이 집행행위의 개입 없이 그 자체로서 주민의 구체적인 권리 의무나 법적 이익에 영향을 미치는 등의 법률상 효과를 발생하는 경우를 제외하고는 원칙적으로 행정청이 행한 처분의 범주에 포함되지 않는다고 할 것이다. 이 건 심판청구에서 청구인이 다투고 있는 ‘전라남도 도립학교 설립안’에 대한 전라남도 교육위원회의 의결은 지방자치단체의 내부적 의결기관인 교육위원회가 지방자치단체의 집행기관인 교육감의 집행행위 신청에 대해 그 가부를 심의하여 승인여부를 의결한 것에 불과하며, 그 의결내용은 집행기관의 집행 작용을 매개로 하여 비로서 법적 효력이 발생한다고 보아야 할 것이므로 집행기관인 전라남도 교육감의 집행행위 없이 그 자체로서 사립유치원을 운영하고 있는 청구인에게 새로운 법적 의무를 부과하거나 법익을 침해하는 등의 법률상 효과를 발생한다고 볼 수 없으므로, 이 건 무효확인청구는 행정심판법상의 처분에 해당되지 않는다고 할 것이다. 따라서, 이 건 청구는 행정심판의 대상이 되지 아니한 것에 대하여 제기된 것으로 부적법한 청구라 할 것이다. 한편, 청구인은 본 위원회가 2005. 4. 12.자로 접수한 보충서면을 통하여 청구외 박○○, 서○○, 이○○ 등 11명에 대하여 추가적으로 청구인의 지위를 인정하여 달라는 취지의 주장을 하고 있으나, 행정심판법 제25조의 규정에 의하면 보충서면이란 청구인이 심판청구서에서 주장한 사실을 보충하고 다른 당사자의 주장을 다시 반박하기 위하여 제출할 수 있도록 그 요건이 한정되어 있으며, 행정심판이 계류 중인 상태에서 보충서면의 형식으로 청구 외의 자에 대하여 추가로 청구인의 지위를 인정할 수 있도록 규정되지 아니할 뿐 아니라 행정심판의 재결취지에 따른 청구 이익은 당연히 청구인에 한하여 귀속되는 점을 고려할 때 이러한 이익을 향유하는 청구인의 지위를 기존 청구인의 보충서면을 통한 주장만으로 인정할 수도 없다 할 것이다. 따라서 위 청구 외의 자들의 경우 청구의 직접 당사자로서 동일취지의 행정심판을 새로이 제기하는 것은 별론으로 하고 이 건 청구와 관련하여 청구인의 지위를 가질 수 없으며, 청구인도 보충서면으로 이를 요구할 수 없다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.