도시ㆍ주거환경정비 기본계획변경 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2011. 6. 23. OO특별시 ○○구 ○○동 ○○번지 일대에 소재한 ○○○아파트와 ○○○아파트의 공동개발 추진을 권장하는 내용의 OO택지개발지구(공동주택) 제1종 지구단위계획 결정(변경) 및 지형도면을 고시(OO특별시 고시 제2011-167호)(이하 “고시”라 한다)하였으나, 각 조합 간의 공동개발에 대한 합의가 이루어지지 못하던 중, ○○구청장이 2012. 2. 1. 피청구인에게 1개의 정비예정구역으로 지정된 ○○○아파트 및 ○○○아파트를 2개의 정비예정구역으로 분할하는 것을 내용으로 하는 도시ㆍ주거환경정비 기본계획 변경을 요청하여, 피청구인은 이에 대해 2012. 3. 2.～2012. 3. 16(15일간)의 공람공고와 의회 의견청취 및 도시계획위원회 심의를 거쳐 2013. 11. 7. 도시ㆍ주거환경정비 기본계획 변경(OO특별시 고시 제2013-370호)을 결정ㆍ고시(이하 “이 사건 계획변경”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. OO지구단위계획 운영규칙 제7조에 의하면 사업이 불가능할 경우 한 개의 정비구역을 2개로 나누도록 하고 있으나 동 사업은 불가능한 경우가 아님에도 불구하고 피청구인이 이 사건 계획변경을 통해 정비구역을 분리하는 것은 위법하다. 나. 「도시 및 주거환경정비법」 제4조제4항에 따르면, 단계별정비사업추진계획의 수립시기가 1년 이상 경과하였음에도 불구하고 정비계획이 수립되지 아니한 경우 토지등소유자가 시장ㆍ군수에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정되어 있는 바, 2011. 6. 23. 고시된 OO택지개발지구(공동주택) 제1종 지구단위계획 결정 이후 8개월도 지나지 않아 토지 등 소유자인 ○○○아파트조합에서 정비계획을 제안한 것은 위법한 절차이다. 다. 2013. 4. 29. 현재 ○○○아파트 소유주는 모두 공동재건축을 찬성하고 있음에도 불구하고 도시계획위원회에서 이에 대한 서류 제출을 요구하지도 않은 채 2012년 3월에 실시된 주민의견청취 결과를 기준으로 심의하여 변경안에 대해 조건부 동의한 것은 위법하다. 라. 두 아파트별로 단독개발이 이루어질 경우 시장 2,000㎡ 및 도로 1,833㎡가 사업계획에서 제외되어 사업성이 악화되고 기관실ㆍ주차장 등이 1개소에서 3개소로 늘어나 경제적, 주거환경적 측면에서 양 조합 모두에게 불리하며, ○○○아파트의 경우 사업지의 60% 이상이 건축제한으로 묶이게 되는 결과를 가져와 현실적으로 재건축사업을 진행할 수 없게 되어 피해가 고스란히 ○○○아파트 소유주에게 돌아가게 되므로 이 사건 계획변경은 심히 부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 고시 제7조에서 사업이 불가능한 경우가 아니면 공동개발을 하도록 규정하고 있다고 주장하나, 이는 규제사항과 달리 권장사항에 불과하며, 공동개발 권장은 도시계획의 목적달성을 위한 것이나 해당 토지 소유자 간의 합의가 이루어지지 않으면 이를 강제할 수단은 없으므로, 양 조합 간의 공동개발에 대한 합의가 이루어지지 않아 공동개발 추진이 불가능한 경우에는 단독개발이 불가피하다. 나. 또한 청구인 측 ○○○아파트 소유주가 2013. 4. 29. 현재 공동개발을 모두 찬성하고 있으나 이를 심의에 반영하지 않아 위법하다고 주장하나, 공동개발은 양 당사자 간의 합의가 이루어져야 추진될 수 있는 사항으로, 2012년～2013년간 ○○구와 OO시에서 5회 이상 공동개발을 위한 중재노력을 하였음에도 불구하고 공동개발이 합의되지 않았으므로 이를 반영한 기본계획 변경결정은 타당하다. 다. 2006.3.23. 고시한 도시ㆍ주거환경정비 기본계획(OO특별시고시 제2006-95호)상 ○○○ㆍ○○아파트는 정비계획 수립시기가 2008년까지로 명시되어 있어 2011년 당시 기준으로 정비계획 수립시기가 3년이상 경과하였으므로 ○○구청이 아닌 토지등소유자인 ○○○아파트에서 정비계획을 제안한 것은 적법한 절차이다. 라. 또한 청구인이 우려하는 주거환경적 불리함에 대하여는, 도시계획위원회 심의결과 단독개발에 따른 세부개발계획 수립 시 OO택지 지구단위계획결정의 취지를 유지하도록 조건부 가결하였으므로 단독개발의 단점이 보완될 것으로 예상되며, 이 사건 계획변경은 시의회의 의견청취 및 도시계획심의위원회의 심의를 거쳐 충분히 논의되어 결정된 사항이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 마. 청구인은 ○○○아파트의 경우 건축제한에 60% 이상이 묶여 현실적으로 재건축을 할 수 없게 된다고 주장하나, 단독개발 시에는 저층구간이 기존 7층 이하에서 10층 이하로 높이가 완화되며, 고시 제7조제3항에서 ‘개별구역별로 단독개발 시 위원회 심의를 통해 개별구역에 맞게 지구단위계획 변경수립을 통하여 사업을 진행할 수 있다’고 되어 있어 건축제한 부분의 조정이 가능하므로 역시 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조, 제4조 5. 인정사실 당사자간 다툼 없는 사실 및 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 도시계획관리위원회 심사보고서, 재건축관련 대표자 회의결과, 도시계획위원회 개최결과 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 2010 OO특별시 도시ㆍ주거환경정비 기본계획을 수립하여 2006. 3. 23. OO특별시고시 제2006-95호로 고시하였는바, 동 기본계획에는 OO특별시 ○○구 ○○동 ○○번지(○○○아파트, ○○○아파트)가 1개의 정비예정구역으로 지정되어 있으며, 주택재건축사업부문 기본계획에는 아래와 같은 내용이 담겨 있다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25855523"></img> 나. 피청구인은 2011. 6. 23. ○○○아파트와 ○○○아파트의 공동개발 추진을 권장하는 내용의 ‘OO택지개발지구(공동주택) 제1종 지구단위계획 결정(변경) 및 지형도면’을 고시(OO특별시 고시 제2011-167호)하였으며, 동 고시의 주요내용은 다음과 같다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25855524"></img> 다. 이후 ○○○재건축정비사업조합에서 1개의 정비예정구역으로 지정된 ○○○아파트, ○○○아파트를 2개의 정비예정구역으로 분할하는 것을 내용으로 하는 2010 도시주거환경정비 기본계획 변경을 요청함에 따라 ○○구청장은 2012. 2. 1. 피청구인에게 2010 도시주거환경정비 기본계획 변경을 요청하였다. 라. 이에 따라 피청구인은 2012. 3. 2. OO특별시 도시ㆍ주거환경정비기본계획 변경(안)에 대해 다음과 같이 공람공고하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25855525"></img> 마. 피청구인은 2012. 4. 25. 「도시 및 주거환경정비법」 제3조에 따라 ‘OO특별시 도시ㆍ주거환경정비기본계획 변경(안)’에 대하여 아래와 같이 OO특별시의회 의견청취를 실시하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25855526"></img> 바. 피청구인은 2012. 5. 9. ○○구청장에게 위 라.와 같은 시의회 의견청취 결과를 통보하였다. 사. ○○구청 주택개량팀장은 피청구인이 위 마.와 같이 통보해옴에 따라 ○○○,○○아파트 공동개발을 위한 중재안 마련을 위해 아래와 같이 총 3차에 걸친 민원회의를 실시하고, 2012. 7. 4. 피청구인에게 동 민원협의 결과를 제출하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25855527"></img> 아. 피청구인은 위 바.와 같은 ○○구청장의 통보에 따라 2012. 7. 11. 주민협의결과에 대하여 OO특별시의회에 의견을 조회하고 2012. 7. 20. 아래와 같은 내용의 의견조회 결과를 회신받았다. ○ OO특별시 도시계획관리위원회 237회 정례회 기간 중 가진 위원회 간담회에서, ○○○, ○○아파트 재건축 정비사업을 위한 기본계획 변경안에 대하여 지역 주민간 협의가 어려울 경우 도시계획위원회 심의에 따라 기본계획 변경여부를 결정할 수 있다고 판단함 자. 이후 피청구인은 아래와 같이 2차에 걸쳐 ○○○,○○아파트 재건축관련 대표자 회의를 개최하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25855528"></img> <img src="/flDownload.do?flSeq=25855531"></img> 차. 피청구인은 2013. 4. 23. ‘OO특별시 도시ㆍ주거환경정비기본계획 변경(안)’에 대하여 아래와 같이 OO특별시의회 의견청취를 실시하였다. - 아 래 - □ 제안이유 및 요지(주택정책실장 이건기) ○ 도시ㆍ주거환경정비기본계획상 정비예정구역으로 지정된 ○○구 ○○동 ○○ 일대 ○○○,○○아파트가 진행절차가 다르고 주민간의 이해관계 등으로 공동개발을 진행하기엔 어려움이 있어, ○ 지구단위계획내용을 반영하여 각각의 아파트별 정비계획수립 및 구역지정을 진행할 수 있도록 2개의 정비예정구역으로 분할하는 도시ㆍ주거환경정비기본계획 변경(안)을 수립하였기에 「도시 및 주거환경정비법」 제3조에 의거 OO특별시의회 의견을 재청취하고자 함 □ 검토보고 요지(수석전문위원 김○○) ○ 본 의견청취안은 「도시ㆍ주거환경정비기본계획」(주택재건축부문, 2006)에 따라 ○○구 ○○동 ○○번지 일대에 기 지정된 하나의 정비예정구역을 두 개의 정비예정구역으로 분할하기 위해 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 변경하고자 하는 사안으로서, 2012. 8. 17. OO특별시장이 제출하여 2012. 8. 21. 우리 위원회에 회부된 것임 (중 략) ○ 본 의견청취안은 OO지구 전체에 대한 토지이용 및 기반시설 등에 대한 계획과 특별계획구역 15,16 전체의 건축배치 및 보행동선 등을 고려, 두 아파트 단지간의 정비사업 추진시기의 차이, 공동개발에 대한 주민들의 찬ㆍ반 의견, 그동안 공동개발에 대한 양측 및 ○○구청의 합의유도 노력 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것으로 사료됨 ○ 심사 결과 : 조건부 동의(출석위원 전원 찬성) - 동의 조건 : “정비사업은 ○○○ 및 ○○○아파트 각각 추진하되 정비계획 결정 심의는 지구단위계획 결정 취지에 부합하도록 함께 진행할 수 있도록 권고”함 카. ○○○아파트 주택재건축정비사업조합 설립추진위원회 추진위원장은 ○○아파트 소유주의 진정서 91매를 첨부하여 2013. 4. 29. 피청구인에게 다음과 같이 민원을 제기하였다. ○ 민원 요지 - 2011. 6. 23. OO택지개발지구(공동주택) 제1종 지구단위계획 결정(변경)(OO특별시 고시 제2011-167호)에 의하면 ○○는 저층구간(7층 이하)이 약 3%이며, ○○는 약 35%, 늘푸른공원으로 인한 건축제한 등을 합하면 사실상 약 60% 이상이 건축제한구역으로 묶여 건축을 할 수 없는 것이 현실임 - 이러한 상황에서 ○○의 저층구간의 해소없이 ○○의 도시계획분리 승인을 하면 ○○는 도저히 재건축을 할 수 없어 이로인해 ○○ 소유주들이 손해를 떠안게 됨 - 도시계획변경으로 인하여 ○○가 손실을 보지 않도록 합의를 이루어내야 함 - ○○○아파트는 주소불명, 해외거주자를 제외한 91명이 OO시원안 공동재건축을 원하는 진정서에 서명하였기에 제출하며, 현재 공동재건축을 반대하는 소유주는 단 1명도 없음 타. 피청구인은 2013. 5. 13. ○○구청장에게 위 자.와 같은 OO특별시의회 의견청취 결과에 따라, ○○구청에서 정비구역 지정을 요청한 ○○○ 주택재건축정비계획안을 각각의 단지별로 재건축사업은 가능하되 ○○○아파트 부지도 포함하는 정비계획안으로 재수립하여 구역지정을 요청하라는 취지의 공문을 발송하였다. 파. OO특별시 도시계획위원회는 2013. 10. 16. 제17차 위원회를 개최하여 ○○구 ○○동 ○○번지의 1개의 정비예정구역으로 지정된 ○○○아파트 및 ○○○아파트를 2개 구역으로 분할하는 것을 내용으로 하는 ‘도시 및 주거환경 정비 기본계획 변경(안)’에 대해 세부개발계획 수립 시 OO택지지구단위계획의 결정취지를 유지하는 것을 조건으로 하여 조건부 가결하였다. 하. 피청구인은 2013. 11. 7. 다음과 같이 이 사건 계획변경을 하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25855609"></img> 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계 법령 1) 「행정심판법」 제2조에 따르면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제3조에제1항에는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있다. 2) 「도시 및 주거환경정비법」 제3조제1항에 의하면, 특별시장은 정비사업의 기본방향 및 계획기간, 인구ㆍ건축물ㆍ토지이용ㆍ정비기반시설ㆍ지형ㆍ환경 등의 현황, 주거지 관리계획, 토지이용계획ㆍ정비기반시설계획ㆍ공동이용시설설치계획 및 교통계획, 녹지ㆍ조경ㆍ에너지공급ㆍ폐기물처리 등에 관한 환경계획, 사회복지시설 및 주민문화시설 등의 설치계획, 도시의 광역적 재정비를 위한 기본방향, 정비구역으로 지정할 예정인 구역(이하 “정비예정구역”이라 한다)의 개략적 범위, 단계별 정비사업추진계획, 건축물의 밀도계획 등이 포함된 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 10년 단위로 수립하여야 한다고 되어 있다. 또한 같은 법 제4조제1항에 따르면, 시장ㆍ군수는 기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각 호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하고, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다고 되어 있다. 나. 판 단 「도시 및 주거환경정비법」 제3조에 따르면, 도시ㆍ주거환경정비기본계획은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량 건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 광역자치단체장이 정비사업의 기본방향, 계획기간, 토지이용계획, 정비예정구역의 개략적 범위, 건축물의 밀도계획 등을 포함하여 수립한다고 되어 있는 바, 도시ㆍ주거환경정비기본계획은 정비계획에 대한 상위계획으로 정비계획을 수립하는 행정기관을 구속하는 효력을 갖지만 대외적인 구속력을 갖지 아니하는 비구속적 계획으로서, 사실상 해당지역 주민의 권리관계에 상당한 영향을 미치기는 하지만 도시ㆍ주거환경정비기본계획이 수립되는 것만으로 개인의 구체적인 권리ㆍ의무관계에 직접적인 영향을 미치지는 아니하고, 단지 정비사업을 장기적ㆍ종합적인 관점에서 수행해 나가기 위한 기본방침을 정한 것에 불과하므로 이를 행정심판의 대상인 처분이라 볼 수 없으며, 이러한 도시ㆍ주거환경정비기본계획의 변경 역시 마찬가지 이유로 처분으로 볼 수 없다. 따라서 1개의 정비예정구역을 2개의 정비예정구역으로 분할하는 것을 내용으로 하는 이 사건 계획변경은 청구인의 법적 지위에 직접적인 변동을 가져오는 행정처분으로 볼 수 없으므로 이 사건 심판청구는 행정심 판의 대상이 아닌 것에 대하여 제기된 부적법한 청구라고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.