도시개발계획변경 등 고시 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 「도시개발법」제3조 제1항 제2호 소정의 도시개발을 지정할 수 있는 자(이하 ‘지정권자’라 한다)로서 경기도 ◎◎시 ◇◇동 ◆번지 일원 490,158㎡(이하 ‘이 사건 개발구역’이라 한다)을‘○○○○○○○ ○○ ○○○ ○·○○○○○○ 도시개발구역’으로 지정하고 도시개발사업 계획(이하 ‘이 사건 개발계획’이라 한다)을 수립하였고, 청구인들은 이 사건 개발구역 내에서 사업을 영위하거나 부동산을 소유하는 자들이다. 나. 피청구인은 이 사건 개발구역의 지정과 개발계획의 수립을 2017. 12. 26. ◎◎시 제○○○○-○○○호로 고시하면서 시행자를 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장으로 지정하였고, 이후 2021. 1. 25. ◎◎시 제○○○○-○○○호로 ‘○○○○○○○ ○○ ○○○ ○·○○○○○○ ○○○○ (○○) 및 실시계획인가, 지형도면 고시’(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 하여 사업시행자를 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 및 피청구인으로 이 사건 개발계획을 변경하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 도시개발구역의 지정을 위한 개발계획의 수립은 그 구역에 거주하는 주민이 가지고 있는 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과가 있는 바 이 사건 고시는 처분성이 인정된다. 2) 「도시개발법」 제11조 제8항은 사업시행자 지정권자가 시행자를 변경할 수 있는 경우를 다음의 경우로 제한하고 있다. 가) 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 후 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하는 경우 나) 행정처분으로 시행자의 지정이나 실시계획의 인가가 취소된 경우 다) 시행자의 부도ㆍ파산, 그 밖에 이와 유사한 사유로 도시개발사업의 목적을 달성하기 어렵다고 인정되는 경우 라) 제1항 단서에 따라 시행자로 지정된 자가 대통령령으로 정하는 기간에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우 3) 피청구인은 사업시행자를 변경하기 위한 위 규정에 해당하는 사유가 없음에도 불구하고 이 사건 고시를 하면서 자의적으로 자신을 사업시행자에 포함시켜 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장과 공동으로 이 사건 개발구역 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하는 것으로 사업시행자를 변경하였던 바, 이는 위 규정을 정면으로 위반한 것이다. 4) 대법원 판단에 따르면 도시개발사업의 시행에 따른 도시계획변경결정처분과 도시개발구역 지정처분 및 도시개발사업 실시계획 인가처분은 시행자에게 단순히 도시개발에 관련된 공사의 시공권한을 부여하는 데 그치지 않고 당해 도시개발사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분으로, 위 각 처분 자체로 그 처분의 목적이 종료되는 것이 아니고 위 각 처분이 유효하게 존재하는 것을 전제로 하여 당해 도시개발사업에 따른 일련의 절차 및 처분이 행해지기 때문에 위 각 처분이 취소된다면 그것이 유효하게 존재하는 것을 전제로 하여 이루어진 토지수용이나 환지 등에 따른 각종의 처분이나 공공시설의 귀속 등에 관한 법적 효력은 영향을 받게 되므로, 도시개발사업의 공사 등이 완료되고 원상회복이 사회통념상 불가능하게 되었더라도 위 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익은 소멸한다고 할 수 없다(대법원 2005. 9. 9. 선고 2003두5402, 5419 판결 참조). 따라서 이 사건의 경우에도 사업시행자 변경이 위법하다면 이 사건 개발계획에 근거한 후행 처분인 실시계획 인가 역시 위법하다. 5) 현실적인 문제를 살펴보면, 이 사건 고시로써 변경된 사업시행자인 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장과 피청구인 공동사업은 사실상 ◇◇◇◇◇◇◇◇와 피청구인이 구역을 나누어 각자 자기 구역을 개발하는 사실상 별도의 개발사업으로 상대방의 개발구역에 대하여 관여할 수 없는 구조라고 하는데, 이러한 점에서 피청구인은 사업시행자 지정권을 남용한 것으로 의심된다. 6) 청구인 보충서면 가) 피청구인이 국토교통부에 시행자 변경이 가능한지 질의를 한 것은 피청구인의 이 사건 고시에서의 사업시행자 변경이 위법하다는 사실을 알고 있었기 때문이다. 또한 국토교통부의 질의 회신 역시 피청구인의 시행자 변경이 적법하다는 것을 확인해주는 것도 아니다. 나) 이 사건 고시는 청구인들의 질의에 대한 ◇◇◇◇◇◇◇◇의 회신에 따르면 기존 시행자인 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장이 요청한 것이 아니라 피청구인이 요청한 것이며, 원활한 사업시행을 위한 것이라기에는 이 사건 개발계획의 시행자로 변경된 피청구인은 전문성이 떨어지고, 동시에 지정권자인 바 공정한 판단을 기대하기도 어렵다. 다) 피청구인은 2016. 11. 9. 국토교통부에 제출한 ‘◎◎도시관리계획 변경 결정(안) 승인신청서’에 이미 사업시행자가 ‘피청구인, ◇◇◇◇◇◇◇◇’로 기재된 점을 들어 이 사건 개발사업의 시행자 중 하나가 이미 피청구인인 것으로 내정되어 있었다고 주장하는 듯하지만 위 승인신청 기재는 개발제한구역 일부 해제 신청을 위해 필요한 사항을 기재한 것에 불과하고, 만일 당초 계획이 그랬다면 이 사건 개발계획을 처음으로 고시한 ◎◎시 고시 제○○○○-○○○호에서부터 피청구인을 사업시행자로 기재하였을 것이다. 또한 피청구인이 제출한 2017. 4. 10. ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사업시행 기본협약서는 용역업무에 대한 협약에 불과하지, 개발사업의 시행자 지정과 무관하다. 라) 피청구인은 이 사건 개발사업의 개발제한구역 해제 결정 고시일인 2017. 11. 13. 이후 4년이 되는 날까지 관련 개발사업이 착공되지 않으면 그 다음날에 개발제한구역으로 환원되는 바 이 사건 개발사업의 무산을 방지하기 위해 시행자로 참여하였다고 주장하나 그렇다고 해서 법령에 위반한 도시개발사업을 집행할 수는 없다. 마) 「도시개발법」제11조 제8항이 지정권자의 조치권한에 불과하다는 피청구인의 주장은 부당하고, 이 사건 고시는 ‘변경’이라고 명시한 바 피청구인이 사업시행자로 된 것만을 추가라고 볼 수 없다. 또한 대법원 1982. 3. 9. 선고 81누318의 취지에 따르면 도시재개발법에 규정된 시행자 변경의 유형에 해당되지 않는 시행자 명의변경 인가처분은 법률상의 근거가 없어 무효이므로 이 사건 고시 역시 위법하다고 해야 할 것이다. 또한 ◇◇◇◇◇◇◇◇가 제출했다고 피청구인이 제출한 ‘도시개발사업 시행자 지정(변경)신청서’는 기존에 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장이 제출한 사업계획서에서 사업시행자만 고쳐서 기재한 것으로, 사업시행자 변경의 당위성 역시 소명되지 않았다. 바) 또한 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 직원과 청구인들의 대화 녹취록의 기재에 따르면 이 사건 고시로 변경된 도시개발사업은 실질적으로 피청구인과 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장이 구역을 나누어서 진행하는 별개의 개발사업으로서 청구인들은 ◇◇◇◇◇◇◇◇가 담당하는 구역 내에서만 이동이 가능한 바 이 사건 고시에 이러한 내용을 포함하지 않고 피청구인과 ◇◇◇◇◇◇◇◇만이 내부적으로 이러한 합의를 하는 것은 청구인들에게 부당하게 손해를 입힐 수 있다. 이 사건 도시개발사업이 적법하기 위해서는 피청구인과 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 각자 별개의 개발사업으로 사업고시를 해야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 도시개발구역의 지정권자는 자신의 판단에 의하여 「도시개발법」 제11조 제1항 각 호의 자 중에서 사업시행자를 지정할 수 있다고 할 것인 바, 대법원 역시 사업시행자 지정은 지정권자의 재량사항으로 사업시행자 지정 신청 여부와 상관없이 할 수 있다(대법원 2006. 10. 12. 선고 2006두8075 판결 참조)고 판단하였다. 또한, 도시개발사업을 공동으로 시행하는 것이 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 기여하고자 하는 「도시개발법」의 취지에 위배된다 볼 수도 없다. 피청구인이 도시개발사업의 사업시행자를 단독으로 지정한 후 공동시행자로 변경하는 것이 가능한지와 관련하여 국토교통부에 질의한 결과, 답변을 보면 지정권자가 「도시개발법」 제11조 제1항 및 같은 법 시행령 제18조에 따른 요건을 충족하는 자 중 개발계획에 따라 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자에 대하여 시행자로 지정할 수 있다. 2) 청구인은 피청구인이 자의적으로 이 사건 개발계획의 시행자가 되었다고 주장하나, 피청구인은 2010년부터 이 사건 개발계획을 구상하고 추진하였고, 이는 2016. 11. 9. 국토교통부에 ◎◎ 도시관리계획 변경 결정(안) 승인 신청 시 사업시행자 역시 피청구인과 ◇◇◇◇◇◇◇◇였다는 점에서 드러난다. 피청구인은 2017. 4. 10. ◇◇◇◇◇◇◇◇와 사업시행 기본협약서를 체결하고 타당성 조사 및 지방재정 투자심사 등 행정절차를 이행 후 2021. 1. 25. 이 사건 고시를 통해 사업시행자를 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장과 피청구인으로 변경하였다. 3) 2017. 11. 13. 이 사건 개발제한구역 해제 결정 고시일 이후 4년이 되는 날까지 관련 개발 사업이 착공되지 않으면 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제5조에 의해 그 다음날에 개발제한구역으로 환원되는 바 도시개발사업 자체가 무산될 위기에 있어 피청구인은 이 사건 개발계획을 순조롭게 이행하기 위해 시행자로 참여한 것이므로 이 사건 고시는 적법하다. 4) 피청구인 보충서면 가)「도시개발법」제11조 제8항 소정의 사유 입법 취지는 도시개발사업이 제대로 진행되지 않은 경우 또는 사업을 계속하여 시행하기 어려운 경우에 변경할 수 있다는 조치권한에 불과하고, 기존 사업시행자인 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장이 기존 지위를 보유하므로 시행자 변경이 아니라 추가되는 것에 해당하여 각 호 사유의 제한을 받지 않는다. 나) 또한 청구인의 주장과는 달리 2020. 12. 26. 이 사건 사업의 기존 시행자인 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장이 시행자 변경 서류와 함께 변경 요청을 한 바 시행자 변경신청은 적법한 절차대로 진행되었다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제5조(해제된 개발제한구역의 재지정 등에 관한 특례) ③ 도시용지의 적절한 공급, 기반시설의 설치 등 대통령령으로 정하는 사유로 개발제한구역에서 해제된 지역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 다음 날에 개발제한구역으로 환원된 것으로 본다. 1. 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획이 결정ㆍ고시된 날부터 4년이 되는 날까지 관련 개발사업이 착공되지 아니한 경우. 다만, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 불가피한 사유로 인하여 개발사업의 착공이 지연되는 경우 국토교통부장관은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 환원을 추가로 유예할 수 있다. 【도시개발법】 제1조(목적) 이 법은 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 제3조(도시개발구역의 지정 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 1. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 2.「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다) ② 도시개발사업이 필요하다고 인정되는 지역이 둘 이상의 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 이 조, 제8조 및 제10조의2에서 “대도시”라 한다)의 행정구역에 걸치는 경우에는 관계 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 협의하여 도시개발구역을 지정할 자를 정한다. ③ 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제1항과 제2항에도 불구하고 도시개발구역을 지정할 수 있다. 1. 국가가 도시개발사업을 실시할 필요가 있는 경우 2. 관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 경우 3. 제11조제1항제2호에 따른 공공기관의 장 또는 같은 항 제3호에 따른 정부출연기관의 장이 대통령령으로 정하는 규모 이상으로서 국가계획과 밀접한 관련이 있는 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우 4. 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하는 경우 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ④ 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다. ⑤ 제1항에 따라 도시개발구역을 지정하거나 그 지정을 요청하는 경우 도시개발구역의 지정대상 지역 및 규모, 요청 절차, 제출 서류 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 제2항에 따라 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다. ③ 지정권자는 직접 또는 제3조제3항제2호 및 같은 조 제4항에 따른 관계 중앙행정기관의 장 또는 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수ㆍ구청장 또는 제11조제1항에 따른 도시개발사업의 시행자의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다. ④ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. 제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우는 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. 제10조(도시개발구역 지정의 해제) ① 도시개발구역의 지정은 다음 각 호의 어느 하나에 규정된 날의 다음 날에 해제된 것으로 본다. 1. 도시개발구역이 지정ㆍ고시된 날부터 3년이 되는 날까지 제17조에 따른 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우에는 그 3년이 되는 날 ② 제1항에도 불구하고 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후 개발계획을 수립하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 규정된 날의 다음 날에 도시개발구역의 지정이 해제된 것으로 본다. 2. 개발계획을 수립ㆍ고시한 날부터 3년이 되는 날까지 제17조에 따른 실시계획 인가를 신청하지 아니하는 경우에는 그 3년이 되는 날. 다만, 도시개발구역의 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상인 경우에는 5년으로 한다. 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다. 1. 국가나 지방자치단체 2. 대통령령으로 정하는 공공기관 ⑧ 지정권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 시행자를 변경할 수 있다. 1. 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 후 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하는 경우 2. 행정처분으로 시행자의 지정이나 실시계획의 인가가 취소된 경우 3. 시행자의 부도ㆍ파산, 그 밖에 이와 유사한 사유로 도시개발사업의 목적을 달성하기 어렵다고 인정되는 경우 4. 제1항 단서에 따라 시행자로 지정된 자가 대통령령으로 정하는 기간에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우 제17조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 이 경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다. ② 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외한다)는 제1항에 따라 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다. 제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. 다만, 제11조제1항제5호 및 제7호부터 제11호까지의 규정(같은 항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 100분의 50 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함하고 이를 동의한 자의 수로 산정한다. ③ 제2항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때 제5조제1항제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 개발계획에서 정한 도시개발사업의 시행 기간 종료일까지 하여야 한다. ④ 제1항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【행정심판법】 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 고시에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 「도시개발법」제3조 제1항 소정의 지정권자로서, 이 사건 개발구역 중 개발제한구역에 대해 2017. 11. 13. 국토교통부 고시 제○○○○-○○○호로 ◎◎ 도시관리계획(개발제한구역 일부해제) 변경 결정 이후, 2017. 12. 26. ◎◎시 고시 제○○○○-○○○호로 이 사건 개발구역에 대해 도시개발구역 지정 및 이 사건 개발계획 수립과 지형도면 고시를 하면서 시행자를 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장으로 지정하였다. 나) 청구인들은 이 사건 개발구역 내에 부동산을 소유하고 있거나 사업장을 영위하고 있다. 다) 피청구인은 2021. 1. 25. ◎◎시 고시 제○○○○-○○호로 이 사건 개발계획 변경과 실시계획 인가를 하면서 이 사건 개발구역의 사업시행자로 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장 외에 피청구인을 추가하였다. 2) 이 사건 고시의 적법성에 대해 살펴본다. 청구인들은 이 사건 고시에서 사업시행자를 변경한 것이 「도시개발법」제11조 제8항 각호의 사유가 없으므로 위법하고, 이 사건 고시에 드러나지 않은 ◇◇◇◇◇◇◇◇와 피청구인 사이의 내부적 합의가 있어 청구인들에게 위법하다고 주장한다. 살피건대, 「도시개발법」제11조 제8항 각호의 사유는 실시계획의 인가를 받은 후 2년 이내에 사업을 착수하지 않은 경우, 행정처분으로 시행자 지정이나 실시계획 인가가 취소된 경우, 시행자의 부도·파산, 유사한 사유로 도시개발사업의 목적을 달성하기 어렵다고 인정되는 경우로 지정권자가 도시개발사업의 시행자를 변경할 수 있음을 규정한 것이지, 시행자를 추가적으로 지정하는 경우에 그 지정 사유를 제한하는 규정은 아니라고 할 것이다. 이 사건 고시에서처럼 추가적으로 시행자를 지정하는 경우에는 「도시개발법」제11조 제1항에 따르면 지정권자가 시행자가 될 수 있는 자 중에 지정할 재량이 있는 것으로 판단된다. 이 사건 사업은 당초 2017. 12. 26. ◎◎시 고시 제○○○○-○○호로 최초의 도시개발구역 지정 및 이 사건 개발계획이 수립되었고, 「도시개발법」제10조 제1항 제1호에 따라 3년 이내에 실시계획을 신청하지 않으면 도시개발구역 지정이 해제됨에도 불구하고 당시 시행자로 지정된 ◇◇◇◇◇◇◇◇ 사장은 이 사건 개발계획 수립 시부터 3년째인 2020. 4. 1.에서야 실시계획 승인을 신청한 바 이러한 사정을 고려한다면 피청구인의 주장대로 사업의 원활한 시행을 위해 피청구인이 사업시행자로 추가된 것으로 이해할 수 있고, 또한 추가로 피청구인이 사업시행자로 지정된다고 하더라도 청구인들에게 특별히 불리해질 만한 사정을 찾기 어려운 바 이 사건 고시가 피청구인의 사업시행자 지정권을 남용한 위법한 처분이라 할 수 없다. 오히려 이 사건 고시로 인한 사업자의 추가 지정이 「도시개발법」제1조 소정의 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지한다는 목적에 부합한다. 나아가 2020. 12. ◇◇◇◇◇◇◇◇에서 시행자 변경 서류와 함께 피청구인에게 시행자 변경을 신청한 바 이는 「도시개발법」제4조 제3항에 근거한 시행자의 도시개발계획 변경 요청이라고 할 것이어서 그에 따른 변경인 이 사건 고시는 적법한 변경이라고 볼 것이다. 또한 실질적으로 피청구인과 ◇◇◇◇◇◇◇◇가 이 사건 도시개발구역을 분리하여 사업을 별도로 진행한다고 하더라도 공동으로 시행할 때보다 청구인들에게 특별히 불리하다는 사정을 찾기 어려우므로, 이 사건 고시는 재량권을 일탈하여 위법하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.