도시개발구역지정 및 개발계획 수립처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 2012. 6. 12. 청구외 이○○(○○ ○○ 2지구 도시개발구역 내 토지소유자)으로부터 도시개발구역지정 제안(이하 ‘이 사건 제안①’이라 한다)을 받고, 이 제안에 대하여 2012. 7. 24. 및 7. 25.에 도시기본계획수립지침에 따라 개발 면적을 조정할 것 및 도시기본계획 상 시가화예정용지가 표시된 지역을 우선 개발할 것, 토지제척민원사항 등을 검토할 것을 통보하는 등 도시개발구역지정 제안을 변경·보완토록 하였으며, 2012. 8. 13. 변경된 제안서(이하 ‘이 사건 제안②라 한다)를 접수받아, 2013. 10. 2. ○○시 고시 제2013-392호 ○○ ○○2지구 도시개발구역지정 및 개발계획을 수립 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 청구인은 ○○시 고시 제2013-392호 ○○ ○○ 2지구 도시개발구역지정 및 개발계획 수립에 포함된 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-3 대 1,039㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 토지는 도시개발구역에 편입시킬 이유가 없다는 이유로 이 사건 토지를 이 사건 처분에서 취소시킬 것을 주장하며 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지의 바로 옆인 당초 시가화예정지였던 ○○동 ○○○-1, -2, -3, -6, ○○○-3, ○○○-2, 000-9 등과 000 등(이하 ‘이 사건 제척토지’라 한다)은 당초 이 사건 구역지정에 포함되어 개발계획수립제안이 추진되던 중 제외되었는데, ○○동 ○○○-1, -2, -3, -6, ○○○-3, ○○○-2, -9 등은 자체적으로 개발하겠다는 제3의 가칭 조합으로부터 제안서가 들어왔다는 이유로 피청구인이 제척하였고, ○○동 ○○○-1, 000-1, -3, 000, 000 등은 이유를 밝히지 않은 현 제안자의 제안으로 피청구인이 제척하였다. 청구인의 이 사건 토지 역시 이 사건 제척토지와 근접한 토지로서 주된 도로변에 위치해 있어 토지 중 2면이 도로와 접하고, 1면이 ○○초등학교와 접해있는 등 위 토지들에 비해서 굳이 친환경적 주거단지 조성을 위해 이 사건 도시개발구역에 편입시킬 하등의 이유가 없고, 이를 제외하더라도 사업 추진에 지장이 없으며, 영업행위가 활발하고 입지나 조건이 동일한 이 사건 제척토지들을 구역에서 제외하면서 청구인의 이 사건 토지를 제외시키지 않는 것은 「헌법」상 기회의 균등, 형평성과 공무원의 의무인 공정성에 크게 위배되어 위법·부당한 것이어서 청구인의 이 사건 토지 또한 제척해야 마땅하다. 가칭 도시개발사업조합(대표자 조합장 이○○, 이하 ‘가칭 조합’이라 한다)은 위 각 토지소유자들과 구역지정 및 개발계획제안(안)을 마련하는 과정에서, 청구인으로부터 그 의견을 청취한다거나 구역지정에 대한 통지 등 일체의 연락이 없었다. 시행사인 ○○○○○○ 부사장을 대표로 한 가칭 조합이라는 제안자가 수립하고 작성한 개발계획대로 피청구인이 이 사건 토지를 환지를 기본으로 하는 도시개발구역에 편입시켜 개발계획 도면 상 반 정도의 자산 가치밖에 없는 곳에 환지예정이 되어 있어 청구인의 자산에 막심한 피해가 예상된다. 조합도 아닌 가칭 조합인 시행사 ○○○○○○로 하여금 토지 소유주들에게 알려 의사를 묻도록 하여 토지 소유주들의 권익을 보호해야 하나 사실상 시행사만의 이익을 위한 편리대로 이해관계인들이 만들어놓은 계획대로 이 사건 도시개발구역지정을 한 것은 시행사 ○○○○○○에게 특혜를 준 것으로 부당하다. 2) 이 사건 도시개발사업은 환지방식인데, ‘토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의’를 요건으로 하여 지정한 듯하다. 그러나 동의자 중 ○○동 ○○○-1 대 500㎡ 지상 ○○○○빌라 제000호, 같은 빌라 제000호를 보면 위 청구외 김△△, 김○○의 소유지분은 100분의 1에 불과한 바, 이는 분명 ○○○○○○가 내세운 가장 명의인일 뿐 실제 소유자가 아니다. 3) 「도시개발법 시행령」 제7조는 「도시개발법」 제4조제4항의 토지 소유자의 동의를 받아 개발계획을 수립 또는 변경한 때에 제외되는 토지의 면적이 종전 면적의 100분의 10 이상인 경우, 편입 또는 제외되는 면적이 각각 30,000㎡ 이상인 경우, 토지의 편입이나 제외로 인하여 적용되는 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우, 수용예정인구가 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우는 ‘경미한 사항의 변경’에 해당하지 않는다고 규정하고 있다. 가칭 조합은 이 사건 제안① 당시 사업구역 432,225㎡ 내 토지소유자들의 ‘도시개발지정제안 및 개발계획수립’에 관한 동의서 및 인감증명서를 제출하였으나, 이 사건 제안② 당시에는 사업구역 325,278㎡ 내 토지소유자들의 별도의 동의서 및 인감증명서를 제출하지 않았고, 피청구인은 종전 제안의 동의서를 그대로 이 사건 제안②의 동의서로 판단하여 2013. 2. 15. 가칭조합의 제안에 대해 수용 통보를 한 후 이 사건 제안②의 내용대로 이 사건 처분을 하였다. 도시개발구역지정 및 개발계획의 내용에 따라 해당구역의 토지소유자들이 동의를 할 것인지 동의를 하지 않을 것인지를 선택하게 되므로, 가칭 조합의 이 사건 제안①의 동의를 이 사건 제안②의 동의로 보기 위해서는 그 변경 사항이 토지소유자들이 통상 예상할 수 있는 범위인 도시개발법령상의 경미한 변경사항에 해당되어야 하고, 그렇지 않은 경우에는 새로이 동의서를 징구하고 새로운 동의서에 기초하여 동의 요건을 검토하여 도시개발구역지정 및 개발계획수립 처분을 해야 하는 것이다. 이 사건 처분의 경우 이 사건 제안①에 비해 이 사건 제안②의 제안서 사업구역의 면적은 106,947㎡(25%)나 감소되었고, 계획인구가 2,108명(22%)이나 감소되어 도시개발법령 상의 경미한 변경이 아닌데도 이 사건 제안①의 동의서를 이 사건 제안②의 동의서로 그대로 사용하였던 바, 동의비율 및 동의 면적에서 이 사건 처분은 동의 요건을 갖추지 못해 무효인 위법한 것이다. 4) 환지 형태의 도시개발사업 시행은 「도시개발법」 제11조제1항제6호에 따라 개발구역의 토지소유자가 조합을 설립하여 할 수 있는 바, 이 규정은 시행자 규정이지 제안자 규정이 아니다. 「도시개발법」에는 조합이나 가칭 조합이 제안할 수 있는 규정은 없고, 가칭 조합은 시행자 또는 제안자로 위장한 것으로 위법이다. 「도시개발법」 제11조제1항은 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다고 되어있는데, 가칭 조합은 같은 법 제11조제1항제6호의 조합이 아닌 것이고 조합은 구성되어있지 않으므로 토지 소유자만이 제안을 할 수 있으나, 청구외 이○○의 토지는 ○○○부동산 신탁주식회사에 명의신탁 되어 그 소유권을 상실하였다. 이 사건 도시개발구역지정 및 개발계획수립 제안자인 가칭 조합의 대표자 청구외 이○○은 사실상의 시행사 ○○○○○○의 부사장이고 명의신탁한 토지를 빌미로 한 조합장(○○동 ○○○-1)으로 토지 소유권자가 아니며, ○○동 ○○○-1 농지를 경매로 경락받을 당시 실제 경작자가 아님에도 소유권을 이전한 것은 「농지법」에도 위배된다(실제 벌금 처분). 또한, 제안서는 「도시개발법 시행령」 제23조제1항에 따라 ○○시장이 아닌 ○○구청장에게 제출하여야 한다. 「도시개발법 시행령」 제23조제1항의 ‘시장’은 같은 법 제3조제1항제2호의‘대도시 시장’이 아니다. 제안자인 가칭 조합이 적법한 것이라면 조합의 원래 기능대로 실제 토지소유자들에게 개발계획이나 구역지정에 대한 개별 통지를 해야 하고, 설명회·총회 등을 개최해야 하나, 어느 것 하나 시행하지 않고 일부 토지소유자들에게만 접촉하여 오·폐수 허가를 받는 데 필요하고 전 시행사인 ○○○가 추진한다는 기망행위로 얻은 동의서와 ○○○○○○의 이해관련자들의 동의서만 가지고 제안서를 제출하는 등 ○○○○○○의 기망행위가 자행되었는데도 피청구인이 이를 묵인함은 부당하다. 5) 2012. 6. 5.에 제안서가 반려된 지 일주일만인 2012. 6. 12. 에 전체 부지의 20%가 넘는 ○○ 2지구 도시개발구역에 포함되어있는 ○○○○원(약 130,000㎡) 부지를 동의자로 넣어 제출했는데, 이는 면적이 커서 동의 면적에 도움이 된다 하여 이에 대해서 2분의 1은 존치하고 2분의 1은 매입하기로 이면계약으로 약정하여 동의 요건을 맞춰 구역지정을 받은 것이어서, 이는 ○○원에 특혜를 주는 것으로 형평성에도 어긋나고 다른 토지 소유주들에게 이면계약에 따른 비용을 전가하는 결과를 초래하는 등 손해를 입히는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 2012. 6. 12. 이 사건 조합으로부터 제안된 토지면적(432,225㎡)이 ○○시 도시기본계획 상 시가화예정용지 면적(397,000㎡)을 초과한다는 피청구인의 의견과 ○○○-1 일원 토지는 부지 형태가 정방형이고 삼면 도로에 접한다는 사유의 구역 제척 민원을 제안자가 반영하여 시가화예정용지 면적 이내에서 도시개발구역 면적을 325,278㎡로 변경·보완하게 된 것이다. 이에 이 사건 제척토지 소유자들이 별도의 조합을 구성하여 도시개발사업을 제안하기도 하였다. 이 사건 토지는 기존 현황도로를 이용한 ○○2지구 도시개발구역 진입의 4차선 주요도로로 사업구역 내 토지 소유자들이 계획을 수립하여 주민공람, 도시계획위원회 심의 등 행정절차를 거쳐 구역지정 된 사항으로 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 「도시개발법 시행령」 제25조제1항제1호 및 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 구분소유자는 각각을 토지 소유자 1명으로 보며, 「도시개발업무지침」 제1편제6장에는 동의자 수 산정방법에 대해 「부동산등기법」에 따라 등기부에 등재된 토지소유자 및 지상권자로 하도록 정하고 있어, 이 규정에 따라 ○○○-1번지 ○○○○빌라의 구분소유자에 대한 동의요건을 검토하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 3차 제안의 토지 면적이 감소된 이유는 이 사건 제안① 당시 제출된 구역면적이 ○○시 도시기본계획 상 시가화예정용지면적(397,000㎡)을 초과하여, 피청구인의 의견을 반영하여 시가화예정용지면적 이내에서 도시개발구역 면적을 325,278㎡로 변경하게 된 것이다. 즉 이 사건 제안②는 구역면적이 일부 감소되는 데 불과하고 그 원칙적인 개발계획은 이 사건 제안①과 동일한 성격을 가지고 있어 이 사건 제안②는 도시기본계획 수립지침(○○시 도시기본계획상 시가화예정용지물량)에 맞게 수정·보완된 것에 불과한 것이어서 토지소유자들의 동의를 다시 받을 필요가 없다. 환지방식 도시개발사업에 대한 개발계획 수립시 「도시개발법」 제4조제4항에 따르면 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역 토지 소유자 총 수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 하며, 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외)하는 경우에도 같다고 규정되어 있고, 도시개발구역지정 또는 개발계획을 수립하려면 주민의견청취(「도시개발법」 제7조), 관계행정기관의 장과 협의 및 도시계획위원회 심의(「도시개발법」 제8조)를 거치도록 규정되어 있다. 「도시개발법」 시행령 제7조 및 제14조에 따르면 ‘개발계획’을 변경하고자 하는 경우에는 ‘종전’ 대비 일정 범위를 초과하는 변경인지 여부에 따라 결정된다 할 것인데, ‘종전’이라 함은 「도시개발법」 제8조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시개발구역을 지정·변경하거나 개발계획을 수립·변경한 때를 말하는 것이고, 같은 법 제4조제4항 및 같은 법 시행규칙 제7조제1항별지5호서식에 따르면 동의서 작성 시 개발계획 수립 과정에서 관계기관 협의 및 도시계획위원회의 심의결과 등에 따라 개발계획이 변경되는 경우까지 동의하도록 되어 있어, 이는 도시개발구역지정 및 개발계획을 수립한 이후 변경하는 것을 의미하는 것이지 개발계획수립이 확정되기 전 행정절차 중 의견반영, 협의·조정에 따른 개발계획 변경사항은 해당되지 않는 것이다. (구)국토해양부 질의회신에서도 제안요건을 충족하여 제출한 이 사건 제안①에 대한 변경·보완으로 제출된 이 사건 제안②에 대해서는 환지방식 도시개발사업의 경우 구역지정, 개발계획 수립, 조합설립인가 등 각 단계별로 동의규정을 두고 있고, 제안 시 동의서에 사업추진에 동의하도록 규정되어 있으므로, 새로운 제안이 아닌 당초 제안의 보완을 위한 경우에는 제안 이후 보완 필요시마다 동의를 받아야 하는 소요기간, 절차의 계속성 등을 감안하여 당초 동의서는 유효할 수 있을 것으로 판단된다고 하였다. 따라서 동의서 요건 미비와 관련한 청구인의 주장은 관련 법령을 오해한 것으로 이 사건 제안①이 반려나 회송되지 않은 상태에서 일련의 행정절차 진행 중 의견 반영, 협의·조정에 따라 변경되는 사항은 「도시개발법」 제4조제4항에 따른 개발계획의 변경에 해당되지 않아, 이 사건 제안②에 대한 토지소유자들의 동의를 다시 받을 필요가 없다 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 가칭 조합의 대표자 조합장 청구외 이○○은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지 토지 등기부 등본 상 원소유자(위탁자)이며, 해당 토지를 ○○○부동산신탁(주)(수탁자)에게 관리 위탁한 자이다. 따라서 청구외 이○○은 구역 내 토지의 원소유자로서 「도시개발법」 제11조제5항 및 제6항 규정에 따라 도시개발구역지정을 제안한 자이고, ‘가칭’이라는 명칭과 같이 청구외 이○○은 제안자의 대표일 뿐 조합설립인가 후 형성되는 조합의 조합장과는 다르다. 청구인은 이 사건 제안서를 ○○구청장에게 제출하여야 한다고 주장하나, 「도시개발법」 제3조제1항은 지정권자에 대해, 같은 법 제3조제4항에 지정요청권자에 대해 규정하고 있는데, ○○구청장은 「지방자치법」상 자치구가 아닌 구일 뿐 도시개발구역 지정을 요청할 수 있는 자에 불과하고 도시개발구역지정권자에 해당하지 않아, 청구인의 주장은 법령을 오인한 것이다. 5) 도시개발구역 지정권자인 피청구인은 「도시개발법」 제11조제5항 및 제6항 규정에 따라 가칭 조합에서 제안된 ○○ 2지구 도시개발구역지정에 대하여 동의요건이 충족됨에 따라 일련의 행정절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 것으로, 제안서 제출 전 동의서 징구 과정인 사인간의 약정에 대해서는 지정권자인 피청구인이 관여할 사항이 아니므로 ○○○○원의 이면계약에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 가칭 조합에서 전 시행사인 ○○○(○○○○○○○○)가 추진한다는 기망행위로 얻은 동의서를 피청구인이 묵인하여 부당하다고 주장하나, ○○○ 대표이사 청구외 한성근이 동의서 징구자인 청구외 옥○○에 대한 고소사건(업무상 배임, 사기, 위계 공무집행방해 고소사건, ○○○○지방검찰청 2012형제70830호)은 2013. 1. 31. 혐의 없음으로 종결되었고, 피청구인은 구역지정 및 개발계획 제안 시 제출된 토지 소유자 동의서에 대해 어떤 징구과정으로 작성된 동의서인지 심사할 실질적 심사 권한도 없고 알 수도 없으며 오직 동의서가 「도시개발법」 규정에 의해 작성되었는지 여부를 심사할 형식적 심사권한밖에 없는데, 이 사건 구역지정 및 개발계획 제안 구비서류, 동의서 등을 형식적으로 심사하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인의 ○○원에 대한 특혜 주장과 관련하여, 이 사건 제안①에서 ○○원 소유지가 63,726㎡, ○○○○○수녀원 소유지가 47,539㎡였으며, 이 사건 제안②에서는 ○○원 소유지는 변동 없고, ○○○○○수녀원 소유지가 24,676㎡ 감소된 22,863㎡로, 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 가. 관계법령 【도시개발법】 제1장 총칙 제1조(목적) 이 법은 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 제2장 도시개발구역의 지정 등 제3조(도시개발구역의 지정 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. <개정 2008.3.28, 2009.12.29> 1. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 2.「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다) ④ 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다. <개정 2008.3.28> 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 제2항에 따라 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다. <개정 2011.9.30, 2012.1.17> ④ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2012.1.17> ⑦ 제4항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2012.1.17> 제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호부터 제16호까지의 규정에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다. <개정 2011.9.30> 1. 도시개발구역의 명칭ㆍ위치 및 면적 2. 도시개발구역의 지정 목적과 도시개발사업의 시행기간 3. 제3조의2에 따라 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하거나 서로 떨어진 둘 이상의 지역을 하나의 구역으로 결합하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 분할이나 결합에 관한 사항 4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항 5. 도시개발사업의 시행방식 6. 인구수용계획 7. 토지이용계획 7의2. 제25조의2에 따라 원형지로 공급될 대상 토지 및 개발 방향 8. 교통처리계획 9. 환경보전계획 10. 보건의료시설 및 복지시설의 설치계획 11. 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획 12. 재원조달계획 13. 도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획 14. 수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지ㆍ건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지등"이라 한다)가 있는 경우에는 그 세부목록 15. 임대주택건설계획 등 세입자 등의 주거 및 생활 안정 대책 16. 제21조의2에 따른 순환개발 등 단계적 사업추진이 필요한 경우 사업추진 계획 등에 관한 사항 17. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획이 수립되어 있는 지역에 대하여 개발계획을 수립하려면 개발계획의 내용이 해당 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획에 들어맞도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14> ③ 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 경우에는 도시개발구역을 지정할 때에 지정 목적, 시행 방식 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항에 관한 계획을 수립하여야 한다. ④ 대통령령으로 정하는 규모 이상인 도시개발구역에 관한 개발계획을 수립할 때에는 해당 구역에서 주거, 생산, 교육, 유통, 위락 등의 기능이 서로 조화를 이루도록 노력하여야 한다. ⑤ 개발계획의 작성 기준 및 방법은 국토교통부장관이 정한다. <개정 2013.3.23> 제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우를 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.3.28, 2013.3.23> ② 제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제8조(도시계획위원회의 심의 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2008.3.28> ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획에 따라 도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발구역을 지정하는 경우에는 제1항에 따른 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2008.3.28> ③ 지정권자는 제1항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우 지정하려는 도시개발구역이 일정 규모 이상 또는 국가계획과 관련되는 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당하면 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <신설 2009.12.29, 2013.3.23> 제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 대도시 시장인 지정권자는 관계 서류를 일반에게 공람시켜야 하며, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 하며, 지정권자인 특별자치도지사와 관계 서류를 송부받은 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장은 해당 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.3.28> 제3장 도시개발사업의 시행 제1절 시행자 및 실시계획 등 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다. <개정 2010.4.15, 2011.9.30, 2012.1.17> 5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) 6. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) 11. 제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제10호에 해당하는 자(제6호에 따른 조합은 제외한다)가 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인 ② 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 자(이하 "지방자치단체등"이라 한다)를 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우 국토교통부장관이 지정한다. <개정 2008.3.28, 2013.3.23> 1. 토지 소유자나 조합이 대통령령으로 정하는 기간에 시행자 지정을 신청하지 아니한 경우 또는 지정권자가 신청된 내용이 위법하거나 부당하다고 인정한 경우 2. 지방자치단체의 장이 집행하는 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 경우 3. 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 경우 ⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다. <개정 2013.3.23> ⑨ 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우 도시개발구역의 규모, 제안 절차, 제출 서류, 기초조사 등에 관하여 필요한 사항은 제3조제5항과 제6조를 준용한다. ⑩ 제2항제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제13조(조합 설립의 인가) ① 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다. ② 조합이 제1항에 따라 인가를 받은 사항을 변경하려면 지정권자로부터 변경인가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 신고하여야 한다. ③ 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. ④ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조(도시개발사업의 시행 방식) ① 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다. ③ 제1항에 따른 수용 또는 사용의 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용할 수 있는 도시개발구역의 요건, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【도시개발법 시행령】 제5조(도시개발구역의 지정요청) 법 제3조제4항에 따라 시장[「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)은 제외한다]ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청하려면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회에 자문을 한 후 국토교통부령으로 정하는 서류를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 다만, 지구단위계획구역에서 이미 결정된 지구단위계획에 따라 도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발구역의 지정을 요청하는 경우에는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회에 자문을 하지 아니할 수 있다. <개정 2010.6.29., 2013.3.23> 제6조(개발계획의 단계적 수립) ⑥ 토지 소유자가 동의하거나 동의를 철회할 경우에는 국토교통부령으로 정하는 동의서 또는 동의철회서를 제출하여야 하며, 공유토지의 대표 소유자는 대표자지정 동의서와 대표 소유자 및 공유자의 신분을 증명할 수 있는 서류를 각각 첨부하여 함께 제출하여야 한다. <개정 2012.3.26, 2013.3.23> ⑦ 제4항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 동의자 수의 산정 방법ㆍ절차 등에 관한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. <개정 2012.3.26, 2013.3.23> 제7조(개발계획의 경미한 변경) ① 법 제4조제4항 후단에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 말한다. <개정 2012.3.26, 2012.4.10> 1. 환지방식을 적용하는 지역의 면적 변경이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 편입되는 토지의 면적이 종전(법 제4조제4항에 따라 토지소유자의 동의를 받아 개발계획을 수립 또는 변경한 때를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 환지방식이 적용되는 면적의 100분의 5 이상인 경우(경미한 사항이 여러 차례 변경된 경우에는 누적하여 산정한다. 이하 이 조에서 같다) 나. 제외되는 토지의 면적이 종전 환지방식이 적용되는 면적의 100분의 10 이상인 경우 다. 편입 또는 제외되는 면적이 각각 3만 제곱미터 이상인 경우 라. 토지의 편입이나 제외로 인하여 환지방식이 적용되는 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우 2. 너비가 12미터 이상인 도로를 신설 또는 폐지하는 경우 3. 사업시행지구를 분할하거나 분할된 사업시행지구를 통합하는 경우 4. 도로를 제외한 기반시설(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조제1항 각 호의 기반시설을 말한다)의 면적이 종전보다 100분의 10(공원 또는 녹지의 경우에는 100분의 5) 이상으로 증감하거나 신설되는 기반시설의 총면적이 종전 기반시설 면적의 100분의 5 이상인 경우 5. 수용예정인구가 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우(변경 이후 수용예정인구가 3천명 미만인 경우는 제외한다) 6. 기반시설을 제외한 도시개발구역의 용적률이 종전보다 100분의 5 이상 증가하는 경우 7. 법 제5조제1항제7호에 따른 토지이용계획(종전 개발계획에서 분류한 최하위 토지용도를 말하며, 기반시설은 제외한다)의 변경으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 다만, 용도별 변경 면적이 1천 제곱미터 이상인 경우로 한정한다. 가. 용도별 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우 나. 신설되는 용도의 토지 총면적이 종전 도시개발구역 면적(기반시설 면적은 제외한다)의 100분의 5 이상인 경우 8. 법 제5조제1항제13호에 따른 기반시설의 설치에 필요한 비용이 종전보다 100분의 5 이상 증가하는 경우 9. 법 제21조제2항에 따라 사업시행방식을 변경하는 경우 10. 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 대한 도시ㆍ군관리계획이 변경(제1호부터 제4호까지 및 제7호의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)되는 경우 11. 그 밖에 지정권자가 토지소유자의 권익보호 등을 위하여 중대하다고 인정하여 조건을 붙여 도시개발구역을 지정하거나 시ㆍ도 조례로 정한 경우 제14조(도시계획위원회의 심의제외 사항) ① 법 제8조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 사항을 변경하는 경우를 말한다. <개정 2012.4.10> 1. 제7조제1항제2호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 경우(이 조에서 "종전"이란 법 제8조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시개발구역을 지정ㆍ변경하거나 개발계획을 수립ㆍ변경한 때를 말한다) 2. 도시개발구역 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우 3. 그 밖에 지정권자가 도시ㆍ군기본계획에서 제시한 목표를 실현하기 위하여 중대하다고 인정하거나 시ㆍ도 조례로 정한 경우 제23조(도시개발구역지정의 제안) ① 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 도시개발구역지정제안서를 국토교통부장관, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23> 제25조(동의자 수의 산정방법 등) ① 법 제11조제2항제3호 및 같은 조 제6항에 따른 동의자 수의 산정 방법은 다음 각 호와 같다. 1. 토지 소유권 또는 지상권을 공유하는 경우: 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 또는 대표 지상권자 1명만을 해당 토지 소유자 또는 지상권자로 볼 것. 다만, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 구분소유자는 각각을 토지 소유자 1명으로 본다. 2. 제11조제2항에 따른 공람ㆍ공고일 후에 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 구분소유권을 분할하게 되어 토지 소유자의 수가 증가하게 된 경우: 공람ㆍ공고일 전의 토지 소유자의 수를 기준으로 산정하고, 증가된 토지 소유자의 수는 토지 소유자 총수에 추가 산입하지 말 것 3. 법 제11조제5항 따라 도시개발구역의 지정이 제안되기 전에 동의를 철회한 사람이 있는 경우: 그 사람은 동의자 수에서 제외할 것 4. 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정이 제안된 후부터 법 제3조에 따라 도시개발구역이 지정되기 전까지 토지 소유자가 변경된 경우: 기존 토지 소유자의 동의서를 기준으로 할 것 ② 토지 소유자가 동의하거나 동의를 철회할 경우에는 국토교통부령으로 정하는 동의서 또는 동의철회서를 제출하여야 하며, 토지 또는 지상권을 공동으로 소유하는 토지 또는 지상권의 대표 소유자는 대표자지정 동의서와 대표 소유자 및 공유자의 신분을 증명할 수 있는 서류를 각각 첨부하여 함께 제출하여야 한다. <개정 2012.3.26, 2013.3.23> ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 동의자 수의 산정 방법ㆍ절차 등에 관하여 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. <개정 2013.3.23> 【도시개발법 시행규칙】 제7조(동의서 등) ① 영 제6조제6항에 따른 동의서, 동의철회서 및 대표자 지정동의서는 각각 별지 제5호서식, 제6호서식 및 제7호서식에 따른다. <개정 2012.3.30.> 【도시개발업무지침】 제6장 동의자 수의 산정방법 1-6-1.개발구역 안의 토지면적에 대한 동의면적을 산정함에 있어서 동의대상자는 「부동산등기법」에 따라 등기부에 등재된 토지소유자 및 지상권자로 한다. 1-6-8. 영 제6조제6항 및 제25조제2항에 따른 동의서 징구 시 제출하는 신분을 증명할 수 있는 서류란 주민등록증 사본ㆍ여권사본ㆍ운전면허증 사본 등을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구외 이○○은 「도시개발법」 제11조제5항에 따라 2012. 6. 12. 이 사건 도시개발구역지정 및 개발계획 수립을 제안하였다. 나) 피청구인은 이 사건 제안①에 대해 2012. 7. 24. 및 7. 25. 도시기본계획수립지침에 따라 개발 면적을 조정할 것 및 도시기본계획 상 시가화예정용지가 표시된 지역을 우선 개발할 것, 토지제척민원사항 등을 검토할 것을 통보하였다. 다) 청구외 이○○은 2012. 8. 13. 변경·보완된 제안서 및 구비서류를 제출하였다. 라) 피청구인은 2013. 7. 11. ○○ ○○ 2지구 도시개발구역 지정(개발계획 포함) 제안서에 대하여 공고 및 공람(공고일로부터 14일간)하였다. 마) 피청구인은 2013. 10. 2. ○○시 고시 제2013-392호 ○○ ○○2지구 도시개발구역지정 및 개발계획을 수립 고시하였다. 바) 청구외 이○○은 이 사건 제안① 당시 토지소유자의 동의서를 징구하였으나 이 사건 제안② 당시 새로이 토지 소유자의 동의서를 징구하지 않았으며, 이 사건 제안① 당시 동의서를 변경된 면적 기준으로 재산정하여 제출하였다. 이 사건 제안① 당시에는 토지면적 432,225㎡ 중 동의 토지면적이 290,884.67㎡(동의율 67.30%), 총 토지소유자 99명 중 51명이 동의(동의율 51.52%)하였고, 이 사건 제안② 당시에는 변경된 토지면적 325,378㎡ 중 동의 토지면적이 223,014.67㎡(동의율 68.56%), 총 토지소유자 89명 중 51명이 동의(동의율 57.30%)하였다. 2) 청구인은 이 사건 토지를 이 사건 제척토지와 달리 이 사건 처분에서 제척하지 않은 것은 위법·부당하다고 주장한다. 이에 대해 살펴보면, 이 사건 토지는 이 사건 ○○2지구 도시개발구역 상 도시계획시설인 도로로 예정되어 있어 이 사건 제척토지와 청구인 소유의 이 사건 토지는 사안이 다르다고 할 것이어서 청구인의 이 사건 토지를 제척하지 않았다는 이유로 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 또한 청구인은 가칭 조합이 이 사건 제안①, ② 과정에서 청구인으로부터 의견을 청취한다거나 구역 지정에 대한 통지를 하지 않아 이 사건 제한 구역 내 토지소유주인 청구인의 자산에 피해가 간다고 주장하고 있다. 이에 대해 살펴보면 「도시개발법」 제7조제1항에 따르면 “시장이 도시개발구역을 지정하고자 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며”라고 규정하여 공람이나 공청회를 선택하여 의견청취 절차를 거칠 수 있도록 되어 있고, 이 사건의 경우 피청구인이 2013. 7. 11에 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립에 대하여 공람절차 등을 거쳐 절차상 하자가 없음이 인정되고, 이 사건 토지 일대는 2020년 ○○도시기본계획 상 이미 개발이 예정된 지역이며, 제안자가 도시개발구역 지정 제안 시 구역 내 토지소유자들 각자에게 일일이 개별적으로 통지를 해야 하는 것도 아니므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 청구인은 동의자 중 ○○동 ○○○-1 대 500㎡ 지상 ○○○○빌라 제○○○(동의자 청구외 김△△)호 및 ○○○호(동의자 청구외 김○○)의 동의자의 소유지분은 100분의 1에 불과한 것으로 이는 ○○○○○○가 내세운 가장명의인일 뿐 실제 소유자가 아니어서 이 사건 처분은 법정 동의요건을 갖추지 못한 것이라고 주장한다. 이에 대해 살펴보면, 설사 청구인의 주장을 받아들여 위 두 사람의 동의를 제외하더라도 토지면적에 대한 동의율이 68.52%, 토지소유자 동의율이 55%가 되어 이 사건 도시개발구역 및 개발계획에 대한 법정동의요건을 충족하고 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 청구인은 가칭 조합이 「도시개발법 시행령」 제7조는 「도시개발법」 제4조제4항의 토지 소유자의 동의를 받아 개발계획을 수립 또는 변경시 제외되는 토지의 면적이 종전 면적의 100분의 10 이상인 경우, 편입 또는 제외되는 면적이 각각 3만㎡ 이상인 경우, 토지의 편입이나 제외로 인하여 적용되는 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우, 수용예정인구가 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우 등은 ‘경미한 사항의 변경’에 해당하지 않으므로 이 사건의 경우 새로이 동의서를 받아야 할 것인데 피청구인은 종전 동의서를 그대로 이 사건 제안②의 동의서로 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장한다. 이에 대해 살펴보면, 「도시개발법」제4조제4항 후단의 ‘환지방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경’하려는 경우의 의미는 도시계획위원회의 심의 등을 거쳐 개발계획 수립 이후 변경하는 경우를 의미한다고 할 것이어서 제안단계를 포함한 개발계획 수립 단계에서의 변경사항은 「도시개발법」제4조제4항 후단의 ‘변경’에 해당하지 않는다고 볼 것이다. 또한 이 사건의 경우 청구외 이○○의 이 사건 제안①에 대해 피청구인이 보완을 검토하도록 요구하였고 그에 따라 보완이 이루어진 점, 개발계획의 수립 과정에서 내용의 수정 보완은 어느 정도 피할 수 없는 점, 이 사건 제안① 당시 도시개발구역지정 목적 등 기본적인 사항이 제안②의 도시개발구역의 구역과 목적 등에 대부분 일치하여 당초 도시개발구역 지정의 근본 목적과 취지, 중요 내용이 유지되고 있는 점, 동의자들이 별도로 동의를 철회하지 않은 점 등을 볼 때 이 사건 제안① 당시 제출한 동의서는 유효하다고 볼 것이어서 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 청구인은 제안자인 청구외 이○○은 그 소유 토지를 명의신탁하여 소유권을 상실하였으므로 도시개발법령 상 도시개발구역지정 제안자가 될 수 없다고 주장한다. 이에 대해 살펴보면 「신탁법」 제1조는 이 법은 신탁에 관한 사법적 법률관계를 규정함을 목적으로 한다고 하고 있고, 「도시개발법」 제2조제2호에 의한 도시개발사업이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다고 규정하고 있다. 따라서 도시개발구역지정의 제안 등을 일반적인 사법(私法)관계라 말하기 어렵고 신탁의 경우에도 신탁계약의 목적과 위탁자의 의사가 존중되는 방향으로 운영된다고 보아야 할 것이어서 이 사건에서 청구외 이○○이 자신의 부동산을 신탁하였다고 하더라도 도시개발법령 상의 토지소유자로서 도시개발구역지정 제안을 할 수 있는 자라고 봄이 타당하여 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 제안서를 「도시개발법 시행령」 제23조에 따라 ○○구청장에게 제출하여야 하므로 ○○시장에게 제안서를 제출한 것은 위법하다고 주장하나, 「도시개발법」 제3조제1항에 의하면 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사, 지방자치법 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장을 도시개발구역 지정권자로 하고 있고, 「도시개발법」 제11조제5항에 의하면 도시개발구역의 토지 소유자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제23조제1항은 법 제11조제5항에 따른 제안시 제안서를 국토교통부장관, 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장에게 제출하도록 하고 있는데, 이 규정들에서 말하는 “구청장”은 자치구의 구청장을 말하는 것으로(「도시개발법」 제3조제4항 참조), 「지방자치법」 제2조에 의하면 자치구는 특별시와 광역시의 관할구역 안의 구만을 말한다. 따라서 ○○구청장은 도시개발법령 상의 구청장에 해당하지 않으며, 도시개발구역 지정권자인 ○○시장에게 제안서를 적법하게 제출하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 6) 청구인은 제안자가 ○○○○원 부지를 동의자로 제출했는데 2분의 1은 존치하고 2분의 1은 매입하기로 이면계약으로 약정한 것이어서 ○○원에 특혜를 주는 것으로 부당하다고 주장하나, 설령 청구인의 주장과 같이 제안자가 ○○○○원 부지 일부를 매입하기로 약정했다고 해도 사법상 계약의 문제라 할 것이어서 이를 이유로 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.