도시개발사업구역 지정 등 제안 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구인은 2022. 5. 16. 피청구인에게 「도시개발법」 제11조제5항에 따라 ○○군 ○○면 ○○리 일원 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 도시개발구역 지정(면적 25,171㎡, 구역외 기반시설 10,785㎡)을 내용으로 하는‘(가칭)○○ ○○3지구 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 제안서’(이하 ‘이 사건 제안서’라 한다)를 제출하였다. 피청구인은 2022. 6. 13. 청구인이 제출한 이 사건 제안서에 대해 ‘① 이 사건 신청지는 2010년 기 수립한 ○○1지구 개발진흥지구 개발계획내용과 배치, ② ○○○○2단지 경계를 중심으로 사업예정부지가 부정형으로 양분되어 개발계획 불합리, ③ 기존 개발지 주민들의 주거환경 악화를 우려한 민원 발생, ④ 기존 계획도로를 변경하고자 하는 도로 일부 구간이 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 ‘한강수계법’이라 한다)에 의한 수변구역인 관계로 소관부처인 한강유역환경청의 개발 동의 여부 불투명, ⑤ 교통처리 계획상 교차로 2개소를 신설하나 좌회전차로 추가 확보 및 신호 제어 등 교통 혼잡 야기 예상’을 이유로 하여 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분 경위 가) 청구인(○○○신탁 주식회사가 ○○금융그룹에 완전자회사로 편입되면서 2022. 6. 2. ○○자산신탁 주식회사로 사명을 변경)는 2022. 5. 16. 「도시개발법」 제11조제5항, 제6항에 따라 피청구인에게 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 일대 면적 25.171㎡(구역외 기반시설 : 10.785㎡)를 ○○ ○○3지구 도시개발구역으로 지정하여 줄 것을 신청하고, 이 사건 제안서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830657"></img> 나) 이에 대하여 피청구인은 2022. 6. 13. 아래와 같은 사유를 들어 청구인의 위 제안서에 대해서 이 사건 처분을 하였다. 다) 하지만 이 사건 제안서를 반려 통지한 위 처분은 행정재량을 남용하고 일탈한 위법한 행정처분이다. 2) 도시개발구역의 지정과 행정재량기준 가) ‘도시개발사업’이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하고(「도시개발법」 제2조제1항제2호), 도시개발구역은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 및 인구 50만 이상의 대도시의 시장(시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있음)이 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때 지정할 수 있다(「도시개발법」 제3조제1항). 나) 지정권자가 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 '개발계획'이라 한다)을 수립하여야 하고(「도시개발법」 제4조제1항), 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 개발계획을 수립한 경우 이를 관보나 공보에 고시하고(「도시개발법」 제9조제1항), 지정권자는 국가나 지방자치단체 등 「도시개발법」 제11조제1항 각 호에서 정한 자 중에서 도시개발사업의 시행자를 지정하여야 한다(「도시개발법」 제11조제1항). 다) 그리고 도시개발구역 지정 등에 관한 우리나라 대법원판례에서는“행정주체가 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정할 때에 가지는 비교적 광범위한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다. 이러한 법리는 행정주체가 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이고, 나아가 도시계획시설구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에게 도시계획시설의 변경을 신청하고, 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다고 보아야 한다.”(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결, 대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결)고 반복적으로 판시하고 있다. 라) 즉, 위 대법원판례들의 취지는 도시개발구역지정 등에 대한 제안서를 검토함에 있어서도 행정주체가 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하다는 것이다. 3) 이 사건에서의 적용 이상과 같은 관점에서 피청구인의 이 사건 처분에 대한 근거를 검토하면 아래와 같이 부당함을 알 수 있다. 가) 이 사건 제안서의 내용이 2010년 ○○1개발진흥지구(지구단위계획구역) 개발계획내용과 배치된다는 근거에 대하여 피청구인은 2010. 11. 9. 난개발 방지 및 쾌적한 정주환경 조성을 위하여 ○○군 ○○면 ○○리 0000번지 일원을 “○○1개발진흥지구” 지구단위계획구역으로 지정하는 군관리계획 및 지형도면을 고시한 바 있다. 그러나 그 후 피청구인은 토지소유자들과 어떠한 협의도 진행하지 않고 세부계획도 없이 위 군관리계획을 방치하여 오다가, 2019. 7. 4. ○○ 1개발진흥지구 내 ○○면 ○○리 00-1번지 일원 13,792㎡를 ○○ ○○2지구 도시개발구역으로 지정하고, 개발계획 수립을 고시하였다. 현재 청구인이 신청한 ○○3지구 도시개발구역지정 및 개발계획 수립은 기존에 이미 피청구인이 승인하여 고시한 ○○2지구 도시개발구역 지정 및 개발계획과 동일한 맥락에서 제안서가 작성이 되고 신청이 된 것인데, 피청구인은 ○○2지구 도시개발구역지정 및 개발계획에 대해서는 이를 수립하고 고시를 하였음에도, 동일한 맥락에서 신청한 이 사건 제안서에 대해서는 아무런 구체적인 사유도 없이 막연히 ○○1개발진흥지구 개발계획 내용과 배치된다는 것을 반려이유로 드는 것은 너무도 부당하다 할 것이다. 나) ○○○○2단지 경계를 중심으로 사업예정부지가 부정형으로 양분되어 공동주택용지로 계획안 개발계획이 불합리하다는 근거에 대해서 청구인의 이 사건 ○○3지구 도시개발구역 부분이 부정형으로 양분되어 있는 것은 사실이다. 하지만 이는 ○○3지구 도시개발구역 부분 자체가 잘못된 것이 아니고, ○○○○2단지 아파트 부지의 부정형에 따른 결과이다. 피청구인이 기존의 ○○2지구 도시개발구역을 지정하고 개발계획을 고시하면서 부정형으로 계획한 토지이용계획을 인정하였기에 남아있는 동일한 구역 내 나머지 토지인 ○○3지구 도시개발구역의 모양이 인근 지구 부지 모양에 따라 부정형으로 남아있을 수밖에 없는 상황이며, ○○2지구 도시개발구역 지정고시가 완료되어 동일한 맥락에서 구역지정을 신청한 사항으로 이는 피청구인의 잘못된 기존의 도시개발구역의 고시로 빚어진 것이다. 그럼에도 불구하고 청구인은 남은 부정형 토지 부분에 대해서 가급적 ○○2지구 도시개발구역과 조화를 이루고 쾌적한 정주환경을 조성하는 방향으로 동일한 용적률을 유지하면서 도시개발구역을 지정하여 개발할 수 있도록 최적의 안으로 제안서에 반영하여 신청한 것이다. 따라서 피청구인이 이 사건 제안서를 반려하기 위해서는 적어도 위 ○○2지구 사업부지와 비교하여 어떤 차이가 있는지를 해명해야 하며, 사업예정부지의 적합성 여부는 구역 내 공원, 도로, 공동주택 등 각 해당 용지의 양을 전체적으로 보고 판단해서 협의ㆍ수정ㆍ보완할 사항이지, 부지 모양이 부정형이기 때문에 무조건 불합리한 계획이라고 단정하여 반려처분 사유로 삼는 것은 부당하다. 그러므로 마치 청구인이 자의적으로 ○○3지구 도시개발구역의 모양을 부정형으로 구성한 것인 양, 이를 근거로 제안서를 반려하는 것은 부당하다 할 것이다. 다) 기 개발지(○○○○2단지 및 단독주택단지) 주민들의 인근지 고층개발로 주거환경 악화(조망권, 일조권, 사생활 침해 등)를 우려한 극심한 민원의 발생 청구인은 피청구인이 이 사건 제안서를 반려한 가장 큰 이유가 인근 주민들의 극심한 민원 제기였다고 파악하고 있다. 하지만 현재 피청구인이 근거로 드는 민원은 대다수 주민들의 의사가 아니라 지극히 일부 불손한 의도를 가지고 반대하는 비합리적인 민원에 불과하다. 왜냐하면 청구인은 이 사건 제안서에서 「건축법」 제61조제1항, 같은 법 시행령 제86조 제1항, 「○○군 건축조례」 제28조에 의거, 일조 등 확보를 위한 건축물의 높이 제한 규정을 준수하여 동 배치를 하였고, 이 사건 사업예정지는 기 개발지(○○○○2단지)의 북쪽에 위치하고 있고 거실에서 바라보는 조망도 이 사건 사업부지 방향이 아닌 반대방향으로 구조가 되어 있어, 일조권과 조망권에 거의 영향이 없다. 다만 청구인은 이 사건 제안서를 준비하는 과정에서 피청구인 측으로부터 사업부지가 다소 부정형이어서 이미 조성된 ○○2지구 도시개발구역 내 건축된 인근 부지와 사이에 정형화를 할 수 있도록 하는 것이 좋겠다는 설명을 듣고 인근 지역 주민들을 대상으로 상호간의 쾌적한 정주환경을 조성하고 향상시킬 수 있는 여러 가지 제안을 하였고, 주민들의 대다수는 이에 찬성하고 있으나 일부 주민들이 무리한 조건을 내세우며 마치 극심한 민원이 있는 것인 양 행동을 하는 바람에 피청구인이 이를 부담으로 느껴 이 사건 제안서를 반려한 것으로 판단된다. 그러므로 이러한 민원은 대다수 주민들의 뜻이 아니라 일부 극소수의 주민들의 악의적인 의도에서 진행된 것이므로 그 민원이 합리성이 없는 한, 이를 이유로 제안서를 반려하는 것은 부당하다. 라) 기존 도로 일부 구간(직선도로 구간)이 한강수계법에 의한 수변구역으로서 개발사업을 억제하고 있어 한강유역환경청의 동의 여부가 불투명하다는 근거 기존 ○○1개발진흥지구의 개발계획에서도 계획도로의 일부 구간이 수변구역에 포함되어 있고, “도로 조성”은 수변구역에서 제한되는 행위에도 포함되지 아니한다. 더욱이 청구인은 이미 한강유역환경청과 사전협의를 한 바 있었고 이 사건 제안서가 수용이 되면 관계부처의 의견을 들어서 긍정적으로 검토하겠다고 협의를 하였다. 그럼에도 이러한 어떠한 공식적인 절차가 없이 만연히 동의 여부가 불투명하다는 것을 처분사유로 삼은 것은 피청구인의 이 사건 처분이 얼마나 부당한지를 보여주는 단적인 예라고 할 수 있겠다. 마) 교통처리 계획 또한 현재 운영 중인 국지도 00호선 상의 교차로(○○○○2단지 및 ○○○○3단지) 외에 2개소의 교차로를 신설토록 되어 있어 좌회전 차로 추가 확보 및 신호제어가 불가피하게 되어 심각한 교통 혼잡을 야기한다는 근거 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830655"></img> ○○3지구 주민이 이용할 주요 도로는 강남로(국가지원지방도 제00호선)로, 2026년 러시아워(08시~09시) 기준 예상 교통량(승용차)은 아래와 같다. 위 신설 세대수의 규모나 차량 통행량에 비추어 볼 때, 교차로를 통해 차량이 진출입을 하더라도 도로에 미치는 영향은 그다지 크지 않을 것이며, 설령 교통 혼잡이 예상된다 하더라도 관련 부서 협의 및 교통영향평가 심의 등을 통해 충분히 보완할 수 있는 정도의 사안에 불과하다. 4) 이 사건 도시개발구역 지정의 적정성 가) 이 사건 ○○3지구 내 토지는 2010. 11. 9. ○○1개발진흥지구 지정 후 오랜 기간 개발되지 않고 방치되어 왔다. 청구인은 이 사건 도시개발구역 지정신청 이전 동일한 여건에 있었던 ○○2지구 도시개발구역 지정 및 개발계획수립의 과정을 검토하였고, 이 사건 ○○3지구 도시개발구역 지정 및 개발계획수립은 ○○2지구 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립절차와 동일하게 진행이 될 것으로 신뢰하고 사업을 진행하였다. 나) 즉, 피청구인은 ○○2지구 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립절차를 수립ㆍ고시하면서 이를 ○○1개발진흥지구(지구단위계획구역)의 쾌적한 정주환경의 조정을 목적에 부합한다는 취지에서 이를 수립하고 고시하였으므로, 청구인은 이 사건 ○○3지구 도시개발구역지정 및 개발계획수립에 대한 제안을 하면서 ○○2지구의 절차와 내용에 맞추어 진행을 한 것인데 피청구인이 갑자기 태도를 바꾸어 이 사건 제안서를 반려하고 있다. 다) 이에 현재 ○○3지구 도시개발구역 지정부지 내에 있는 토지주들과 위 지역의 조속한 개발을 원하는 인근 주민, 그리고 이 사건 제안서를 준비한 시행업체 등은 수많은 노력과 비용을 들여서 현재 상황에서 가장 적합한 형태의 도시개발구역 지정을 위한 제안을 하고 있으며, 이 사건 구역지정 제안 부지 중 구역 내 89.3%, 구역 외 85.3%의 토지소유자들이 수용ㆍ사용 동의서를 제출한 지역주민의 염원사업이기도 하다. 라) 그럼에도 대부분의 지역 주민들의 염원을 무시한 채, 일부 악의적인 민원인들의 의견만을 받아들여 청구인의 신청을 반려하면서 비합리적이고 부당한 이유를 근거를 내세우는 이 사건 처분은 명백히 행정재량을 일탈한 위법한 처분이라고 하지 않을 수 없다. 5) 결 론 그렇다면 어느 모로 보나 피청구인의 이 사건 처분은 위법하여 마땅히 취소되어야 하므로, 위 청구취지와 같은 재결을 구한다. 【보충서면】 6) 심리의 기준 가) 피청구인은 답변서에서 도시개발구역 지정은 행정청이 법령의 범위 내에서 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 기여하기 위한 도시정책상의 전문적 기술적 판단에 기초하여 행하는 일정의 행정계획으로서 재량행위임을 전제로 이 사건 처분이 적법하다고 주장한다. 나) 하지만 우리나라 대법원판례에서는“행정주체가 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정할 때에 가지는 비교적 광범위한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다.”(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결, 대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결)고 판시하고 있다. 7) 피청구인의 답변에 대한 반박 가) 피청구인은 이 사건 처분은 현재의 군관리계획 결정조서 상 단독주택의 용도 및 4층 이하의 높이로 결정고시 되어 있으므로 공동주택 아파트 20~25층으로 상향 신청한 이 사건 신청은 농촌지역의 도시미관, 쾌적한 공간조성, 주변지역 환경, 교통안전 및 소통의 영향 등을 고려하지 않고 제안한 사항이라고 주장한다. 하지만 단독주택 및 4층 이하의 높이로 결정고시된 것은 일종의 권장사항일 뿐이고 2종주거지역으로 분류하고 있어서 공동주택 건립이 원래부터 가능한 지구이다. 특히 이 사건 신청지를 포함한 ○○군 ○○면 ○○리 0000번지 일원의 “○○1개발진흥지구” 지구단위계획구역에 해당하는 ○○○○2차아파트의 경우도 동일한 지구로 정해져 있다가 아파트 건축을 한 것으로, 동일한 ○○1개발진흥지구의 인접한 토지들은 동일한 기준에 따라서 개발이 이루어져야 하는 것은 너무도 자연스러운 현상이고 위 ○○1개발진흥지구로 설정된 도시계획상의 취지에도 그대로 부합하는 것이다. 즉, 원래 ‘○○1개발진흥지구’를 결정할 당시, 피청구인은 농촌지역의 도시미관, 쾌적한 공간조성, 주변지역 환경개성, 교통안전 및 소통의 영향 등을 고려하여 개발진흥지구로 설정하고 동일한 지구 내에 있는 ○○○○2차아파트에 대한 건축을 하도록 승인하였음에도 동일한 취지에 맞추어 진행하는 이 사건 신청은 돌변하여 이를 허가하지 아니하고 반려한 것은 명백한 잘못인 것이다. 그러므로 이 사건 신청에 대해서만 군관리계획상 단독주택의 용도 및 4층 이하의 높이로 제한이 되어 있다는 등의 사정으로 이를 반려할 수는 없는 것이라 할 것이다. 나) 피청구인은 ○○ 2지구 도시개발지정 및 개발계획 입안 수용(2019. 2. 12.)시점과 청구인이 신청한 현재의 도시개발 입안 시점에서의 도시 주변 환경, 주택 공급 등 검토 판단은 같을 수 없으며, ○○ 2지구는 이 사건 신청지와 다르게 인근 아파트의 조망권 침해를 해소하였으며 인근에 단독주택단지가 없어 사생활 침해에 대한 우려도 없었다고 주장한다. 먼저 ○○ 2지구 도시개발지정 및 개발계획 입안 수용 시점은 2019. 2. 12. 이며 이 사건 제안서를 제출한 시점은 2022. 5. 16.로 불과 3년 정도의 차이만 나므로, 위 ○○ 2지구 도시개발구역지정 및 개발계획 입안 수용 시와 이 사건 신청을 반려할 정도의 중대한 환경의 변경이 발생한 사실이 없었다. 즉, 단순히 시점만 달리하였다고 하여 판단을 달리할 수 있다는 주장은 피청구인의 자의적인 판단인 것이다. 특히 인근 아파트의 조망권과 사생활 침해 등에 대해서는 관련 법령은 전부 준수를 하여 제안서가 작성되었으며 아파트의 조망권과 사생활 침해 등은 사람이 모여살고 있는 우리 사회에서 무제한적으로 보장이 되는 개념이 아니라 사회적으로 용인될 수 있는 정도의 범위 내에서만 보호를 받을 수 있는 것이다. 그리고 이 조망권과 사생활 침해의 정도와 이 사건 신청지를 개발함으로써 발생하는 토지의 효용성과 쾌적한 환경조성 주민들의 권익 등을 비교형량해야 함에도 불구하고 피청구인은 일방적으로 조망권과 사생활 침해 등에 대해서 구체인 숫자나 근거도 없는 막연한 언급만 하면서 이 사건 신청을 반려하였다. 더욱이 이 사건 제안서에서는 이러한 주변 조망권과 사생활 침해에 관한 관련 법령의 기준들을 전부 준수하고 있는 이상, 아무런 구체적인 기준과 근거도 없이 막연히 인근 아파트의 조망권과 사생활 침해 등을 막연히 거론하면서 이 사건 신청을 반려할 수는 없다고 보아야 한다. 왜냐하면 이 사건 도시개발구역 지정 및 개발계획은 사업부지에 속한 주민들의 재산권의 정당한 행사의 범위 내에 있는 것이고 이 사건 개발계획을 원하고 있는 인근 주민들도 다수를 차지하고 있으므로 이러한 주민들의 권리를 제한하기 위해서는 그에 대한 구체적인 근거가 존재하여야만 하는 것이다. 다) 피청구인은 이 사건 신청지의 아파트는 기존 아파트 경계를 중심으로 사업예정지가 부정형적인 상태로 토지이용을 수립하는 것은 불합리하여 기존 ○○○○2차아파트와 혼재로 갈등이 악화되는 상황에서 계획도로 일부가 ○○○○2차아파트 부지에 계획한 것은 더욱 현실성이 없다고 주장한다. 하지만 피청구인의 위와 같은 주장은 이 사건 ○○ 3지구 도시개발구역 부분만을 분리하여 판단한 것이며 이러한 결과는 기존에 피청구인이 승인한 ○○ 2지구 도시개발구역의 부정형의 모양에 기인한 것이므로 이를 탓할 수는 없는 것이고, 오히려 이 사건 신청지와 기존의 ○○ 2지구 도시개발구역을 합한 형태를 종합하여 보면, 오히려 이 사건 신청지의 모양은 기존의 ○○ 2지구 도시개발구역의 부정형의 모양을 보완해주는 효과가 있음을 알 수 있다. 더욱이 계획도로 일부가 ○○○○ 2단지아파트 부지에 계획된 부분은 청구인이 아무런 근거도 없이 계획한 것이 아니라 원래 피청구인의 군계획시설(도로) 소로 2-5로 군계획시설에 편입되어 있는 것을 최대한 존중하여 선형을 유지하여 계획한 것이므로 청구인의 위 부분이 부당하다고 할 수는 없는 것이다. 라) 피청구인은 현재 ○○○○2차아파트 입주자 연명 229명으로 진정서를 제출하여 반대민원을 신청하였고 전원주택 주민들(○○리버카운티 주민 21명)도 반대의사를 명확히 주장하고 있다고 주장하면서 ○○○○2차아파트 조망권과 후면 전원주택의 사생활 침해 등이 당연히 예상된다고 주장한다. 하지만 단순히 이 사건 신청에 대해서 민원이 존재한다는 사실만으로써 이 사건 처분의 사유는 되지 못한다. 왜냐하면 이 사건 신청은 기본적으로 사업부지 내 토지소유자들의 「대한민국헌법」상 보장된 사유재산권의 정당한 행사로서 진행하는 것이며 이 사건 신청과 관련하여 찬성하는 다수의 인근 주민들이 존재하는데 이들의 권리를 단순히 반대하는 민원 등이 있다고 하여 이 사건 신청을 반려할 수는 없는 것이다. 이 부분에 대한 결정은 반대하는 민원인들이 주장하는 사유를 검토하여 그 사유가 다른 이해관계인들의 권리를 제한할 정도의 중대한 사유여야만 하는 것인데 위 민원인들의 주장하는 사유들은 사소하거나 합리적이지 아니하거나 자신들의 입장만을 일방적으로 억지 주장하는 것에 불과한 것들이다. 더욱이 위 민원을 제기하는 주체는 주민들이 정당한 대표권을 갖는 ○○○○2차아파트의 입주자대표회의도 아니고 위 단독주택 주민들의 정당한 대표들도 아니다. 위 임원을 제기하는 민원인들은 주민들의 정당한 대표들이 이 사건 제안에 대해서 협조하는 입장에 있는 것이고 그러다 보니 일부 극소수의 민원인들이 일종의 비상대책위원회 등으로 이름을 내세우며 사실관계를 잘 모르는 일부 주민들의 서명만을 받아와서 이 사건 사업을 방해하면서 부당한 요구를 하는 상황인 것에 불과하다. 마) 피청구인은 이 사건 신청지에는 수변구역으로 지정된 부분이 있으며 이를 불투수층인 도로로 변경한 이 사건 개발계획은 관계기관(수변구역을 관리하는 한강유역환경청) 협의 시 부동의가 예측되는 사안이라고 주장한다. 하지만 피청구인의 위와 같은 사유는 일방적으로 부정적인 예단을 하는 것으로서 그에 대한 합리적인 근거조차 제시하지 못하고 있다. 이에 대해서는 청구인은 이미 한강유역환경청을 방문하여 긍정적인 답변을 들은 상태이며 장래 협의가 가능한 사항으로서 이는 추후 진행해야할 내용들인데 이에 대해서 미리 부정적인 의견을 제시한다는 것은 용인할 수가 없는 것이다. 그리고 원래 ○○1개발진흥지구의 지구단위가 수변지역을 포함하여 수립되어 있으며, 오히려 청구인은 위 지구단위에서 포함시킨 수변지역을 최대한 피하여 제안서를 작성하였으므로 한강유역환경청에서도 이를 충분히 인지하고 긍정적인 태도를 보여주고 있는 것이다. 바) 피청구인은 이 사건 신청지가 속하는 ○○군 ○○면의 특성상 남○○ IC영향권 및 행락철 또는 주말에 상습정체구간으로 평일보다 많은 교통량이 발생하며 ○○ 2지구의 경우 이 사건 신청지와 달리 국지도 00호선을 경유하여 약 350미터 이상 이격되어 있는 사업지구로서, 주통행로 또한 다르면서 ○○대교를 기준으로 좌우측에 위치하여 본 사안과 차이가 있다고 주장한다. 하지만 위 ○○면의 행락철 주말의 상습정체구간을 사유로 이 사건 처분을 하였다는 주장은 이 사건 처분이 얼마나 부당한 것인지를 알 수 있는 근거가 된다. 왜냐하면 이 사건 신청은 대규모의 아파트 단지를 조성하는 것을 목적으로 하는 것이 아니라 불과 500세대도 되지 않는 사업을 목적으로 하고 있는데 행락철과 주말의 ○○면의 상습정체 현상을 반려사유로 내세운다는 것은 너무도 부당한 것이다. 만약 이와 같은 근거로 이 사건 처분을 하였다면 위 교통 흐름상에 있는 사업장 등이 전부 사업 진행이 불가능하여야 함에도 ○○지구 등 다른 유사한 조건을 구비한 사업장에는 정상적으로 사업을 진행하고 있는 것을 보면 이 사건에서도 큰 문제가 없음을 알 수 있다. 구체적으로는 이 사건 신청지의 승용차 발생 교통량은 17시~18시에 1블럭은 40대, 2블럭은 26대 정도로 도로에 영향을 미치는 것은 크지 않은 것으로 조사가 되었으며 특히 이 사건 신청지 남측 강남로(국지도 00호선)에 사업지로의 출입구 1개소가 설치가 되어 교통 흐름에 미치는 영향은 미미하다고 보아야 한다. 8) 결 론 그렇다면 어느 모로 보나 청구인에 대한 이 사건 처분은 재량권을 이탈한 불법ㆍ부당한 처분으로서 마땅히 취소되어야 하므로, 청구인의 이 사건 청구를 전부 인용해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2022. 5. 16. 피청구인에게 이 사건 신청지에 「도시개발법」 제11조제5항에 따라 “도시개발구역 : 25,171㎡, 구역외기반시설 : 10,785㎡”를 내용으로 ○○ ○○3지구 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립을 제안하였다. 피청구인은 2022. 6. 13. 청구인에게 이 사건 제안서에 대해 아래와 같은 사유를 들어 반려하는 이 사건 처분 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830653"></img> 을 통지하였다. 2) 청구인 주장 가) 2010년 ○○1개발진흥지구(지구단위계획구역) 개발계획내용과 배치된다는 이유로 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 나) ○○○○2단지 아파트 경계를 중심으로 양분되어 계획된 ○○3지구를 부정형이라는 이유로 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 다) 일부 주민들의 악의적인 의도에서 진행된 민원의 이유로 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 라) 수변구역이 포함되는 계획도로의 한강유역환청청과 사전 협의가 있었는데 동의 여부가 불투명하다는 이유로 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 마) 신설 세대수의 규모나 차량 통행량에 비추어 보면 진출입에 대한 영향은 크지 않을 것으로 예상하며 교통 혼잡이 예상된다면 보완할 수 있는 사안이다. 3) 피청구인 답변 가) 도시개발구역 지정의 재량권과 이 사건 신청지 일원 현황에 관하여 도시개발구역 지정권자는 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하고 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발을 지정할 수 있다(「도시개발법」 제2조제1항제2호 및 제3조제1항). 이와 같은 법령의 내용을 종합하여 보면, 도시개발구역 지정은 행정청이 법령의 범위 내에서 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 기여하기 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단에 기초하여 행하는 일종의 행정계획으로서 재량행위라고 할 것이며, 도시계획 관계법령은 계획의 구체적인 내용에 관해서는 행정기관에게 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있는바, 도시개발구역 지정 및 그 지정의 구체적 내용에 대해서 지정권자는 계획재량을 가지고 있다고 할 수 있다. ○○군 ○○면 ○○리 0000번지 일원의 ○○ 군관리계획 결정(○○군 고시 2010-52호) 목적은 ○○면 ○○리 0000번지 일원의 난개발 방지 및 쾌적한 정주환경조성을 위하여 지정된 구역이며, 토지이용 및 기반시설의 배치와 규모에 관한 군관리계획의 결정 권한이 피청구인에게 있다. 이 사건 처분은 현재의 가구, 획지 및 건축물 등에 관한 군관리계획 결정조서 상 건축물에 대한 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이에 대한 결정조서에 단독주택의 용도 및 4층 이하의 높이로 결정 고시되어 있는 사항과 주변지형, 개발밀도, 주거형태, 교통 혼잡, 기존 계획과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 반려 처분한 사항으로 청구인이 제안한 ○○3지구 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 등에 관한 입안 여부는 피청구인에게 광범위한 재량권이 인정된다고 할 것이다. 오히려 청구인이 주변 여건을 고려하지 않은 채, 이 사건 신청지에 건축물의 허용용도를 상향제안(단독주택 4층 이하→ 공동주택 아파트 20~25층 이하)한 것은 농촌 지역의 도시미관, 쾌적한 공간조성, 주변 지역 환경개선, 교통안전 및 소통의 영향 등을 고려하지 않고 제안한 사항으로서, 피청구인은 상기와 같은 문제점을 비교 이익형량하여 반려 처분한 사항이다. 이 사건 신청지의 반려 시점을 기준, 피청구인 관내 아파트 목적의 도시개발 사업이 완료되었거나 진행 중인 곳이 ○○지구 외 12개 지구로 5,310세대, 12,215명의 주거 공간이 확보될 뿐 아니라 피청구인의 주택보급률도 2020년도 기준으로 126.6%로 아파트의 과잉공급 조짐이 보이고 있으며, 그에 따른 도시기반 공공시설(도로, 상하수도, 도시가스, 주차장, 학교, 기타 등)도 부족하며 ○○읍과 ○○면 중심지의 주거환경 악화를 우려하고 있다. 이와 같은 점에 따를 때, 피청구인이 이익형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량에 정당성과 객관성이 결여되었다는 취지의 청구인의 주장은 모두 이유 없으며, 이하에서는 이 사건 각 처분 사유가 위법하다는 취지의 청구인의 주장에 대해서 살펴보겠다. 나) 이 사건 제1처분 사유가 위법하다는 취지의 청구인의 주장에 대하여 기존 ○○리 일원 군관리계획(○○1개발진흥지구 및 제2종지구단위계획구역)은 주변 지역의 난개발 방지 및 쾌적한 정주환경조성을 위한 ○○ 군관리계획이며 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 결정 고시하였다. 이 사건 처분의 지구단위계획은 높이 4층 이하로 규정되어 있으며 단독주택을 권장용도로 하고 있다. ○○2지구 도시개발구역 지정 및 개발계획의 입안수용 시점(2019. 2. 12.)과 청구인이 지정 신청한 현재 도시개발계획 입안 시점에서의 도시주변 환경, 주택공급 등 검토 판단은 같을 수 없을 뿐 아니라, ○○2지구는 이 사건 신청지와 다르게 인근 아파트의 조망권 침해를 해소하였으며, 인근에 단독주택 단지가 없어 사생활 침해에 대한 우려도 없다. 피청구인은 ○○2지구 입안 당시와 변경된 사정에 따라 무분별한 고밀도의 개발을 억제하고, 주택 과잉공급 방지 등을 위하여 처분한 것인바, 청구인 주장 중 ○○2지구와 동일한 맥락에서 제안서가 작성되고 신청이 된 것이므로 변경된 사정에 대한 판단 없이 신청을 인가하여야 한다는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 이 사건 제2처분 사유가 위법하다는 취지의 청구인의 주장에 대하여 ○○○○2단지 아파트 부지가 부정형하다는 사유로 이를 극복하지 못하고 이 사건 신청지와 같이 기존 아파트 부지 경계를 중심으로 사업 예정지가 부정형적인 상태로 토지이용을 수립하는 것은 불합리하며, 여기에 더해 기존 ○○○○2단지와 혼재로 갈등이 악화되는 상황에서 계획도로 일부가 ○○ ○○2단지 아파트 부지에 계획한 것은 더욱 현실성이 없다. 라) 이 사건 제3처분 사유가 위법하다는 취지의 청구인의 주장에 대하여 청구인은 청구서에서 이 사건 신청지 인근 주민들 대다수가 찬성하고 있다고 주장하고 있으나, ○○○○2단지 입주자 연명(김○○ 외 229명)으로 진정서를 제출하여 ○○3지구 도시개발사업(공동주택) 추진 반대민원이 신청되었고 ○○경찰서에 반대 집회 신고 후 수회에 걸쳐 시위를 하였으며, 또한 전원주택 주민들도(○○리버카운티 주민 이○○ 외 21명) ○○3지구 아파트 개발계획 철회 등 다수의 민원이 접수하여 반대의사를 명확히 주장하고 있어, 청구인의 주장은 신빙성이 없다. 국지도 00호선 전면을 기준으로 기존 아파트(○○○○1단지, 2단지)가 위치하며, 후면에는 이 사건 신청지 경계로 전원주택이 입지 되어있는 형태의 주변 상황을 고려할 경우, ○○○○ 2단지 조망권과 후면 전원주택의 사생활 침해 등이 당연히 예상된다는 점에서 청구인의 계획 내용은 이 사건 신청지 인근 거주민의 주거환경에 매우 큰 악영향을 줄 것으로 사료되는바, 피청구인의 이 사건 제3처분 사유는 이와 같은 점에서 적법ㆍ타당한 처분 사유에 해당된다고 할 것이다. 마) 이 사건 제4처분 사유가 위법하다는 취지의 청구인의 주장에 대하여 기존 ○○리 일원 군관리계획(○○1개발진흥지구 및 제2종지구단위계획구역)의 일부 녹지 및 공원에는 한강 상수원 수질보전을 위해 엄격히 관리되는 수변구역으로 지정되어 있는데, 이를 불투수층인 도로로 변경한 이 사건 신청계획은 관계기관 협의(수변구역을 관리하는 한강유역환경청) 시, 부동의가 예측되는 사안이다. 나아가 청구인은 도시개발구역 외 도로를 군관리계획 결정(변경)하여 개설하는 것으로 한강유역환경청과 사전협의 하였다고 주장하나, 청구인도 자인하고 있는 바와 같이 한강유역환경청의 입장은 개발계획도 수립되지 않은 사항을 전제로 관계부처의 의견을 들어서 긍정적으로 검토하겠다는 원론적인 답변에 불과한 것이고 더 나아가 이와 같은 협의가 문서화 되지도 않은 것인바, 이와 같은 답변을 반영할 근거는 없다고 할 것이며, 피청구인의 이 사건 제4처분 사유는 이와 같은 점에서 적법ㆍ타당한 처분 사유에 해당된다고 할 것이다. 바) 이 사건 제5처분 사유가 위법하다는 취지의 청구인의 주장에 대하여 2020년 경기도 도로교통량조사에 따르면, 청구인의 신청에 따른 공동주택이 이용하게 될 ○○리 일원 국지도 00호선은 2차선으로 되어 있으며 현재 주간 통행량(07:00시∼19:00시) 12,548대, 시간당 약 1,046대이고, 시간당 최대통행량 1,248대로 확인되며, 이와 같은 2차선에 신설 세대의 교통량이 가중될 경우 혼잡이 우려될 뿐 아니라 이 사건 신청지가 속한 ○○면의 특성상 남○○IC 영향권 및 행락철 또는 주말(토ㆍ일요일)에는 상습정체 구간으로 평일보다 많은 교통량이 발생하여 항시 지역 주민들의 교통소통에 영향을 주고 있다. 한편 피청구인이 기 승인한 ○○2지구의 경우는 이 사건 신청지와 달리 국지도 00호선을 경유하여 약 350m 이상 이격되어 있는 사업지구로서 주통행로 또한 다르며, ○○대교를 기준으로 좌ㆍ우측에 위치하여 본 사안과는 차이가 있는 점에 따르더라도, ○○2지구의 경우를 들어 이 사건 처분이 위법이라는 취지의 청구인의 주장 또한 이유 없다. 4) 결론 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당한 처분이라 할 것이며 청구인의 주장은 이유가 없으므로, 위와 같은 사정을 고려하여 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) ○○1 지구단위계획에 관하여 가) 지정현황 청구인이 도시개발구역 지정 요청한 이 사건 신청지 일대는 피청구인이 ○○리 일대의 난개발을 방지하고 쾌적한 정주환경조성을 위해 군관리계획으로 결정한 ○○1 지구단위계획구역 내에 위치하고 있다. 본 지구단위계획구역은 과거 준도시지역 취락지구였던 ○○1 개발진흥지구와 ○○2 개발진흥지구를 병합하여 2010. 11. 9. ○○군 고시 제2010-52호에 따라 면적 230,907㎡의 최초 ○○1 지구단위계획구역이 결정되었으며, 이후 2017. 2. 13. ○○군 고시 제2017-27호에 따라 변경 결정된 바 있다. 본 지구단위계획은 난개발을 방지하고 쾌적한 정주환경조성을 위하여 결정한 사항으로서 청구인이 제안한 부지는 획지번호 A-4, A-5 및 A-6에 해당하며 해당 가구 및 획지의 규모와 조성에 관한 결정조서 상 획지의 용도가 단독주택으로 명시되어 있음을 확인할 수 있고, 청구인이 주장하는 용도가 권장사항이라는 주장과 원래부터 공동주택이 가능하다는 것은 임의적으로 권장사항, 층수, 용적률 등 다른 용도로의 사용에 대하여 지구단위계획 변경에 관한 사항을 주민의견 수렴 및 지정권자와 별도의 협의 없이 진행하는 것으로 절차상 하자가 있다고 할 것이다. 나) 지구단위계획의 변경 「지구단위계획수립지침」(국토교통부훈령 제1131호, 2018. 12. 21) 제6절 주민제안에 따르면 주민은 「지구단위계획수립지침」 2-6-5에 따라 요건을 기존 지구단위계획구역 내의 일부 토지에 대한 지구단위계획의 변경을 제안할 수 있다. 이 경우, ① 기존 지구단위계획구역의 지정목적과 토지이용계획에 적합하여야 하고, ② 기존 지구단위계획구역 내의 기반시설에 관한 계획의 변경이 필요한 경우에는 기반시설변경에 따라 주변지역에 미치는 영향을 면밀하게 검토하여 지역주민 등 이해관계자간에 분쟁이 없도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 상당한 양의 기반시설의 변경(청구인 제안상 구역 내 기반시설 1,892㎡, 구역 외 기반시설 10,785㎡, 전체면적의 35% 수준)과 도로 노선의 변경, 공원 위치 변경이 수반되는 청구인의 계획은 지역주민들의 의견조율이 필요한 사항으로, 이를 통해 지역주민과 이해관계자와의 분쟁이 일어나지 않도록 사전 충분한 검토가 필요하다고 할 것이다. 주민제안된 지구단위계획의 임의적 수용권한은 주변지역에 미치는 환경적 영향과 기반시설의 확보 및 배치사항, 지역주민 등과 이해관계자 간 분쟁, 지역의 인구 수용계획 등을 충분히 고려하여 결정권자인 피청구인이 수용 여부를 판단하여야 할 사항으로, 피청구인은 기존 주민들이 수년간 인지하고 있는 기반시설의 배치 계획을 현재 고시된 ○○1 지구단위계획을 보다 발전시킬 필요가 있다고 판단하여 당초의 ○○1 지구단위계획 내용과 배치되는 부분에 대하여 반려한 사항이다. 다) 이익형량에 대하여 청구인이 사업을 제안한 부지와 연접하여 입지하고 있는 ○○면 ○○리 0006번지의 ○○○○2단지 아파트의 경우, 과거 1997년부터 준도시지역 취락지구로 국토계획법 제정 이후 관련 부칙에 따라 지구단위계획구역으로 지정되었고, 2007. 11. 7. 주택건설사업계획승인으로 2010. 3. 31. 사용승인이 완료되어 있던 지역으로 2단지 지구단위계획이 수립되기 이전부터 존재하였다. 지역의 특성상, 과거로부터 ○○지역에 주민이 밀집하여 주거지를 형성하던 자연취락 중 하나였고 현재는 공동주택 건립으로 약 270세대가 밀집하여 거주하고 있는 것으로 확인되고 있다. 청구인이 주장하는 대로 공익과 사익, 공익 상호간과 사익 상호간에 이익형량을 비교교량함에 있어 사업부지 인근의 기존 집단거주민들의 의견의 절대적 반영은 어렵지만 최소한의 이익에 대한 이해충돌이 예견되는 사항에 대하여 사전 해소의 노력이 있었어야 할 것으로 판단되나, 청구인은 이에 대한 해소 노력이나 해결방안을 사전에 피청구인에게 제안하거나 소명한 사실이 없다. 라) 사업부지 부정형에 대하여 청구인은 ○○○○2단지 아파트가 부정형으로 되어 있어 청구인이 도시개발구역을 부정형으로 제안할 수밖에 없다고 주장하고 있다. 위에서 언급하였듯이 ○○○○2단지 아파트는 과거로부터 자연적으로 형성된 취락을 토대로 구역이 형성된 것으로 ○○1 지구단위계획 수립 이전에 공동주택 건립이 완료된 사항이며, 이를 반영한 ○○1 지구단위계획에서는 공동주택과 단독주택의 배치를 전체 지구단위계획구역 내에서 형상에 맞춰 자연스럽게 형성한 사항일 뿐인 것이다. 마) 도시개발사업 지정 현황 ○○군 도시개발사업은 2016년 ○○지구를 시작으로 총 14건이 진행 중에 있으며 주택건설사업계획이 승인된 4건을 합쳐 총 18건의 공동주택 건립사업이 진행 중에 있다. 전체 사업면적은 903,354㎡이고 총 세대수는 8,704세대이며 총 계획인구는 20,523명에 이르고 있다. 이 중 청구인이 사업을 제안한 2030 ○○군기본계획상 중심지역생활권에서 이뤄지는 도시개발사업 및 사업계획승인지구는 총 13건이며 계획인구는 15,641명에 이르고 있어, 상당한 양의 도시개발사업 등으로 인한 공동주택 공급이 단기간 집중된 것을 확인할 수 있다. ○○군은 이미 주택 보급율이 126.6%에 이르고 있으며 위 공동주택이 본격적으로 입주하는 시기인 2023년부터는 주택의 과잉공급 및 부동산 시장의 불투명성으로 인한 각종 문제점을 피청구인은 인식하고 있고, 더 나아가 중심지역 생활권의 2030 ○○군 기본계획상 인구배치계획에 따라 수용 가능 인구를 이미 조절할 필요가 있다고 판단하고 있는 것이 사실이다. 불과 몇 년 전만 하더라도 ○○군에 공동주택(아파트)이 이처럼 증가할 것을 예상하지 못하고 지역에 부족한 주거환경을 개선하고자 했던 시점과 현재는 여건이 많이 변화됨에 따라 사업계획에 대한 철저한 사전 검토와 검증이 필요함에도 청구인은 이와 같은 사항에 대한 사전협의 없이 도시개발구역 지정 및 개발계획을 제안한 부분에 대하여는 지정권자인 피청구인이 수용할 수 없는 사항이다. 6) 청구인 보충서면에 대한 반박 가) 이 사건 신청지가 원래부터 공동주택이 가능하다는 주장에 대하여 청구인이 도시개발구역 지정을 요청한 이 사건 신청지는 ○○1 지구단위계획구역 내에 위치하고 있다. ○○1 지구단위계획의 고시문 “1. 가구 및 획지의 규모와 조성에 관한 결정 결정조서”에서 단독주택과 공동주택을 분명히 구분하고 “2. 건축물에 대한 용도.건폐율.높이에 관한 결정조서”에 공동주택을 허용하는 가구. 획지에서는 허용용도 란에 공동주택을 분명히 명기하는 등 고시문 전체내용을 보면, 이 사건 신청지에는 공동주택 입지를 제한하고 있음을 알 수 있다. 그러함에도 청구인의 주장을 십분 받아들여 제2종일반주거지역에서 가능한 용도이기에 공동주택이 포함된다 하더라도, 4층 이하의 높이제한 고시문 내용을 보면 공동주택 중 아파트(「건축법 시행령」 별표1, 2호의 가 : 주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택) 입지는 당연히 제한되는 것이다. 또한, 연접한 ○○○○2단지 아파트 입지 승인과 동일하게 이 사건 신청지를 비교하는 것은 앞서 설명한 “1. ○○1지구 지구단위계획에 관한 내용”(이하 “앞의 1호 내용”이라 한다)의 ○○○○2단지 아파트 진행경과에서 보듯이 비교대상이 될 수 없다. 따라서 청구인이 이 사건 신청지에 제안한 공동주택(아파트) 20∼25층의 건축계획은 당연히 받아들여야 하는 사항이 아니라, 결정권자가 물리적, 사회적인 모든 사항을 종합적으로 판단하여 토지이용계획을 상향하여야만 하는 중요한 군관리계획 변경결정 사항에 해당하는 재량행위인 것이다. 나) 이 사건 신청지와 인근에 승인된 ○○2지구는 제안시점이 불과 3년 정도 차이로 중대한 환경변화가 없고, 이 사건 신청지의 사업부지에 속한 주민의 재산권을 제한하고 있다는 주장에 대하여 청구인은 불과 3년 정도 차이로 중대한 변화가 없다고 주장하나, 앞에 언급한 내용에서 설명하였듯이 ○○군 관내에서는 불과 몇 년 내 공동주택(아파트) 승인이 집중되어 아파트의 과잉공급이 우려되고, 2030 군기본계획의 계획인구가 급속히 소진되고 있는 실정이다. 또한, 이 사업 신청지의 토지도 ○○군의 모든 토지와 같이, 결정된 토지이용계획에 따라 토지를 사용하는 것이지, 토지의 용도상향을 당연시하며 이를 전제로 재산권을 제한받았다는 주장은 설득력이 없다 할 것이다. 다) 청구인은 이 사건 신청지가 기존 아파트 부지와 합한 형태를 종합하면 오히려 부정형을 보완해 주는 효과가 있다는 주장에 대하여 기존 아파트인 ○○○○2차 아파트 부지의 부정형이, 이 사건 신청지로 이를 보완해 주는 효과가 있다는 주장은, ○○○○2차 아파트 부지를 포함한 개발계획의 물리적 요소만 고려했을 뿐, 사회적 요소를 간과한 사항이다. 이는 2개 단지가 하나의 주체로 관리ㆍ운영될 경우 가능하나 모든 상황, 조건 등이 다른 2개 단지의 관리통합은 불가능하며, 각각의 단지가 혼재된 형태에서 물리적 통합은 갈등만 상존할 뿐이다. 또한, 청구인이 제안한 ○○3지구 도시개발구역과 ○○2지구 도시개발구역과 관계는 ○○대교를 기준하여 좌ㆍ우측에 위치하여 연접하지 않은 형태임에도 부정형의 형태가 ○○2지구에 기인한 것으로 오인한 해석이다. 라) 인근 주민의 반대 민원으로 피청구인이 이 사건 신청을 반려한 것은 부당하다는 주장에 대하여 이 사건 신청지가 포함된 ○○1지구의 지구단위계획은 2010. 11. 9. 결정고시 되어 현재에 이르고 있다. 이 계획에는 가구 및 획지계획 뿐 아니라 도로, 공원, 녹지 등의 기반시설이 포함된 법정계획으로 상당기간 주민들은 이 계획을 인지하고 있으며, 따라서 모든 주민은 아니더라도 이 기반시설을 이용하게 될 인근 주민들은 계획이 변경되는 것에 참여하는 것은 너무나 자연스런 일이다. 이와 관련한 규정은 앞에 언급한 내용에서 보듯이 “지구단위계획수립지침”에서 기반시설 변경에 따라 주변지역에 미치는 영향을 면밀하게 검토하여 지역주민 등 이해관계자간에 분쟁이 없도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 마) 청구인은 ○○1 지구단위계획에 포함시킨 수변구역을 최대한 피하여 이 사건 제안서를 작성하였다는 주장에 대하여 ○○1 지구단위계획의 공원과 녹지 일부 구간에는 개발을 억제하는 수변구역이 일부 설정되어 있는데, 이 사건 신청지의 개발계획상 이 수변구역을 보전용도인 공원 및 녹지에서 시설용도(불투수층)인 주도로로 변경하는 것은 불합리하다 할 것이다. 바) 이 사건 신청지의 규모가 불과 500세대도 되지 않는데 행락철과 주말 ○○면의 상습정체 현상을 반려사유로 하는 것은 부당하다는 주장에 대하여 국토교통부 자동차관리정보시스템에 따르면 우리나라 인구 2.2명당 1대의 차량을 보유하고 있으므로, ○○3지구 아파트의 계획세대는 370세대이며 세대당 2.3인으로 계획하였다. ○○3지구 아파트 주민의 차량대수는 약 380대 이상이 운영될 것으로 보이며, 청구인이 제출한 장래 시간대별 발생교통량 예측표 상에는 2026년 17시~18시 기준78대가 발생하는데, 이 사건 신청지 공동주택이 이용하게 될 국지도 00호선은 왕복2차선으로 협소하고, 앞에 언급한 내용과 같이 최근 몇 년간 공동주택(아파트) 승인이 집중되어 교통소통에 대한 대책이 절실한 시점에서 17시~18시 발생 교통량은 1,248대, 이 사건 신청지의 장래 시간대별 발생교통량 예측표에 의하면 17시~18시 발생 교통량은 78대 교통량을 포함할 시, 1,326대(약 6% 증가)로 주말 및 행락철에 미치는 영향은 매우 클 것임이 자명한 사실이다. 7) 결론 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당한 처분이라 할 것이며 청구인의 주장은 이유가 없으므로, 위와 같은 사정을 고려하여 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. (생 략) 2. “도시개발사업”이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다. 제3조(도시개발구역의 지정 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 1. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 2. 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다) ② ~ ③ (생 략) ④ 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다. 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 제2항에 따라 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다. 제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 대도시 시장인 지정권자는 관계 서류를 일반에게 공람시켜야 하며, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 하며, 지정권자인 특별자치도지사와 관계 서류를 송부받은 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장은 해당 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다. 1 ~ 9. (생 략) 10. 「부동산투자회사법」에 따라 설립된 자기관리부동산투자회사 또는 위탁관리부동산투자회사로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자 ② ~ ④ (생 략) ⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다. ⑥ 토지 소유자 또는 제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다. 【도시개발법 시행령】 제23조(도시개발구역지정의 제안) ① 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 도시개발구역지정제안서를 국토교통부장관, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ② ~ ③ (생 략) ④ 법 제11조제5항 본문에서 “대통령령으로 정하는 권원”이란 토지사용승낙서 및 토지매매계약서를 말한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1 ~ 3. (생 략) 4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나 ~ 다. (생 략) 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 5. “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다. 6. (생 략) 7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 8 ~ 10. (생 략) 11. “도시ㆍ군계획사업”이란 도시ㆍ군관리계획을 시행하기 위한 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 도시ㆍ군계획시설사업 나. 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 12 ~ 14. (생 략) 15. “용도지역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율(「건축법」 제55조의 건폐율을 말한다. 이하 같다), 용적률(「건축법」 제56조의 용적률을 말한다. 이하 같다), 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ② ~ ⑥ (생 략) ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “시ㆍ도지사”는 “시장 또는 군수”로, “시ㆍ도도시계획위원회”는 “제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회”로, “「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회”는 “「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회”로, “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사”는 “시장 또는 군수”로 본다. 【한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률】 제4조(수변구역의 지정ㆍ해제 등) ① 환경부장관은 한강수계의 수질 보전을 위하여 팔당호, 한강(팔당댐부터 충주 조정지댐까지의 구간으로 한정한다), 북한강(팔당댐부터 의암댐까지의 구간으로 한정한다) 및 경안천(「하천법」에 따라 지정된 구간으로 한정한다)의 양안(兩岸) 중 다음 각 호에 해당되는 지역으로서 필요하다고 인정하는 지역을 수변구역으로 지정ㆍ고시한다. ② 환경부장관은 제1항에 따른 수변구역(이하 “수변구역”이라 한다)을 지정ㆍ고시하려면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 수변구역에서 제외하여야 한다. 1. 상수원보호구역 2. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조에 따른 개발제한구역 3. 「군사기지 및 군사시설 보호법」 제2조제6호에 따른 군사기지 및 군사시설 보호구역 4. 「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역과 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(주거형으로 한정한다) ③ 환경부장관은 수변구역이 제2항제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 절차에 따라 수변구역 지정을 해제하여야 한다. 다만 제1항에 따라 수변구역으로 지정된 지역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 사유로 「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역으로 편입되는 경우에는 제2항에도 불구하고 수변구역 지정을 해제하지 아니한다. 1. 제11조제2항에 따른 주민지원사업으로 공공하수처리시설의 전부 또는 일부가 설치된 경우 2. 관할 지방자치단체의 장이 수질개선 등을 위하여 수변구역 지정을 해제하지 아니할 것을 조건으로 수변구역의 일부에 공공하수처리시설을 설치한 경우 제5조(수변구역에서의 행위제한 등) ① 누구든지 수변구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 새로 설치(용도변경을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하여서는 아니 된다. 1 ~ 3. (생 략) 4. 「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택(다가구주택에 한정한다) 및 같은 항 제2호에 따른 공동주택 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 제안서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2022. 5. 16. 「도시개발법」 제11조제5항에 따라 이 사건 신청지에 도시개발구역 지정(면적 25,171㎡, 구역외 기반시설 10,785㎡)을 내용으로 하는 이 사건 제안서를 피청구인에게 제출하였다. 나) 피청구인은 2022. 6. 13. 청구인이 제출한 이 사건 제안서에 대해 ‘① 이 사건 신청지는 2010년 기 수립한 ○○1지구 개발진흥지구 개발계획내용과 배치, ② ○○○○2단지 경계를 중심으로 사업예정부지가 부정형으로 양분되어 공동주택용지로 계획한 개발계획 불합리, ③ 기존 개발지(○○○○2단지 및 단독주택단지) 주민들의 인근지 고층 개발로 인한 주거환경 악화를 우려한 극심한 민원 발생, ④ 기존 계획도로를 변경하고자 하는 도로 일부 구간이 한강수계법에 의한 수변구역으로 개발사업을 억제하고 있어 소관부처인 한강유역환경청의 동의 여부 불투명, ⑤ 교통처리 계획상 현재 운영 중인 국지도 00호선상의 교차로 외 2개소의 교차로 신설을 계획하나 좌회전차로 추가 확보 및 신호 제어가 불가피함에 따른 교통 혼잡 야기 예상’을 이유로 하여 이 사건 처분을 하였다. 다) 한편, 피청구인은 2010. 11. 9. ○○면 ○○리 일원의 난개발 방지 및 쾌적한 정주환경 조성을 위해 ○○1개발진흥지구 확장 및 ○○2개발진흥지구 폐지를 주요 내용으로 하는 ○○ 군관리계획을 변경결정하고 ○○군 고시 제2010-52호로 고시하였으며, 2019. 7. 4. ○○2지구 도시개발사업과 관련하여 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립을 ○○군 고시 제2019-163호로 고시하였다. 2) 처분의 적정 여부 행정계획은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 참조). 행정주체의 도시개발구역 지정도 행정계획에 해당되므로, 피청구인은 형성된 재량권 하에 청구인이 제안한 도시개발구역지정 제안을 반려한 이 사건 처분을 결정할 수 있다 하겠으나, 이 사건 처분이 적법한지 여부를 판단함에 있어서는 위 대법원의 판단 기준에 따라 이익형량을 전혀 행하지 않았거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠트린 경우거나 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여되었는지를 기준으로 재량권의 일탈ㆍ남용 여부를 판단해보아야 할 것이다. 먼저 피청구인은 청구인의 도시개발구역지정 제안에 대하여 상위 행정계획인 ○○1개발진흥지구 군관리계획과의 부합 여부, 관계협의기관의 동의 여부, 교통 영향, 인근 주민들의 사익 등 여러 공익과 사익을 비교ㆍ교량하여 이를 반려 처분한 것이므로, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 않았거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우에는 해당하지 않는 것으로 보인다. 또한 「도시개발법」 제5조제2항 및 국토교통부훈령인 「도시개발업무지침」 1-3-1-1에 따르면 행정주체의 도시개발 구역 지정 및 개발계획의 내용은 이미 수립되어 있는 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 하고, 행정주체에게는 이러한 주변지형, 개발밀도, 주거형태, 교통안정, 기존 도시ㆍ군기본계획과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 여부에 대한 광범위한 재량권이 인정된다고 할 것이다. 살피건대, 피청구인이 2010년경 고시한 ○○1개발진흥지구 군관리계획에 의거하면 이 사건 신청지는 본래 ‘높이 4층 이하, 건폐율 60%, 용적률 200%, 권장용도 단독주택’으로 결정 고시되어 있음에도 불구하고 청구인이 건축물의 허용용도를 ‘공동주택 아파트 20~25층 이하’로 상향 제안한 것은 난개발 방지와 쾌적한 정주환경조성을 목적으로 하는 기존 군관리계획에 부합하지 않는다고 할 것이다. 또한, 청구인은 청구인의 도시개발구역지정 제안이 ○○2지구 도시개발계획과 동일한 맥락에서 제안한 도시개발계획이라고 주장하고 있으나, ○○2지구 도시개발계획은 이 사건 처분일로부터 3년여 경 이전에 수립된 도시개발계획이어서 그 사이의 제반여건이나 인구 변동, 도시환경의 변화 등을 고려할 때 행정주체의 판단이 이전과는 같다고만 볼 수 없고, 더욱이 이 사건 신청지 주변 지역은 이미 대부분 주택 개발이 완료되었고 2020년도 기준으로 이미 피청구인 내 주택 보급률이 126.6%에 이르러 이미 아파트 과잉공급 조짐을 보이고 있으므로, 위와 같은 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 한편, 이 사건 신청지를 기준으로 남쪽으로는 ○○○○○○2단지아파트가 바로 근접해서 위치해 있고 북쪽으로는 전원주택인 ○○리버카운티가 위치해 있어서, 주택 간 거리와 지형을 고려할 때 ○○○○○○2단지아파트의 조망권 침해와 ○○리버카운티 전원주택 주민들의 사생활 침해 등 인근 주민들의 주거환경이 악화될 것이 상당 부분 예상된다고 할 것이다. 따라서 ○○○○○○2단지아파트(총 약 270세대)의 입주자 중 약 300여명과 인근 전원주택인 ○○리버카운티(총 약 21세대) 주민 중 22여명이 청구인의 도시개발구역지정 및 건축허가에 대한 반대서명 연명부를 제출한 것을 단순히 불손한 의도를 가진 일부 인근 주민들의 비합리적인 민원이라고만은 보기 어렵다. 또한, 청구인의 도시개발구역지정 제안은 약 500세대의 새로운 아파트를 공급하는 것을 사업 목적으로 하고 있고 해당 아파트의 주민들이 주로 이용하게 될 도로는 국지도 00호선인데, 2020년 12월경 경기도 도로교통량 조사에 의하면 도로의 대부분이 편도 1차선인 국지도 00호선은 이미 시간당 최대 통행량이 약 1,248대로 예상되어 새로운 아파트 단지가 들어올 경우 이로 인한 교통 혼잡이 더욱 심해질 것으로 보인다. 따라서 피청구인은 ○○군의 ○○1개발진흥지구 군관리계획을 기초로 피청구인이 이 사건 반려