도시개발사업 구역지정 및 개발계획변경 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 일원 334,725㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에서 「도시개발법」에 따른 환지방식으로 동천2지구 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 진행하는 시행자이다. 청구인은 2019. 12. 12. 피청구인에게 ① ○○시 ○○구 ○○동 158 일원 41,316㎡(이하 ‘이 사건 제척부지’라 한다)를 이 사건 사업구역에 편입시키고, ② 같은 동 401-18 일원 21,398㎡(이하 ‘이 사건 배수지’라 한다)를 이 사건 사업구역에 편입시킨 후 체육공원으로 중복결정하여 달라는 내용으로 동천2지구 도시개발사업 구역지정 및 개발계획 변경 제안(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2020. 1. 2. 청구인에게 ① 현재 사업 공정률이 약 80%로 사업 구역의 추가 확장보다는 조기 준공이 필요한 상황이고, ② 이 사건 배수지는 물의 오염원을 차단하여야 하는 수도시설로 녹지면적 확보를 위해 공원시설로 중복결정하는 것은 적합하지 않다는 이유로 「도시개발법 시행령」 제23조제3항에 따라 도시개발사업 구역지정 및 개발계획 변경 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건경위 가) 청구인은 2012. 6. 12. 피청구인에게 이 사건 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립을 제안하여 이 사건 사업을 추진하기 시작하였다. 당시 청구인은 이 사건 제척부지(아래 그림 : (a) 부분)를 포함한 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 일원을 도시개발구역으로 지정받고자 하였으나, 피청구인은 이 사건 제척부지 일대의 토지 소유자들이 강하게 반대한다는 이유로 일단 이 사건 제척부지를 제외한 나머지 지역에 대하여만 지정 제안을 할 것을 요구하였다. 이에 청구인은 2012. 8. 13. 이 사건 제척부지를 제외한 나머지 지역에 대하여만 도시개발구역 지정제안을 하였다. 나) 한편 피청구인은 위와 같은 청구인의 지정제안에 따라 도시계획위원회 심의를 개최하였는데, 2013. 9. 10. 개최된 제14회 도시계획위원회는 “구역 외 부지(이 사건 제척부지)를 구역계에 포함하여 정형화하는 방안을 검토(권고사항)”라는 심의의견으로 조건부 가결하였고, 피청구인은 청구인에게 도시계획위원회 심의의견에 대한 조치계획 제출을 요구하였다. 이에 청구인은 “사업구역에서 제척된 부지(이 사건 제척부지)에 대해서는 구역지정 고시 후 구역계 정형화 방안을 위해 토지소유자와 협의·검토하겠음”이라는 조치계획을 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2013. 10. 2. 청구인의 지정제안을 받아들여 이 사건 제척부지를 제외한 이 사건 사업구역을 도시개발구역으로 지정하는 도시개발구역 지정 및 개발계획을 고시(○○시 고시 제2013-392호)하였다. 그 후 실시계획이 수립ㆍ고시되고, 몇 차례의 개발계획 및 실시계획 변경 등이 이루어지면서 이 사건 사업이 본격적으로 진행되었는데, 청구인은 2018. 3. 9. 피청구인에게 당초 도시계획위원회 심의의견 취지대로 구역계를 정형화하는 차원에서 이 사건 제척부지를 이 사건 사업구역에 포함시키는 내용의 구역지정 및 개발계획 변경 제안을 하였다. 그러나 피청구인은 2018. 3. 13. ‘이 사건 제척부지 일원 토지 소유자 등의 동의가 미흡하다’는 이유로 이를 반려하였다. 한편 청구인은 2019. 10. 24. 피청구인의 위와 같은 반려취지를 반영하여 이 사건 제척부지 중 토지 소유자 등의 동의를 확보한 지역을 이 사건 사업구역에 편입시키는 내용의 구역지정 및 개발계획 변경 제안을 하였으나, 피청구인은 2019. 11. 20. ‘미동의 부지가 제외된 구역 확장은 구역계 정형화에 부합하지 않는다.’는 이유로 청구인의 제안을 재차 반려하였다. 이에 청구인은 위와 같은 반려 취지를 반영하여 2019. 12. 12. 피청구인에게 이 사건 신청을 하게 된 것이다. 2) 관련법리 이 사건 사업에 관하여 도시개발구역 확장 여부나 개발계획 변경 여부 등을 결정하는 것은 행정계획에 해당한다. 그런데 행정계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로, 관계법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않기 때문에, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여받게 되는 것이 원칙이지만, 그와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이라 할 수 없다. 행정주체로서는 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고, 만일 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획에 관한 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 되는 것이다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조). 한편, 행정상의 법률관계에서는 신뢰보호의 원칙이 적용될 수 있는데, 이를 위하여는 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법한 것이다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조). 3) 이 사건 처분의 위법성 가) 이 사건 제척부지 편입을 요청한 이유 청구인은 당초 2013. 9. 10. 개최된 도시계획위원회 심의 시 이 사건 제척부지를 구역계에 포함하라는 의견 및 현 토지주들의 편입요청 민원을 반영하여 2017. 6. 1. 변경 제안을 한 것이고, 이 사건 제척부지가 편입될 경우 이 사건 신청서에 기재한 바와 같이 주변지역과의 토지이용 연계 및 기존 시가지와의 기능 분담을 위하여 상업지역 및 공동주택용지로 조성할 예정이다. 나) 재량권 일탈ㆍ남용 (1) 우선 도시개발사업 도중 도시개발구역을 일부 확장하더라도 반드시 적기 준공이 불가능하게 된다고 단정할 수 없다. 실제로 피청구인의 2020. 1. 2.자 공문에 기재된 내용만으로는 이 사건 제척부지 편입으로 인하여 사업기간이 얼마나 연장되는지, 실제로 연장된다면 그 연장기간이 과연 수인하기 어려운 정도에 이르는 것인지 등도 전혀 알 수 없는바, 이러한 상황에서 단지 사업의 공정률만을 근거로 도시개발구역의 확장을 거부할 수는 없다. (2) 다음으로 관계법령에서도 사업기간에는 특별한 제한을 두고 있지 않기 때문에 설령 사업 시행기간이 일부 지연된다 하더라도 그것만으로 도시개발구역 편입이 제한된다고 볼 수 없다. 예컨대 「도시개발법」은 도시개발구역이 지정·고시된 날부터 3년이 되는 날까지 실시계획의 인가를 신청하지 않을 경우 도시개발구역 지정이 해제된 것으로 간주하고(「도시개발법」 제10조제1항제1호), 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우 시행자인 조합이 도시개발구역 지정의 고시일부터 1년 이내에 실시계획의 인가를 신청하지 않을 경우 시행자를 변경할 수 있다고 규정하고 있으나(「도시개발법」 제11조제8항제4호, 같은 법 시행령 제24조), 시행기간의 지연이나 장기화를 이유로 구역지정 해제나 시행자 변경을 규정하고 있지 않다. 이는 「도시개발업무지침」 또한 마찬가지인바, 위 지침에서는 환지방식에 따른 개발사업의 시행기간을 ‘실시계획인가일부터 해당 사업의 환지처분일’이라고만 규정하고 있을 뿐이고(「도시개발업무지침」 2-5-1(2)), 이 사건 도시개발사업의 개발계획 또는 실시계획 고시문에서도 사업의 시행기간은 ‘실시계획인가일에서 환지처분일’이라고 명시하고 있다. 따라서 앞서 살펴본 바와 같이 구역 편입으로 사업지연이 초래된다고 볼 근거도 없을 뿐더러, 설령 이 사건 제척부지를 도시개발구역에 편입시킴으로써 일부 사업지연이 발생한다고 가정하더라도 그것만으로 청구인의 구역지정 및 개발계획 변경 신청을 거부할 수는 없다. (3) 나아가 신속한 준공이 필요하다면 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하는 방법도 고려할 수 있다. 「도시개발법」은 지정권자로 하여금 도시개발사업의 효율적인 추진과 도시의 경관 보호 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 도시개발사업을 둘 이상의 사업시행지구로 분할할 수 있도록 근거를 마련하고 있고(「도시개발법」 제3조의2제1항), 실제 다른 사업에서도 부분 준공의 추진을 위하여 도시개발구역 내의 준공 가능 부분과 미준공 부분을 구분하여 사업시행지구 내지 공구 분할을 할 수 있다. 따라서 이러한 사정에 비추어 보더라도 단지 신속한 준공을 이유로 청구인의 구역지정 및 개발계획 변경신청을 거부할 필요는 없는 것이다. (4) 더구나 청구인은 이 사건 제척부지를 포함한 도시개발구역 전체를 기준으로 구역 지정 및 개발계획 변경에 필요한 도시개발법령 소정의 토지 소유자 동의요건을 모두 갖추었다. 「도시개발법」은 토지 소유자 등이 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자 포함)의 동의를 받도록 규정하고 있고(「도시개발법」 제11조제6항), 환지방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립·변경하는 경우에도 지정권자로 하여금 반드시 환지 방식이 적용되는 지역의 토지 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받도록 규정하고 있다(「도시개발법」 제4조제4항). 그런데 도시개발구역 확장과 관련하여 국토교통부는, “연접개발로서 개발 중인 도시개발구역과 새로 개발하려는 구역을 하나의 구역으로 지정하는 개발계획 변경사항이라면 기존 도시개발구역과 새로 편입되는 면적을 포함한 전체 토지면적을 기준으로 동의요건을 충족하여야 할 것으로 판단됨”이라는 입장을 표명하였는바(국토교통부 2018. 3. 26.자 질의회신), 청구인은 이러한 기준에 따라 편입될 부지를 포함하는 도시개발구역 전체에 대하여 면적 기준으로는 75.76%(=301,349㎡/397,742㎡), 토지 소유자 총수 기준으로는 52.24%(=35명/67명)의 동의를 받음으로써 이러한 요건을 적법하게 갖추었다(도시개발구역 및 개발계획 변경안 제6면). 이처럼 법령에 규정된 토지 소유자 동의 요건을 충족하였음에도 단지 소수의 토지 소유자가 민원을 제기하고 있다는 이유만으로 구역확장이 불가능하다고 하는 것은 도시개발법령의 취지에도 부합하지 않을 뿐만 아니라 오히려 소수 토지 소유자에 대한 부당한 특혜와 다름 없는 것이다. (5) 반면 이 사건 제척부지를 이 사건 사업구역에 포함시켜 구역계를 정형화해야 할 필요성은 분명하다. 이 사건 제척부지는 ○○시 도시기본계획상 ‘시가화예정용지’로 지정되어 있기 때문에 그 일원의 개발은 반드시 필요한 것일 뿐만 아니라 언젠가는 시행이 되어야 하는 것인바, 그렇기 때문에 피청구인 스스로도 청구인에게 이 사건 사업구역 지정 당시부터 지속적으로 구역계 정형화를 요구하였던 것이다. 실제로 피청구인은 앞서 살펴 본 바와 같이 도시계획위원회 단계에서부터 그 심의의견을 통하여 청구인에게 구역계 정형화를 요구하였다. 또한 청구인의 2018. 3. 9.자 구역지정 및 개발계획 변경 제안에 대하여는 ‘이 사건 제척부지 일원 토지 소유자 등의 동의가 미흡하다’는 이유로 이를 반려하였는데, 청구인이 동의를 갖춘 부지에 대해서만 도시개발구역 편입을 요구하면서 재차 구역지정 및 개발계획 변경 제안을 하자, 이번에는 ‘미동의 부지가 제외된 구역 확장은 구역계 정형화에 부합하지 않는다.’는 이유로 청구인의 제안을 반려하였다. 즉, 피청구인 스스로도 구역계 정형화를 중시하면서 이를 지속적으로 요구해왔는바, 이러한 피청구인의 태도에 비추어 보더라도 이 사건 제척부지는 구역계 정형화를 통하여 이 사건 도시개발구역과 함께 개발되어야 할 필요성이 크고, 그렇게 하는 것이 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모한다는 도시개발법령의 근본적인 목적에도 부합하는 것이다. 특히 「도시개발법」 제3조제5항의 위임에 따라 도시개발구역의 지정대상지역 및 규모 등에 관한 사항을 정하고 있는 같은 법 시행령 제2조제5항은 “같은 목적으로 여러 차례에 걸쳐 부분적으로 개발하거나 이미 개발한 지역과 붙어 있는 지역을 개발하는 경우에 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 도시개발구역을 지정하여야 한다.”고 규정하고 있고, 위 시행령의 위임에 따라 도시개발구역의 지정기준에 관한 사항을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 제3조 별표 1에서는 ‘개발 중인 구역과 새로 개발하려는 구역의 면적을 합한 면적이 시행령 제2조에서 정하는 면적 이상이고, 개발 중인 구역과 새로 개발하려는 구역의 시행자가 같은 자일 경우에는 개발 중인 구역과 새로 개발하려는 구역을 하나의 도시개발구역으로 지정하여야 한다.’고 규정하고 있다. 이러한 「도시개발법」 조항의 규정 취지에 비추어 보더라도 시가화예정용지인 이 사건 제척부지가 이미 개발 중인 이 사건 사업구역에 바로 연접하여 있어 하나의 도시개발구역으로서 보다 효율적으로 개발될 수 있다면 ○○시 일대의 계획적이고 체계적인 개발이라는 공익적 관점에도 부합할 뿐만 아니라 반드시 필요하고도 정당한 조치라고 할 것이다. (6) 이상과 같은 사정들을 종합하면, 피청구인은 이 사건 제척부지 편입에 따른 준공기간 지연 여부나 그에 따른 공익상의 우려 등에 관하여 구체적 사정들과 관련 이익들을 제대로 조사하지 않았음이 분명하고, 단지 공정률이 일정한 정도에 이르렀다거나, 이 사건 제척부지 토지 소유자의 반대민원이 있다는 이유만으로 이 사건 제척부지 편입이 불가하다고 판단한 것은 명백히 부당한 것이다. 따라서 이를 이유로 청구인의 구역지정 및 개발계획 변경 요청을 거부한 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 다) 신뢰보호원칙 위반 이 사건 처분은 이 사건 제척부지에 대한 도시개발구역 확장에 관한 청구인의 정당한 신뢰를 침해한 것으로 신뢰보호의 원칙에도 위배된다. 예컨대 ① 도시계획위원회는 이 사건 사업구역의 최초 구역지정 과정에서 “구역 외 부지(이 사건 제척부지)를 구역계에 포함하여 정형화하는 방안 검토(권고사항)”라는 심의의견을 제시하면서 청구인의 지정제안을 조건부 가결하였고 피청구인은 청구인에게 그에 관한 조치계획 제출을 요구하였다는 점, ② 이에 청구인은 “사업구역에서 제척된 부지(이 사건 제척부지)에 대해서는 구역지정 고시 후 구역계 정형화 방안을 위해 토지소유자와 협의·검토하겠음”이라는 조치계획을 제출하였고, 그 후 이 사건 사업구역에 대한 구역지정 등이 이루어졌다는 점, ③ 청구인은 구역계 정형화에 관한 피청구인 도시계획위원회 심의의견을 신뢰하여 향후 이 사건 제척부지까지 이 사건 사업구역을 확장할 것을 전제로 공공기여 및 기부채납에 관한 사항을 결정하였고, 피청구인이 요구하는 상당한 수준의 기반시설 설치나 기반시설 면적 증가도 기꺼이 감수하였다는 점, ④ 이러한 상황에서 피청구인이 자신의 기존 입장을 번복하여 이 사건 제척부지에 대한 구역 확장을 허용하지 않을 경우 청구인은 사업수지 악화에 따라 파산하여 더 이상 사업 자체를 수행할 수 없게 될 우려가 크다는 점 등의 사정에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에도 위배되는 것이다. 4) 이 사건 배수지 편입 및 체육공원 결정 거부의 위법성 가) 갑 제10호증 도시개발구역 및 개발계획 변경안 제8면 나) 재량권의 일탈·남용 (1) 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’이라 한다)에 따르면 도시공원은 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강·휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 국토계획법 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 공원을 말하고(공원녹지법 제2조제3호), ‘체육공원’은 도시공원을 기능 및 주제에 따라 세분한 것으로 주로 운동경기나 야외활동 등 체육활동을 통하여 건전한 신체와 정신을 배양함을 목적으로 설치하는 공원을 의미한다(공원녹지법 제15조제1항제3호마목). 한편, 국토계획법 제43조제2항 및 같은 법 시행령 제2조제3항의 위임에 따라 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준과 기반시설의 세분 및 범위에 관한 사항 등을 규정하고 있는 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(국토교통부령) 제3조제1항은 “토지를 합리적으로 이용하기 위하여 필요한 경우에는 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 수 있다. 이 경우 각 도시·군계획시설의 이용에 지장이 없어야 하고, 장래의 확장가능성을 고려하여야 한다.”고 규정하고, 제2항은 “도시지역에 도시·군계획시설을 결정할 때에는 제1항에 따라 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 필요가 있는지를 우선적으로 검토하여야 하고, 공공청사, 문화시설, 체육시설, 사회복지시설 및 청소년수련시설 등 공공·문화체육시설을 결정하는 경우에는 시설의 목적, 이용자의 편의성 및 도심활성화 등을 고려하여 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 설치할 것인지 여부를 반드시 검토하여야 한다.”고 규정하고 있다. (2) 이와 관련하여 피청구인은 ‘식수 오염원 차단’을 이유로 체육공원 중복결정 요청을 거부하였으나, 이는 막연하고 추상적인 우려에 불과하다. 특히 이 사건 처분서에 기재된 사정들만으로는 피청구인이 이에 관한 구체적 사정과 관련 이익들을 충분히 조사하였는지, 그리고 그에 따른 형량을 제대로 하였는지 전혀 알 수 없으며, 따라서 체육공원의 중복결정을 막아야 할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수 없다. 반면 앞서 살펴 본 바와 같이 국토계획법 등에 따르면 오히려 체육공원과 같은 도시계획시설은 다른 도시계획시설과의 중복결정이 가급적 권장되는 것이고, 실제로 수도공급설비의 상부에 체육공원을 중복결정하는 것은 이례적인 경우도 전혀 아니다. 또한 이 사건 배수지 인근 주민들은 삭막한 주거환경 개선과 지역주민의 건강증진 등을 고려하여 이 사건 배수지 상부에 체육공원을 조성하여 줄 것을 강력히 요구하고 있는 상황이고, 그 과정에서 청구인에게도 공공기여의 일환으로 체육공원의 설치를 적극적으로 요구하고 있다. 이에 청구인은 피청구인에게 체육공원 중복결정 가부를 문의하였는데, 피청구인 또한 ‘수도공급설비 완공 후 체육공원 설치가 가능하고 다만 소음 및 빛 공해 등을 고려하여 테니스, 배드민턴, 풋살 등의 종목을 결정할 예정’이라는 취지로 회신하기도 하였다. 즉, 피청구인 스스로도 중복결정의 가능성과 필요성을 인정하기도 하였다. (3) 이처럼 체육공원을 수도공급설비 상부에 설치하고 도시계획시설로 중복결정하는 것은 관계법령에 따라 가능할 뿐만 아니라 권장되는 것인 반면, 피청구인이 주장하는 식수 오염원 차단은 아무 근거도 없는 막연하고 추상적인 우려에 불과하여 이 사건 사업 시행자인 청구인의 중복결정 요청을 거부할 수 있는 적법한 사유에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 도시계획시설의 중복결정 여부에 관한 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하고, 따라서 취소되어야 마땅하다. 다) 신뢰보호의 원칙 위반 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 배수지 인근 주민들은 청구인에게 체육공원 설치를 강력히 요구하였고, 이에 청구인은 피청구인에게 체육공원 중복결정 가부를 문의하기도 하였다. 그런데 피청구인은 그 때마다 체육공원 설치가 가능하다는 답변을 하였고, 청구인은 이를 신뢰하고 이 사건 도시개발사업을 수행하여 왔는바, 그럼에도 불구하고 피청구인이 기존 입장을 번복하여 이 사건 처분을 통하여 체육공원 중복결정을 거부한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이다. 5) 소 결 이상과 같이 피청구인은 여러가지 사유를 들어 구역지정 및 개발계획 변경 등에 관한 청구인의 신청을 거부하였으나, 결국 피청구인이 내세우고 있는 거부사유는 모두 합리적 근거가 없는 막연하고 추상적인 우려에 불과하고, 그것만으로 청구인이 요청한 구역지정 및 개발계획 변경신청을 수용하는 것이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 이를 거부하여야만 하는 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 제척부지 편입과 이 사건 배수지 지상에 체육공원을 중복결정하여 달라는 청구인의 신청을 거부한 이 사건 처분은 위법하다. 다만, 청구인은 증거의 편재성으로 인하여 이 사건 처분에 앞서 이루어진 피청구인의 내부 논의과정(도시계획위원회 심의, 이해관계인들의 의견수렴 등)과 그에 따라 피청구인이 ‘조기준공의 필요성’ 및 ‘식수원 오염 가능성’ 등을 인정하게 된 구체적인 근거 및 경위 등을 알 수 없는바, 이에 대해서는 「행정심판법」 제35조제1항에 따라 피청구인에게 피청구인이 보관 중인 관련 문서 등 심리에 필요한 자료를 제출하도록 요구하여 줄 것을 요청하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 사건경위 가) 청구인은 2012. 6. 12. 동천2지구 도시개발계획수립에 대한 제안을 할 당시 이 사건 제척부지를 포함하였다가, 이 사건 제척부지의 토지소유자들이 개발구역에서 제척을 원하는 것을 알고 바로 다음 달인 2012. 7. 31. 이 사건 제척부지를 제척하겠다는 의견을 제출하였다. 한편 청구인이 제출한 사업구역의 토지소유자들의 동의서가 청구인 아닌 다른 제안자에게도 이중으로 제출된 문제로 인하여 피청구인은 잠시 제안서 수용 여부를 보류하였고, 이에 대해 청구인은 2012. 11. 23. 동의서 문제가 해결되었다고 주장하는 한편 이 사건 제척부지를 제척하겠다는 의견을 다시 한번 피력하였다. 그 후 청구인은 2013. 3. 27. 다시 한 번 동천2지구 도시개발구역지정 및 개발계획 수립 제안서를 제출하였는데, 이 제안서에도 이 사건 제척부지는 구역계에서 제외되어 있었다. 나) 피청구인은 위 제안서를 받고 개발계획 수립을 위해 2013. 9. 10. ○○시 도시계획위원회를 개최하였고, 이 위원회에서는 5가지 검토사항을 조건으로 제시하면서, 추가로 가능한 경우 구역 외 부지(이 사건 제척부지)를 구역계에 포함하여 구역계를 정형화하는 방안을 검토해보라는 ‘권고’를 하였을 뿐이다. 즉, 구역계 정형화 검토는 다른 검토사항과는 달리 권고사항이었고, 이를 이행하지 않더라도 개발계획안이 가결되는 데에는 아무런 지장이 없었다. 다) 이에 대해 청구인은 위 6가지 심의 의견에 대해 조치 계획을 회신하면서 구역계 정형화 방안을 위해서도 토지소유자와 협의·검토하겠다는 의견을 제출하였으나, 결국 이 사건 제척부지를 구역계에 포함시키지 않아, 피청구인은 2013. 10. 2. 이 사건 제척부지를 제외한 구역에 대하여 도시개발구역지정 및 개발계획 수립ㆍ고시를 하였다. 이후로도 청구인은 이 사건 제척부지를 구역계에 포함시키지 않았고, 이에 이 사건 제척부지가 제척된 구역을 기준으로 2015. 4. 24. 실시계획인가가 이루어지고 2015. 8. 20. 환지계획도 인가되었으며 2015. 8. 24. 환지예정지도 지정되었다. 라) 그런데 청구인은 동천2지구 도시개발구역지정 및 개발계획 수립 고시를 한 뒤 무려 5년이나 지난 2018. 3. 9. 갑자기 이 사건 제척부지를 포함하겠다는 제안을 하였는데, 여전히 이 사건 제척부지의 소유자들과는 아무런 협의가 되어있지 않던 상태였다. 이에 피청구인은 제안을 반려하였는데, 청구인은 2019. 10. 24. 이 사건 제척부지의 일부만을 구역계에 포함시키는 제안을 하였다. 그러나 이는 기존 구역보다 더욱 비정형화된 것으로, 피청구인이 2013. 9. 10. ○○시 도시계획위원회를 통해 정형화를 권고했던 취지와도 완전히 상반되는 것이었다. 더구나 청구인이 이 사건 제척부지를 포함하겠다는 제안을 시작한 2018년에는 이미 동천2지구 도시개발구역 공동주택용지에는 아파트가 준공되어 입주를 시작하는 등 해당 구역의 개발이 약 80%정도 진행되어 마무리되어가던 시점이었다. 청구인은 이런 상황에서도 2019. 12. 12. 이 사건 제척부지를 포함하겠다는 내용과 이 사건 배수지 또한 편입하겠다는 내용으로 다시 이 사건 신청을 하였고, 제안이 받아들여지지 않자 이 사건 심판청구에 이른 것이다. 2) 「도시개발법」에서 정한 절차의 취지 및 계획 변경의 한계 「도시개발법」은 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하기 위하여 도시개발사업에 필요한 일련의 절차들을 규정하고 있다. 이 법에 따르면 시장은 가장 먼저 주민 등의 의견을 청취한 후 도시개발구역을 지정하고(「도시개발법」 제3조, 제7조), 개발구역의 분할이나 결합 역시 이 단계에서 검토하며(같은 법 제3조의2), 도시계획위원회 심의를 거쳐 지정한 구역에 대한 개발계획을 수립ㆍ고시한다(같은 법 제4조, 제8조, 제9조). 이 단계는 향후 도시개발사업의 기초가 되는 단계로 여기서 구역이 지정되고 계획이 수립되는 것이다. 그 후 이 계획을 실행하기 위하여 사업시행자를 지정하고 실시계획을 인가하며, 환지방식의 개발인 경우 환지계획을 작성하여 인가 후 일련의 절차를 거쳐 환지처분을 한 뒤 준공검사를 받아 공사완료 공고를 하면 도시개발사업이 마무리된다. 그리고 시장은 계획적인 도시개발이 필요할 때에 한하여 도시개발구역을 지정하므로 이를 변경하고자 할 때에도 이와 같은 변경계획이 필요하다고 인정되는 경우에 한하여 변경할 수 있는 것인데, 이 변경에 있어서도 「도시개발법」에서 일련의 절차를 정한 취지, 즉 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고자 하는 취지에서 벗어나는 경우 변경을 하는 것은 제한적이라 할 것이다. 따라서 청구인이 2019. 12. 12. 이 사건 신청을 한 것에 대해서도 피청구인이 당초 지정·고시된 구역 및 개발계획을 변경할 필요성이 있는지 검토하고, 이러한 변경이 계획적이고 체계적인 도시개발에 지장이 있는지 여부를 판단하여 피청구인의 재량으로 변경여부를 결정할 수 있다. 3) 공정률이 80% 이상인 상태에서 구역 변경은 무리한 계획임 효율적이고 체계적인 도시개발을 위해서는 「도시개발법」에 정한 순서에 따라 구역을 먼저 지정하여 계획을 수립한 후 그 계획을 실행하기 위한 일련의 절차를 따라야 한다. 그런데 준공을 앞둔 상태에서 개발계획의 근간이 되는 구역을 변경해버리는 것은 해당 도시개발사업 전체를 새롭게 시작하는 것이나 다름없는 것이다. 청구인이 제출한 이 사건 신청에 따르면 이 사건 사업 전체 구역면적 334,725㎡의 무려 20%에 달하는 63,017㎡을 증가시키고자 하는 계획인바(갑 제10호증 참고), 2013. 10. 2. 도시개발구역지정 및 개발계획 수립 고시를 한 뒤 7년에 걸쳐 약 80%이상 진행되어온 도시개발절차를 다시 시작해야 하는 상황이다. 더구나 이 사건 사업은 환지방식으로 실시되는데 2015. 8. 24. 환지예정지 지정까지 이미 완료되었고, 심지어 공동주택용지에는 아파트가 준공되어 2018년에 이미 2,500세대의 입주가 완료되었으나 개발사업이 완료되지 않아 대지 등기를 하지 못하고 있어 준공이 순조롭게 이뤄져야하는 상황이다. 또한, 환지방식의 경우 환지계획 상 환지를 받지 아니하고 청산금을 지급받는 토지소유자가 존재하여, 공사완료 및 환지처분이 지연되어 청산금 지급 시기가 늦어진다면 해당 토지소유자들이 피해를 입을 수 있다. 이러한 상황에서 청구인 주장대로 사업 구역을 언제든 변경할 수 있다고 한다면 또다시 「도시개발법」에 따른 모든 절차를 거쳐 환지계획을 변경해야하는데 이로 인한 토지부담률 등 구역 내 토지소유자들 간의 형평성의 문제나 권리침해 문제 등 분쟁이 발생할 것은 명백하다. 4) 이 사건 신청에 따르면 기반시설이 부족해짐 청구인이 제출한 이 사건 신청에 따르면, 주거용지는 당초 면적 130,496㎡의 25%인 33,012㎡가 증가하고, 상업용지는 당초 면적 7,760㎡의 무려 114%인 8,881㎡가 증가하는 반면, 이에 필요한 기반시설용지는 당초 면적 169,657㎡에서 불과 12%인 21,124㎡만 증가하는데 그치고 있다.이처럼 이 사건 신청은 개발이익이 큰 주거용지 및 상업용지 위주의 면적 증가이고, 이에 필요한 기반시설의 비율은 현격히 낮아지는 계획이다. 이미 동천2지구 사업구역에는 2,500세대가 입주해있는데, 여기서 이와 같은 구역변경을 하는 경우 약 1,000세대가 추가되어 기반시설 부족으로 인한 교통·환경 등 주거환경 악화 및 과밀화 등 공익의 피해가 예상되는 상황이다. 특히 청구인은 이미 이 사건 사업 추진과정에서 공동주택용지의 용적률을 당초 200 ~ 250%에서 298%까지 위법·부당하게 상향한 바 있고 이로 인해 동천2지구에는 당초 인가받은 실시계획보다 335세대가 증가되었다. 이에 대해 감사원의 감사를 받아 피청구인의 일부 직원이 징계를 받은 사실이 있다. 이처럼 동천2지구의 주거용지는 이미 계획보다 많은 세대수가 들어옴으로써 청구인 측에 상당한 이익을 남긴 반면 이로 인해 기반시설이 부족해진 상황이었는데, 청구인은 오히려 주거용지 비율을 더 높이는 개발계획 변경안을 제출한바, 피청구인은 동천2지구의 주거환경 악화 방지를 위해서 개발계획 변경신청을 거부하게 된 것이다. 5) 개발구역을 분할하는 것은 적절하지 않음 도시개발구역의 분할은 「도시개발법」 제3조의2에 근거규정이 있으나, 이는 「도시개발법」의 절차상 개발사업 초기에 구역 지정 시 검토하는 사항으로, 이 사건과 같이 공정률이 80% 이상에 이른 시점에서 분할하는 것은 상당한 공익상 피해가 발생하는 것이다. 특히 이와 관련한 피청구인의 질의에 대해 국토교통부에서는 2019. 4. 8. “환지방식의 단일 도시개발구역 안에서는 토지부담률 등 토지소유자의 권리관계 형평성, 기반시설 분담 및 환지계획의 변경 가능성 등 특수성이 존재하므로, 환지방식 도시개발구역 전체에 대하여 실시계획 및 환지계획 인가받은 대로 공사를 완료한 후 준공검사를 실시할 사항으로, 도시개발구역 내 공동주택용지에 대한 부분준공은 타당하지 않은 것으로 판단된다. 「도시개발법」 제27조제1항에서 환지계획을 작성할 때에는 환지계획구역별로 환지계획을 작성하여야 하는 바, 이 건 환지방식 도시개발사업에서 사업비 부족 해소를 목적으로 시행지구를 추가하는 것은 도시개발법령에 부합하지 않습니다.”라고 회신한 바 있다. 6) 구역지정 변경 및 개발계획 변경의 필요성이 없음 청구인은 이 사건 제척부지를 개발구역에 포함시켜 구역계 정형화를 하는 것이 반드시 필요하다는 이유로 구역지정 변경 및 개발계획 변경의 필요성을 주장하고 있다. 그러나 앞서 밝힌 바와 같이 피청구인이 2013. 9. 13. ○○시 도시계획위원회의 심의결과를 통보하면서 이 사건 제척부지를 포함하여 구역계를 정형화할 것을 검토하라고 한 것은 당시 도시개발사업이 구역지정 단계에 있었기 때문이었고, 심지어 그 심의의견은 다른 심의의견과는 달리 권고사항에 불과하였다. 청구인은 2013년 당시에는 위와 같은 심의의견을 받고도 이 사건 제척부지를 포함하지 않았고, 2018년까지 이 사건 제척부지에 대해서는 아무런 검토가 없다가, 이 사건 사업이 막바지에 이른 지금에서야 갑자기 구역계 정형화가 필요하다는 이유를 내세우며 이 사건 제척부지를 포함하고자 하는 것이다. 청구인이 구역계 정형화라는 공익상 목적으로 이 사건 제척부지의 포함을 요구했던 것이라면, 2019. 10. 24. 구역지정 변경을 제안했을 때에 이 사건 제척부지 중 일부(소유자등 동의를 받은 부분)만 포함하는 매우 비정형적인 구역을 제안하지는 않았을 것이다. 또한 앞서 밝혔듯 이 사건 신청에 따르면 동천2지구 내의 기반시설이 더욱 부족하게 되는바, 청구인은 공익을 목적으로 이 사건 제척부지를 포함하자고 제안한 것이라 볼 수 없다. 이처럼 청구인의 이 사건 신청은 공익에 아무런 도움이 되지 않아 그 필요성이 없고, 만약 구역계를 보다 정형화하는 것이 다소 공익에 도움이 된다 하더라도 공정률이 80%에 이른 현재 구역계를 조금 더 정형화하기 위해 치러야 하는 공익의 피해가 더 큰 실정이다. 7) 신뢰보호원칙을 위반한 것이 아님 청구인은 피청구인이 2013. 9. 13. 이 사건 제척부지를 포함하여 구역계를 정형화할 것을 검토하라고 권고한 ○○시 도시계획위원회의 심의결과를 통보한 것이 행정청의 견해표명이라고 하면서, 이를 신뢰하여 향후 이 사건 제척부지까지 구역을 확장할 것을 전제로 기반시설 설치 등을 하였다고 주장한다. 그러나 앞서 밝힌 바와 같이 피청구인의 도시계획위원회의 심의결과 통보 내용 중 구역계 정형화 검토는 다른 검토사항과는 달리 권고사항에 불과하였고, 더구나 이 도시계획위원회는 개발사업 초기 구역지정 및 개발계획수립을 위한 심의과정이었으므로, 최초 구역지정에 대하여 권고를 하였던 것일 뿐이고, 청구인이 결국 이 사건 제척부지를 포함하지 않았기에 해당 부분이 제척된 상태대로의 구역이 지정·고시된 것이다. 그 후 피청구인은 7년간 이 사건 제척부지가 제외된 개발구역에 대하여 실시계획인가 및 환지계획 인가 등을 하였는바, 이와 같은 고시, 실시계획인가, 환지계획인가 등이 있었음에도 불구하고 7년 전 도시계획위원회의 권고사항이 이 사건 제척부지를 포함하라는 행정청의 견해표명이라고 하는 것은 청구인의 억지주장에 불과하고, 만약 청구인이 이를 신뢰했다고 하더라도 이를 신뢰한 데에는 청구인의 과실이 있는 것이다. 뿐만 아니라 청구인 주장대로 피청구인의 신뢰할만한 견해표명이 있었다고 하더라도, 청구인이 이 사건 제척부지가 포함된 것을 전제로 하여 어떠한 행위를 했다는 것에 대해 아무런 입증이 없다. 따라서 피청구인이 신뢰보호원칙을 위반했다고 하는 것은 전혀 타당하지 않다. 이처럼 피청구인은 효율적이고 체계적인 도시개발을 위하여 이 사건 신청에 대하여 거부했던 것인바, 이는 적법하고 타당한 재량권의 행사이다. 8) 이 사건 배수지 편입 요청 거부의 적법성 가) 재량권 일탈·남용이라는 주장에 대하여 청구인은 국토계획법에 의하면 체육공원과 같은 도시계획시설은 다른 도시계획시설과의 중복결정이 가급적 권장되는 것이라고 주장하면서, 이 사건 배수지 인근 주민들이 체육공원을 조성하여 줄 것을 원한다는 이유로 이 사건 배수지가 개발구역에 포함되어야 한다고 주장한다. 그러나 청구인은 주민들의 민원 외에는 이 사건 배수지를 개발구역에 편입하여 개발해야 할 필요성에 대해서 아무런 설명도 하지 않고 있다. 청구인은 주거용지 확충을 통해 개발이익을 취할 목적으로 이 사건 제척부지의 편입을 요청하였는데, 이 사건 제척부지가 편입되어 확충된 주거용지 및 상업용지에서 1,000세대가 증가하는 경우 공원녹지법 제14조 및 같은 법 시행규칙 제4조 및 제5조에 따라 상주인구 1인당 6제곱미터 이상 또는 개발 부지면적의 9퍼센트 이상 중 큰 면적만큼의 도시공원 또는 녹지를 확보하여야 한다. 따라서 청구인은 이 사건 제척부지를 구역계에 편입하기 위한 목적으로 이 사건 배수지의 편입을 요청한 것이다. 그렇다면 피청구인의 이 사건 제척부지 편입 제안 거부가 적법·타당한 이상, 현재 개발구역 내에서는 공원용지가 충분히 확보되어 있고, 도시개발사업의 효율적인 준공이 필요한 상황이므로 이 사건 배수지의 편입요청을 반영할 이유가 없다. 나) 신뢰보호원칙 위반이라는 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 체육공원 설치가 가능하다고 답변하였다고 주장하나 이에 대한 아무런 입증이 없고, 피청구인은 체육공원 설치에 대해 청구인이 신뢰할 만한 아무런 입장표명을 한 바 없다. 9) 결론 이와 같이 청구인은 2012. 7. 31. 이 사건 제척부지를 사업구역에서 제척하겠다는 의견을 밝힌 뒤 2018년 3월초까지 이에 대한 아무런 언급 없이 도시개발사업을 진행해오다가, 사업비 부족을 해소할 목적으로 공정률이 80%에 이른 2018. 3. 9. 갑자기 이 사건 제척부지를 포함하겠다는 제안을 시작한 것이다. 이는 아무런 공익상 타당한 이유를 찾을 수 없는 제안이고, 이 제안을 받아들일 경우 도시개발사업 준공이 지체되어 입주민들의 피해가 예상될 뿐만 아니라, 기반시설 또한 부족하게 되어 주거환경마저 악화될 우려가 있다. 이와 같은 배경에서 피청구인이 이 사건 처분에 이른 것인바, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 다. 참가인 주장 1) 참가신청 경위 정○○ 외 7인(이하 ‘참가인들’이라 한다)은 이 사건 제척부지 내의 토지를 아래와 같이 소유한 자들이다. 참가인들이 소유한 토지는 모두 이 사건 사업구역의 밖에 위치하고 있어, 이 사건 사업구역에 포함되지 않은 부분이다(아래표 참조). 이 사건 제척부지 일대는 피청구인의 2019. 10. 24.자 ‘○○시 성장관리방안 수립ㆍ고시’에 의거하여 「수도권정비계획법」 제6조제1항제2호의 성장관리지역으로 지정됨에 따라 독자적인 개발이 가능한 곳이며, 현재는 물류창고 및 음식점 부지 등으로 이용되고 있다. 참가인들은 참가인들의 토지에 대하여 ○○시와 함께 이 사건 사업과 별도의 독자적인 개발계획을 갖고 있다. 이러한 상황에서 청구인은 참가인들에게 의견을 묻거나 동의도 받지 아니한 채, 이미 공정률 80% 이상에 해당하는 이 사건 사업에 참가인들의 토지를 포함시키고자 2019. 12. 12. 이 사건 신청을 한 것이다. 아무런 공익적 사유도 없이 단지 일개 건설업체(DSD □□)에 불과한 자가 타인의 토지에 대해 재산권을 침탈할 수는 없는 것이다. 이에 참가인들은 모두 하나같이 격노하여 피청구인에게 진정서를 제출하였고, 피청구인이 잘 대응할 것으로 믿지만, 위 사실을 안 다음날부터 제대로 잠을 이룰 수 없을 정도로 억울하고 힘들어 참가신청을 하게 되었다. 2) 행정심판 결과에 이해관계가 있는 제3자에 해당함(참가이유) 가) 재산상 이해관계 이 사건 처분이 취소될 경우 참가인들의 토지가 모두 이 사건 사업구역에 편입되는바, 그렇게 되면 참가인들은 본인들의 의사와 무관하게 종전 토지에 대한 소유권을 상실하고, 원하지 않은 토지를 강제로 환지받게 되며, 이는 곧 참가인들의 토지를 토대로 형성한 삷의 기반이 상실되는 결과로 이어진다. 이처럼 이 사건 처분의 취소여부는 참가인들의 토지에 관한 소유권의 상실여부에 직접 관련된다. 나) 신분상 이해관계 「도시개발법」 제14조제1항은 조합의 조합원은 도시개발구역의 토지 소유자로 한다고 규정하고 있기 때문에(강제가입제), 이 사건 처분이 취소될 경우 참가인들은 강제적으로 청구인의 조합원이 되어야 하고, 조합 정관의 구속을 받게 된다. 청구인은 2014. 4. 6. 설립되어 약 6년 동안 활동했는데, 참가인들은 청구인이 그동안 어떻게 운영되었는지, 청구인의 잘못으로 조합원들이 분담해야 할 비용이 얼마인지, 정관 등에 의해 조합원들이 부담할 의무는 무엇인지 등을 전혀 파악하지 못한 상태에서 청구인의 기존 조합원들과 동일한 정관의 규율을 받고 의무를 부담하게 된다. 다) 결론 위와 같은 이유로 참가인들은 심판결과에 법률상 이해관계 있는 제3자이므로, 「행정심판법」 제20조에 따라 참가신청을 하게 되었다. 3) 이 사건 처분은 적법함 가) 재량권의 일탈·남용이라는 주장에 대한 반박 피청구인이 이 사건 제척부지와 관련하여 제시한 처분사유는 ㈎ 이 사건 사업의 공정률이 약 80% 이상 진행된 점, ㈏ 이 사건 제척부지 토지소유자 대부분이 반대한다는 것이다. 이 사건 사업의 공정률이 약 80% 이상 진행되었다는 점은, ① 이미 디에스디□□ 주식회사(이하 ‘□□’라 한다)가 시행한 A-1블록 동천자이 1차 1,437세대의 입주가 2018년 8월경 완료되었고, A-1블록 동천자이 2차 1,057세대 역시 2019년 5월말경 입주가 완료된 상태에서 대지조성사업에 해당하는 이 사건 사업의 준공이 늦어진다면 2,494세대에 이르는 입주자들이 대지권 등기가 안 된 아파트를 소유하게 되어 재산권 행사에 제한을 받게 되는 점, ② 청구인 조합의 조합원 중 이미 공동주택을 건설하여 그 재산권을 매각한 □□를 제외한 다른 조합원들(대부분 □□에 의한 이 사건 사업 추진을 반대했던 자들임)의 입장에서는 환지 예정지로 지정된 토지의 등기가 늦어지면서 필연적으로 재산권 제약의 결과가 초래되어 이 사건 사업에 참여한 □□를 제외한 다른 조합원들의 의사에도 반하는 점, ③ 청구인이 수립한 환지계획에 의해 금액이 적다는 이유로 환지제외된 토지소유자들(강○○ : ○○동 124-6 지상 주택에서 거주하였는데 아무런 대가도 받지 못한 상태에서 집을 빼앗기고, 강제로 퇴거를 당한 후 청산금을 기다리다가 최근 요양원에서 사망) 등은 2016년경 재산권을 빼앗긴 후로 이 사건 사업이 준공되지 아니하여 아직까지 한 푼의 청산금도 받지 못하는 상황이라는 점, ④ 이 사건 사업 구역이 지정된 후로 7여년이 경과하였고 이 사건 사업의 완료를 앞두고 있는 상황이라는 점을 내포하고 있다. 한편, 이 사건 제척부지의 토지소유자 대부분이 반대한다는 점은 ① 환지방식의 도시개발사업은 환지 전 토지소유자의 재산권에 관하여 시행자가 수립하는 환지계획에 의해 강제변환을 가져오게 하는 것으로 재산권의 중대한 침해에 해당되고, 이러한 점을 완화시키기 위해 「도시개발법」 제4조제4항은 도시개발사업에서 환지방식으로 개발계획 수립 시 토지면적의 3분의 2 이상, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받도록 규정하고 있고 이러한 법규정의 취지를 감안할 때 이 사건 신청에 대해 이 사건 제척부지의 토지소유자 대부분이 반대하고 있다는 점에서 피청구인이 계획재량권을 발동하기 위한 최소한의 요건도 충족되지 않았다는 점, ② 이 사건 제척부지는 도시개발사업 내지 국토계획법에 따른 별개의 지구단위계획 수립을 통한 개발도 가능하고, 이 사건 제척부지에 관한 도시계획을 어떠한 방식으로 진행할 것인지 여부는 전적으로 피청구인이 정하는 것이라는 점을 내포하고 있다. 이에 반해 청구인이 이 사건 처분이 위법하다고 내세운 사유는, ㈎ 적기 준공이 불가능하게 된다고 단정할 수 없다는 점, ㈏ 이 사건 사업 구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하는 방법도 고려할 수 있는 점, ㈐ 전체를 기준으로 할 때, 개발계획 변경에 관한 동의요건을 갖추고 있는 점, ㈑ 이 사건 사업 구역을 정형화해야 할 필요성이 있다는 점이다. 적기 준공이 가능하다거나, 사업 시행기간 장단이 개발계획을 변경하기 위한 요건이 아니라는 점은 공익사업임을 전제로 추진되고 있는 이 사건 사업이 달성하고자 하는 공익(주거의 안정적 공급 등)과는 전혀 무관한 주장이라는 점에서 수긍될 수 없다. 이 사건 사업 구역을 둘 이상의 사업지구로 분할하는 방법도 고려될 수 있다는 점은 이 사건 사업 구역을 둘 이상으로 구분 시 사업주체는 청구인이 아니라 이 사건 제척부지 소유자들이 만든 단체 내지는 이 사건 제척부지 내 토지소유자에 의해 구성되는 것이 바람직하다는 점에서 납득할 수 없다. 구역 전체를 기준으로 개발계획 변경에 관한 동의요건을 갖추었는지 여부는, 피청구인이 개발계획을 변경하기 위한 최소한의 요건에 불과한 것으로, 위 요건을 갖추었다고 해서 피청구인이 개발계획을 변경해야 하는 것은 아니라는 점에서, 그리고 이 사건 사업 구역을 정형화해야 할 필요성이 있다는 점은 청구인이 판단할 사항이 아니라 피청구인이 판단할 사항이라는 점에서, 위 사항은 모두 청구인 주장의 타당성을 뒷받침할 수 있는 근거가 될 수 없다. 한편 청구인이 이 사건 신청을 한 실질적 이유는, 이 사건 조합의 조합원들의 이익이 아닌 오로지 바지 조합에 불과한 청구인의 실질적 주인인 □□의 경제적 이익을 위한 데 있다는 점, 즉 □□가 이 사건 제척부지 내 남영골프장 부지를 취득하였고 그 개발을 위해 청구인을 이용하고 있는 것이라는 점을 고려하면 이 사건 신청은 절대로 받아들여져서는 안 되는 것이다. 추가하여 이 사건 제척부지 인근은 이미 2012년경부터 2015년 10월경에 걸쳐 도로 확장공사가 완공되어 삼면이 도로에 접해있는 등 기반시설이 완비되어 있는 만큼, 이 사건 제척부지에 대하여 도시개발사업을 추가적으로 진행하여야 할 아무런 공익적 필요가 존재하지 않는 상황이다. 그리고 청구인의 이 사건 신청에 따르면, 이 사건 제척부지에 공동주택용지를 더 조성하겠다는 것인데, 이미 ○○시 ○○구 내 주택허용물량이 전부 소진되었고 이 사건 사업구역에서 외부로 진출입하는 광역교통망이 확충되지 않은 상태에서 공동주택을 더 공급하여 인구밀도를 높인다는 것은 심각한 교통문제를 유발할 수 있고, 이러한 문제로 인해 이 사건 사업 관련 주변 아파트 주민들 300여 명이 공익 감사를 청구하여 감사원에 의해 이 사건 사업에 관한 감사가 실시된 사실도 있다는 점에 비추어 보아도 이 사건 신청은 절대로 받아들여져서는 안된다. 결론적으로 이 사건 신청은 어떠한 공익적 목적도 없는 상태에서 이 사건 제척부지 소유자들의 재산권을 중대하게 침해하는 것일 뿐만 아니라 이 사건 신청을 받아들이는 이익에 비하여 이 사건 신청을 거부하는 것이 훨씬 더 공익에 부합한다는 측면을 고려할 때, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 신뢰보호원칙 위반이라는 주장에 대한 반박 청구인이 신뢰보호원칙의 요건을 갖추지 못하였다는 점에 대해 살펴보면, 첫째, [공적인 견해표명] 도시계획위원회의 2013. 9. 10.자 “이 사건 제척부지를 구역계에 포함하여 정형화하는 방안을 검토(권고사항)”라는 심의의견은 2013. 9. 10. 당시 시점을 기준으로 ‘청구인으로 하여금 구역 외 부지의 편입을 검토해 보라’는 권고사항일 뿐이지, ‘향후 청구인이 이 사건 제척부지에 관한 편입 제안을 하면, 이를 인용하여 개발구역 변경지정을 하겠다.’는 내용의 공적인 견해표명이 아니다. 둘째, [귀책사유 부존재] 위 심의의견의 의미가 객관적으로 ‘이 사건 제척부지에 관한 편입을 인용하겠다.’라고 해석하는 것은 오로지 청구인의 자의적인 해석으로, 이를 잘못 이해한데 따른 청구인의 귀책사유가 있다. 셋째, [신뢰행위] 청구인이 위 심의의견을 신뢰하여 어떠한 행위를 한 것이 없고, 다만, 청구인의 본체인 ‘□□’가 이 사건 남영 부지를 취득한 것이 전부이며, 이 사건 사업은 ‘□□’를 위해 존재하는 사업이 아니어야 한다는 점이 분명한 이상, 이 부분 역시 그 요건을 충족하지 않는다. 넷째, [제3자 이익 고려] 청구인의 주장대로 이 사건 제척부지를 편입시킬 경우, 이 사건 제척부지 소유자뿐만 아니라, □□측이 아닌 이 사건 조합의 조합원들의 이익까지 침해하는 결과를 초래한다. 결국 이 사건 처분에 관하여는 신뢰보호의 원칙 자체가 적용될 수 없을 뿐만 아니라, 적용된다고 하더라도 위 신뢰는 2013. 9. 10. 당시 시점을 기준으로 한 신뢰에 불과한바, 그로부터 7년 이상이 흘러 준공을 앞두고 있는 현 상황에서는 이미 사정이 변경되어 위 신뢰 자체를 주장할 수도 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제3조(도시개발구역의 지정 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. <개정 2008. 3. 28., 2009. 12. 29.> 2.「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다) ⑤ 제1항에 따라 도시개발구역을 지정하거나 그 지정을 요청하는 경우 도시개발구역의 지정대상 지역 및 규모, 요청 절차, 제출 서류 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제3조의2(도시개발구역의 분할 및 결합) ① 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 "지정권자"라 한다)는 도시개발사업의 효율적인 추진과 도시의 경관 보호 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하거나 서로 떨어진 둘 이상의 지역을 결합하여 하나의 도시개발구역으로 지정할 수 있다. ② 제1항에 따라 도시개발구역을 분할 또는 결합하여 지정하는 요건과 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 제2항에 따라 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다. ③ 지정권자는 직접 또는 제3조제3항제2호 및 같은 조 제4항에 따른 관계 중앙행정기관의 장 또는 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수ㆍ구청장 또는 제11조제1항에 따른 도시개발사업의 시행자의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다. ④ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. ⑤ 지정권자는 도시개발사업을 환지 방식으로 시행하려고 개발계획을 수립하거나 변경할 때에 도시개발사업의 시행자가 제11조제1항제1호에 해당하는 자이면 제4항에도 불구하고 토지 소유자의 동의를 받을 필요가 없다. ⑥ 지정권자가 도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하려고 개발계획을 수립하거나 변경할 때에 도시개발사업의 시행자가 제11조제1항제6호의 조합에 해당하는 경우로서 조합이 성립된 후 총회에서 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 조합원과 그 지역의 조합원 총수의 2분의 1 이상의 찬성으로 수립 또는 변경을 의결한 개발계획을 지정권자에게 제출한 경우에는 제4항에도 불구하고 토지 소유자의 동의를 받은 것으로 본다. 제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호부터 제16호까지의 규정에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다. 1. 도시개발구역의 명칭ㆍ위치 및 면적 2. 도시개발구역의 지정 목적과 도시개발사업의 시행기간 3. 제3조의2에 따라 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하거나 서로 떨어진 둘 이상의 지역을 하나의 구역으로 결합하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 분할이나 결합에 관한 사항 4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항 5. 도시개발사업의 시행방식 6. 인구수용계획 7. 토지이용계획 7의2. 제25조의2에 따라 원형지로 공급될 대상 토지 및 개발 방향 8. 교통처리계획 9. 환경보전계획 10. 보건의료시설 및 복지시설의 설치계획 11. 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획 12. 재원조달계획 13. 도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획 14. 수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지ㆍ건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지등"이라 한다)가 있는 경우에는 그 세부목록 15. 임대주택(「민간임대주택에 관한 특별법」에 따른 민간임대주택 및 「공공주택 특별법」에 따른 공공임대주택을 말한다. 이하 같다)건설계획 등 세입자 등의 주거 및 생활 안정 대책 16. 제21조의2에 따른 순환개발 등 단계적 사업추진이 필요한 경우 사업추진 계획 등에 관한 사항 17. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획이 수립되어 있는 지역에 대하여 개발계획을 수립하려면 개발계획의 내용이 해당 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획에 들어맞도록 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 경우에는 도시개발구역을 지정할 때에 지정 목적, 시행 방식 및 인구수용계획 등 대통령령으로 정하는 사항에 관한 계획을 수립하여야 한다. ④ 대통령령으로 정하는 규모 이상인 도시개발구역에 관한 개발계획을 수립할 때에는 해당 구역에서 주거, 생산, 교육, 유통, 위락 등의 기능이 서로 조화를 이루도록 노력하여야 한다. ⑤ 개발계획의 작성 기준 및 방법은 국토교통부장관이 정한다. <개정 2013. 3. 23.> 제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우를 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 3. 28., 2013. 3. 23.> ② 제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제8조(도시계획위원회의 심의 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2008. 3. 28.> ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획에 따라 도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발구역을 지정하는 경우에는 제1항에 따른 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2008. 3. 28.> ③ 지정권자는 제1항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우 지정하려는 도시개발구역이 일정 규모 이상 또는 국가계획과 관련되는 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당하면 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <신설 2009. 12. 29., 2013. 3. 23.> 제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 대도시 시장인 지정권자는 관계 서류를 일반에게 공람시켜야 하며, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 하며, 지정권자인 특별자치도지사와 관계 서류를 송부받은 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장은 해당 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 3. 28.> ② 도시개발구역이 지정ㆍ고시된 경우 해당 도시개발구역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역과 대통령령으로 정하는 지구단위계획구역으로 결정되어 고시된 것으로 본다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 같은 법 제37조제1항제6호에 따른 취락지구로 지정된 지역인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2017. 4. 18.> ③ 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정ㆍ고시한 경우에는 국토교통부장관에게 그 내용을 통보하여야 한다. <개정 2008. 3. 28., 2013. 3. 23.> ④ 제2항에 따라 결정ㆍ고시된 것으로 보는 사항에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제32조에 따른 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시는 같은 법 제33조에도 불구하고 제5조제1항제2호의 도시개발사업의 시행 기간에 할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> ⑤ 제7조제1항에 따라 도시개발구역지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 도시개발구역에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ⑥ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제5항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 1. 재해 복구 또는 재난 수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ⑦ 제5항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 도시개발구역의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위 허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다. ⑧ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제5항을 위반한 자에게 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 경우에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. ⑨ 제5항에 따른 허가에 관하여 이 법으로 규정한 것 외에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑩ 제5항에 따라 허가를 받으면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. 제10조(도시개발구역 지정의 해제) ① 도시개발구역의 지정은 다음 각 호의 어느 하나에 규정된 날의 다음 날에 해제된 것으로 본다. 1. 도시개발구역이 지정ㆍ고시된 날부터 3년이 되는 날까지 제17조에 따른 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우에는 그 3년이 되는 날 2. 도시개발사업의 공사 완료(환지 방식에 따른 사업인 경우에는 그 환지처분)의 공고일 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다. <개정 2010. 4. 15., 2011. 9. 30., 2012. 1. 17., 2016. 1. 19.> 6. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) ⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> ⑥ 토지 소유자 또는 제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다. ⑧ 지정권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 시행자를 변경할 수 있다. 1. 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 후 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하는 경우 2. 행정처분으로 시행자의 지정이나 실시계획의 인가가 취소된 경우 3. 시행자의 부도ㆍ파산, 그 밖에 이와 유사한 사유로 도시개발사업의 목적을 달성하기 어렵다고 인정되는 경우 4. 제1항 단서에 따라 시행자로 지정된 자가 대통령령으로 정하는 기간에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우 ⑨ 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우 도시개발구역의 규모, 제안 절차, 제출 서류, 기초조사 등에 관하여 필요한 사항은 제3조제5항과 제6조를 준용한다. ⑩ 제2항제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑪ 제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자는 도시개발사업을 효율적으로 시행하기 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 설계ㆍ분양 등 도시개발사업의 일부를 「주택법」 제4조에 따른 주택건설사업자 등으로 하여금 대행하게 할 수 있다. 제13조(조합 설립의 인가) ① 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다.