도시개발사업 실시계획작성고시 무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2012 12. 27. 도시개발법령에 따라 ○○군 ○○읍 ○○리 860번지 일원의 토지에 대하여 ○○ ○○지구 도시개발구역 지정 및 개발계획을 수립·고시, 2014. 3. 11. ○○ ○○지구 도시개발사업 개발계획(변경) 수립·고시 후, 같은 해 5. 20. ○○ ○○지구 도시개발사업 실시계획 작성·고시 및 지형도면 고시, 같은 해 6. 11. ○○ ○○지구 도시개발사업 공동주택용지 공급 공고(1차), 같은 해 6. 26. ○○ ○○지구 도시개발사업 공동주택용지 공급 공고(2차) 등의 절차를 거쳐, 2017. 12. 29. ○○ ○○지구 도시개발사업 실시계획(변경) 고시하고, ○○ ○○지구 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행 및 공사 완료하여 2023. 4. 14. ○○ ○○지구 도시개발사업 공사완료 공고 후, 같은 해 4. 17. ○○ ○○지구 도시개발구역 지정 해제 및 지형도면 고시를 하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 제28조(심판청구의 방식) ① 심판청구는 서면으로 하여야 한다. ② 처분에 대한 심판청구의 경우에는 심판청구서에 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 청구인의 이름과 주소 또는 사무소(주소 또는 사무소 외의 장소에서 송달받기를 원하면 송달장소를 추가로 적어야 한다) 2. 피청구인과 위원회 3. 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용 4. 처분이 있음을 알게 된 날 5. 심판청구의 취지와 이유 6. 피청구인의 행정심판 고지 유무와 그 내용 【도시개발법】 제17조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 이 경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다. 제18조(실시계획의 고시) ① 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고 시행자에게 관계 서류의 사본을 송부하며, 대도시 시장인 지정권자는 일반에게 관계 서류를 공람시켜야 하고, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 한다. 이 경우 지정권자인 특별자치도지사와 본문에 따라 관계 서류를 받은 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장은 이를 일반인에게 공람시켜야 한다. ② 제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우 그 고시된 내용 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획을 포함한다. 이하 같다)으로 결정하여야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시ㆍ군관리계획이 결정되어 고시된 것으로 본다. 이 경우 종전에 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 사항 중 고시 내용에 저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 본다. 제26조(조성토지등의 공급 계획) ① 시행자는 조성토지등을 공급하려고 할 때에는 조성토지등의 공급 계획을 작성하여야 하며, 지정권자가 아닌 시행자는 작성한 조성토지등의 공급 계획에 대하여 지정권자의 승인을 받아야 한다. 조성토지등의 공급 계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 지정권자가 제1항에 따라 조성토지등의 공급 계획을 작성하거나 승인하는 경우 국토교통부장관이 지정권자이면 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 의견을, 시ㆍ도지사가 지정권자이면 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장의 의견을 미리 들어야 한다. ③ 시행자(제11조제1항제11호에 해당하는 법인이 시행자인 경우에는 그 출자자를 포함한다)가 직접 건축물을 건축하여 사용하거나 공급하려고 계획한 토지가 있는 경우에는 그 현황을 제1항에 따른 조성토지등의 공급 계획의 내용에 포함하여야 한다. 다만, 민간참여자가 직접 건축물을 건축하여 사용하거나 공급하려고 계획한 토지는 전체 조성토지 중 해당 민간참여자의 출자 지분 범위 내에서만 조성토지등의 공급 계획에 포함할 수 있다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 조성토지등의 공급 계획의 내용, 공급의 절차ㆍ기준, 조성토지등의 가격의 평가, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【도시개발법 시행령】 제15조(도시개발구역지정 및 개발계획수립의 고시 및 공람 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정한 때에는 법 제9조제1항 전단에 따라 다음 각 호의 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다. 다만, 제7호의2에 해당하는 사항은 시행자를 지정한 이후에 고시할 수 있다. 1. ~ 4. (생략) 5. 도시개발사업의 시행기간 및 시행방법 제38조(실시계획의 작성) ① 법 제17조제1항에 따른 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)은 개발계획에 맞게 작성하여야 한다. ② 법 제17조제1항 후단에 따른 지구단위계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조제2항에 따른 지구단위계획의 수립기준에 따라 작성하여야 한다. <개정 2013. 9. 17.> ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 실시계획의 작성에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. 제56조(조성토지등의 공급 계획의 내용) ① 법 제26조제1항에 따른 조성토지등의 공급 계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 공급대상 조성토지등의 위치ㆍ면적 및 가격결정방법 2. 공급대상자의 자격요건 및 선정방법 3. 공급의 시기ㆍ방법 및 조건 제57조(조성토지등의 공급방법 등) ① 시행자는 법 제26조제1항에 따른 조성토지등의 공급 계획에 따라 조성토지등을 공급해야 한다. 이 경우 시행자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 기반시설의 원활한 설치를 위하여 필요하면 공급대상자의 자격을 제한하거나 공급조건을 부여할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○군 고시 제2014-75호, ○○군 공고 제2014-000호, 제2014-000호, 2014. 4. 24.자 ○○지구 도시개발사업 조성원가 산정용역 시행 결재문서(도시과-00000) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2012 12. 27. 도시개발법령에 따라 ○○군 ○○읍 ○○리 860번지 일원의 토지에 대하여 ○○ ○○지구 도시개발구역 지정 및 개발계획을 수립·고시, 2014. 3. 11. ○○ ○○지구 도시개발사업 개발계획(변경) 수립 고시 후, 같은 해 5. 20. ○○ ○○지구 도시개발사업 실시계획 작성 고시 및 지형도면을 고시하였다. 나) 피청구인은 2014. 6. 11. ○○ ○○지구 도시개발사업 공동주택용지 공급 공고(1차), 같은 해 6. 26. ○○ ○○지구 도시개발사업 공동주택용지 공급 공고(2차) 등의 절차를 거쳐 2017. 12. 29. ○○ ○○지구 도시개발사업 실시계획(변경) 고시하였다. 다) 피청구인은 그 후 ○○ ○○지구 도시개발사업을 시행 및 공사 완료하여 2023. 4. 14. ○○ ○○지구 도시개발사업 공사완료 공고 후, 같은 해 4. 17. ○○ ○○지구 도시개발구역 지정 해제 및 지형도면 고시하였다. 2) 「행정심판법」 제2조제1호 및 제2호, 제3조, 제5조, 제13조에 따르면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 그리고 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하고, 무효등확인심판이란 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판을 말하고, 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하며, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 그리고 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 또한 「행정심판법」 제27조제1항, 제3항, 제4항, 제7항에 따르면, 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하며, 제1항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 하고, 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 가) ○○군 공고 제2014-000호 공동주택용지 공급공고(1차) 및 제2014-000호(2차) 취소 및 무효 확인 「행정소송법」 제2조제1항제1호에서는 항고소송의 대상이 되는 ‘처분’을 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 규정하고 있는바, 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 공권력 행사이어야 하므로, 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 그 계약에 근거하여 행하는 의사표시는 이에 해당하지 아니한다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결, 대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조). 지방자치단체가 계약의 당사자로서 공공도급계약, 물품구매계약 등을 체결할 경우 이는 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상의 계약일 뿐, 공권력을 행사하는 것이거나 공권력 작용과 일체성을 가진 것은 아니라고 할 것이므로 이에 관한 분쟁은 행정소송의 대상이 될 수 없다고 할 것이다(대법원 1996. 12. 20. 선고 96누14708판결 등 참조). 이 사건 ○○군 공동주택공급용지 공급공고는, 피청구인이 도시계획에 따라 공급하는 대상 토지에 대한 공급일정, 신청자격, 공급금액 및 지연이자, 신청접수방법 및 분양대상자 결정 방법, 계약해제 등을 안내한 것으로 사법상의 계약의 체결을 위한 청약의 유인에 불과하고, 이를 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없으므로, 이 사건 공고는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다. 따라서 위 공고에 대한 취소 및 무효확인을 구하는 청구인의 이 사건 청구는 부적법하다. 나) ○○군 고시 제2017-000호 ○○ ○○지구 도시개발사업 실시계획 변경고시에 대한 취소 및 무효 확인 청구인은 도시개발계획상의 사업기간과 실시계획 상의 시행기간의 불일치를 이유로 위 실시계획(변경)의 취소 내지 무효확인을 구한다. 그러나 실시계획이 적법하게 고시된 경우 이와 저촉되는 도시관리계획은 고시된 내용으로 변경된 것으로 간주된다(「도시개발법」 제18조). 나아가 이 사건 사업은 이미 도시개발사업은 이미 2023년 4월 공사가 완료된 상태이다. 그렇다고 하면 이 사건 취소청구는 이미 제소기간이 경과된 것은 물론 이미 도시개발사업의 완료로 실시계획에 대한 무효를 구할 법률상의 이익도 있다고 보기 어렵다. 다) ○○군 도시과 2014-00000호 시행문서에 대한 취소 및 무효 확인 청구인은 ○○군 도시과 2014. 4. 24. 결재한 ○○지구 도개발개발 사업 조성원가 산정용역 문서가 실제 용역수행 없이 작성된 것으로 위법하므로 이에 대한 취소 및 무효확인을 구한다. 그러나 위 도시개발사업 조성원가 산정용역은 문서는 도시개발사업 시행에 따라 공동주택용지 공급가격 산정을 위해 실시한 행정청의 내부문서에 불과한 것이고, 항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다(대법원 1999. 8.20. 선고 97누6889 판결, 대법원 2015. 12. 10. 선고 2011두32515 판결 등 참조). 따라서 위 청구 역시 부적법하다. 라) 기반시설용지 조성공사 입찰공고서 사본 교부 의무이행심판 청구 의무이행심판은 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하고 있어야 하는데, 피청구인은 2024. 4. 12. 청구인에게 청구인이 요구하고 있는 기반시설 조성에 대한 입찰공고서류를 이미 교부해 준 사실이 인정된다. 따라서 청구인에게는 신청취지와 같은 의무이행을 구할 법률상 조리상 신청권이 있다고 보기 어렵고, 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인의 주장을 선해하면 결국 피청구인이 교부한 문서의 진실성에 대한 문제제기로 보이나 이는 신청취지와 같은 의무이행을 구하는 방식으로 다툴 수는 없다고 할 것이다.