도시개발사업 조치계획 보완서류 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지 일원(이하 ‘이 사건 도시개발구역’이라 한다)에 ○○1지구 도시개발구역 지정을 제안하여 도시개발사업을 수립·추진하고 있는 도시개발사업 조합설립추진위원회(이하 ‘조합설립추진위원회’라 한다)로, 피청구인은 청구인에게 사업의 실현가능성 여부를 검토하기 위해서 조합결성 요건(반대자 등 토지소유자 동의) 충족서류 및 도시계획위원회 심의결과에 따른 조치계획 등 보완서류 제출을 요구하였으나 청구인은 피청구인의 요구에 대응하지 않거나 보완서류 제출기간 연장신청을 하였다. 피청구인은 최종적으로 2014. 5. 1. 청구인에게 2014. 5. 16.까지 보완서류를 제출할 것을 촉구하였고, 더 이상 제출기한 연장은 어려우며 기한 내 보완서류를 제출하지 아니할 시 도시개발사업 입안을 철회할 계획임을 안내하였으나, 청구인이 또다시 보완서류작성에 상당한 기간이 필요하다는 사유로 2014. 8. 31.까지 제출기한을 연장하여 줄 것을 요청하여 2014. 5. 13. 보완서류제출기간 연장신청서 반려처분을 하였다. 이에 청구인은 2014. 5. 16. 보완서류 제출기한연장 불수리처분에 대하여 행정심판 청구를 하였고, 행정심판이 진행되던 중 2014. 7. 11. 조치계획 보완서류를 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 2014. 7. 29. 진행 중인 행정심판 결과에 따라 제출기한 연장 여부가 결정된 후 처리되어야 할 사항이라는 사유로 제출한 서류를 반송(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시에서 적극 추진 중인 생태도시 계획 중 면적이 가장 큰 사업지에 도시개발을 6년간 주도하여 왔고, 이 사업은 기반시설확보 및 환경생태도시 시범단지 완성을 위해 ○○시뿐만 아니라 관계부처, 민간기업, 주민들까지 많은 노력과 관심을 기울이고 있으며, 국토해양부에서 주관하던 도로 노선도 변경되며 추진되어 왔으나, 순조롭게 진행되던 중 도시개발구역지정 막바지에 이르러 청구인은 자금문제에 봉착하게 되었고, 이를 보완·해결하기 위해 피청구인이 청구인에게 제시한 보완서류 제출 기한은 2014. 8. 31.까지 연장해 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 이를 받아들이지 아니하였으며, 청구인은 자금문제를 모두 해결하고 청구인이 제시한 기일보다 약 한달 반 정도 일찍 보완서류를 준비할 수 있어 2014. 7. 11. 보완서류를 모두 제출하였으나 피청구인은 반려처분 하였다. 2) 당초 제출기한을 연장해주지 않은 사유가 조치계획 보완서류 미비이고, 보완 내용 중 토지소유자 동의서 요구는 아무런 법적 근거도 없음에도 연장불허행위 자체가 재량권의 범위를 일탈한 위법·부당한 행위일 뿐 아니라, 본건 도시개발사업은 개발계획(안)이 수용된 후 현재까지 계속하여 진행 중인 사업으로 사업이 철회되거나 취소되지 않은 상태에서 행정청이 임의로 정한 제출기한이 도과하였다고 하여 청구인에 의해 미비된 보완서류가 모두 보완되었음에도 이를 반려하는 것은 그 자체로서 위법·부당하다고 할 것이다. 청구인이 보완서류를 모두 보완하여 제출한 날이 행정청이 임의로 정한 기간에서 한 달 반 정도 경과하였음에 불과하고, 그 기간 동안 본건 도시개발사업에 특별한 사정변경이 전혀 없는 상태임에도 개발계획(안) 수용 이후 지금까지 본건 도시개발사업에 소요된 6년의 기간에 비추어 한 달 반 정도 기한이 도과하였다고 하여 보완서류를 반려하는 것은 위법·부당한 처사이다. 3) 피청구인은 청구인의 보완서류를 반려하면서 그 중 한 가지 사유를 현재 관련 행정심판청구가 계류 중임을 들고 있는데, 피청구인이 말하는 행정심판 청구는 피청구인이 청구인에 대하여 한 제출기한연장 불수리 처분에 대한 취소를 구하는 심판 청구로 이 사건 조치계획 보완서류 반려처분과는 사안을 달리하는 사정인바, 이를 근거로 청구인의 정당한 요구를 묵살할 수는 없다. 다시 말해, 관련행정심판은 기간 연장을 불허가한 것에 대하여 다투는 것으로 그 불허가처분 자체가 위법·부당한 것일 뿐만 아니라 그 불허 사유가 조치계획 보완 서류 미비인바, 2014. 7. 11. 청구인이 보완서류를 모두 구비하여 제출하였으므로 현재로는 행정청이 들고 있는 연장 불허사유가 모두 해소된 것으로 이 사건 반려 처분의 위법·부당 여부는 연장 불허가처분의 위법·부당 여부와는 별개로 판단되어야 할 것이며, 만약 행정심판에서 연장불허가 처분이 적법한 것으로 판단되어진다 하여도 연장 불허사유가 해소되기 이전의 상태에서 내려진 연장 불허가처분에 대한 판단이므로 이 사건 반려처분의 위법·부당성에 영향을 미칠 수 없다고 할 것이다. 4) 만약 피청구인이 위와 같은 사정을 이유로 한 이 사건 반려처분이 인정되어 도시개발사업이 중도 좌초된다면 비단 청구인뿐만 아니라 본 건 사업에 투자한 수많은 투자자들과 토지소유자들을 비롯하여 한 지역자체에 피해가 확산되어 수많은 피해자가 생길 위험이 다분한 바, 이는 청구인의 신청대로 보완서류를 접수하여 주는 것으로 쉽게 해소될 수 있는 사항이므로 이 사건 반려처분은 취소되어야 할 것이며, 청구인의 청구는 이유 있으므로 인용되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) ○○1지구 도시개발구역 지정 추진은 2010. 3. 청구인이 피청구인에게 도시개발구역 지정을 제안하여 시작된 사업으로 「도시개발법」에 따라 주민공람, 관계부서 협의 등 관계행정절차 진행 중 2012. 5. 24. ○○시 도시계획위원회 심의 후 2012. 6. 1. 피청구인은 청구인에게 심의 의견에 대한 조치계획 제출을 요청하였으나, 조치계획 등 보완서류가 제출되지 않아 피청구인은 7차례 보완서류 제출 요청 및 촉구하였고, 청구인의 제출기한 연장신청을 5차례 수리하는 등 청구인에게 보완서류 작성·제출에 충분한 기회 및 기간(약2년)을 주었음에도 제출하지 않아 마지막으로 조치계획 등 보완서류 미제출 시 도시개발사업 철회 및 제출기한 연장은 어렵다는 내용을 통보하며 2014. 5. 16.까지 보완서류를 제출하도록 요청하였다. 그럼에도 불구하고 청구인은 또다시 보완서류 작성에 상당한 기간이 필요하다는 사유로 제출기한 연장을 신청하였고, 피청구인은 청구인에게 수차례 통보한 내용과 같이 보완서류 제출기한 연장신청은 불가하다고 처분하여 2014. 5. 16. 보완서류제출기한은 종료되었으나, 제출기한이 종료된 지 약 55일 경과 후 청구인은 보완서류를 제출하였고, 제출기한이 경과 후 제출된 보완서류는 유효하지 않다고 판단하여 반송처분 한 것으로 이 사건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 2010. 3. 도시개발구역지정 제안 이래로 보완서류 제출기한 종료 시까지 보완을 요청한 기간은 사업이 추진된 약 4년 2개월 중 약 48%에 해당하는 약 2년의 시간으로 수차례 보완자료 제출 요청 및 청구인의 제출기한 연장요청 수리를 통해 청구인에게 충분한 기회 및 기간을 주었음을 비추어 볼 때 제출기한을 상당히 경과한 후 제출한 보완서류를 수용하라는 청구인의 주장은 납득할 수 없는 주장이다. 2) 청구인이 보완서류를 제출한 2014. 7. 11.은 행정심판 계류 중으로 행정심판 결과에 따라 피청구인의 처분이 위법·부당하다면 청구인이 요청한대로 제출기한 연장신청을 수리하여 청구인이 보완 서류를 제출할 수 있도록 하는 것이 순리에 맞고 타당한 사항이라 판단하였으나, 청구인이 피청구인의 제출기한 연장신청 반려처분이 위법·부당하다며 2014. 5. 13. 청구한 행정심판은 2014. 8. 20. 그 재결결과 각하된 바, 이 사건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 또한, 청구인은 미비된 보완서류가 전부 제출되었기에 연장불허가 사유가 해소되었다고 주장하고 있으나, 피청구인이 청구인에게 제출 요청한 보완서류 중 도시계획위원회 심의의견에 대한 조치계획만 제출하였고, 일부 보완서류는 제출되지 아니한바, 보완서류를 전부 제출하였다는 청구인의 주장 또한 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다. <개정 2010.4.15., 2011.9.30., 2012.1.17.> 5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) 6. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) 11. 제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제10호에 해당하는 자(제6호에 따른 조합은 제외한다)가 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인 ② 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 자(이하 "지방자치단체등"이라 한다)를 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시·도지사 또는 대도시 시장인 경우 국토교통부장관이 지정한다. <개정 2008.3.28., 2013.3.23.> 1. 토지 소유자나 조합이 대통령령으로 정하는 기간에 시행자 지정을 신청하지 아니한 경우 또는 지정권자가 신청된 내용이 위법하거나 부당하다고 인정한 경우 2. 지방자치단체의 장이 집행하는 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 경우 3. 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 경우 ③ 지정권자는 제1항제5호에 따른 토지 소유자 2인 이상이 도시개발사업을 시행하려고 할 때 또는 같은 호에 따른 토지 소유자가 같은 항 제7호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 자와 공동으로 도시개발사업을 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 규약을 정하게 할 수 있다. ④ 제2항에 따라 지방자치단체등이 도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때와 제1항제1호부터 제4호까지 또는 제11호(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우로 한정한다)에 해당하는 자가 도시개발사업의 일부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시행규정을 작성하여야 한다. 이 경우 제1항제2호부터 제4호까지의 시행자는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 사업관리에 필요한 비용의 책정에 관한 사항을 시행규정에 포함할 수 있다. <개정 2011.9.30.> ⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ⑥ 토지 소유자 또는 제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다. ⑦ 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 제안자와 협의하여 도시개발구역의 지정을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. ⑧ 지정권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 시행자를 변경할 수 있다. 1. 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 후 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하는 경우 2. 행정처분으로 시행자의 지정이나 실시계획의 인가가 취소된 경우 3. 시행자의 부도·파산, 그 밖에 이와 유사한 사유로 도시개발사업의 목적을 달성하기 어렵다고 인정되는 경우 4. 제1항 단서에 따라 시행자로 지정된 자가 대통령령으로 정하는 기간에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우 ⑨ 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우 도시개발구역의 규모, 제안 절차, 제출 서류, 기초조사 등에 관하여 필요한 사항은 제3조제5항과 제6조를 준용한다. ⑩ 제2항제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제13조(조합 설립의 인가) ① 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다. ② 조합이 제1항에 따라 인가를 받은 사항을 변경하려면 지정권자로부터 변경인가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 신고하여야 한다. ③ 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. ④ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【도시개발법 시행령】 제6조(개발계획의 단계적 수립) ④ 법 제4조제4항에 따른 동의자의 수를 산정하는 방법은 다음 각 호와 같다. <개정 2012.3.26.> 1. 도시개발구역의 토지면적을 산정하는 경우: 국공유지를 포함하여 산정할 것 2. 토지 소유권을 여러 명이 공유하는 경우: 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 1명만을 해당 토지 소유자로 볼 것. 다만, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 구분소유자는 각각을 토지 소유자 1명으로 본다. 3. 제11조제2항에 따른 공람·공고일 후에 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 구분소유권을 분할하게 되어 토지 소유자의 수가 증가하게 된 경우: 공람·공고일 전의 토지 소유자의 수를 기준으로 산정하고, 증가된 토지 소유자의 수는 토지 소유자 총수에 추가 산입하지 말 것 4. 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정이 제안되기 전에 또는 법 제4조제2항에 따라 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)의 변경을 요청받기 전에 동의를 철회하는 사람이 있는 경우: 그 사람은 동의자 수에서 제외할 것 5. 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정이 제안된 후부터 법 제4조에 따라 개발계획이 수립되기 전까지의 사이에 토지 소유자가 변경된 경우 또는 법 제4조제2항에 따라 개발계획의 변경을 요청받은 후부터 개발계획이 변경되기 전까지의 사이에 토지 소유자가 변경된 경우: 기존 토지 소유자의 동의서를 기준으로 할 것 ⑤ 국공유지를 제외한 전체 사유 토지면적 및 토지 소유자에 대하여 법 제4조제4항에 따른 동의 요건 이상으로 동의를 받은 후에 그 토지면적 및 토지 소유자의 수가 법적 동의 요건에 미달하게 된 경우에는 국공유지 관리청의 동의를 받아야 한다. <개정 2012.3.26.> ⑥ 토지 소유자가 동의하거나 동의를 철회할 경우에는 국토교통부령으로 정하는 동의서 또는 동의철회서를 제출하여야 하며, 공유토지의 대표 소유자는 대표자지정 동의서와 대표 소유자 및 공유자의 신분을 증명할 수 있는 서류를 각각 첨부하여 함께 제출하여야 한다. <개정 2012.3.26., 2013.3.23.> ⑦ 제4항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 동의자 수의 산정 방법·절차 등에 관한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. <개정 2012.3.26., 2013.3.23.> 제19조(시행자 지정신청) ① 법 제11조제1항에 따라 시행자로 지정받으려는 자는 다음 각 호의 사항을 기재한 사업시행자 지정신청서를 시장(대도시 시장은 제외한다)·군수 또는 구청장을 거쳐 지정권자에게 제출하여야 하며, 지정받은 내용을 변경하는 경우에도 또한 같다. 다만, 지정권자가 도시개발사업을 직접 시행하는 경우에는 그러하지 아니하며, 국토교통부장관·특별자치도지사 또는 대도시 시장이 지정권자인 경우에는 국토교통부장관·특별자치도지사 또는 대도시 시장에게 직접 제출할 수 있다. <개정 2012.3.26., 2013.3.23.> 1. 신청인의 성명(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 대표자의 성명)·주소 2. 사업시행계획의 개요 가. 사업의 명칭 나. 사업의 시행목적 다. 사업의 내용 라. 사업의 시행기간 마. 사업의 시행방식 제23조(도시개발구역지정의 제안) ① 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 도시개발구역지정제안서를 국토교통부장관, 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 도시개발구역의 지정을 제안하려는 지역이 둘 이상의 시·군 또는 구의 행정구역에 걸쳐 있는 경우에는 그 지역에 포함된 면적이 가장 큰 행정구역의 시장·군수 또는 구청장에게 제1항에 따른 서류를 제출하여야 한다. ③ 제1항에 따라 도시개발구역지정의 제안을 받은 국토교통부장관·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 제안 내용의 수용 여부를 2개월 이내에 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 관계 기관과의 협의가 지연되는 등 불가피한 사유가 있는 경우에는 1개월 이내의 범위에서 통보기간을 연장할 수 있다. <개정 2011.4.6., 2013.3.23.> ④ 법 제11조제5항 본문에서 "대통령령으로 정하는 권원"이란 토지사용승낙서 및 토지매매계약서를 말한다. ⑤ 법 제11조제6항에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 100분의 50을 말한다. 제25조(동의자 수의 산정방법 등) ① 법 제11조제2항제3호 및 같은 조 제6항에 따른 동의자 수의 산정 방법은 다음 각 호와 같다. 1. 토지 소유권 또는 지상권을 공유하는 경우: 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 또는 대표 지상권자 1명만을 해당 토지 소유자 또는 지상권자로 볼 것. 다만, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 구분소유자는 각각을 토지 소유자 1명으로 본다. 2. 제11조제2항에 따른 공람·공고일 후에 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 구분소유권을 분할하게 되어 토지 소유자의 수가 증가하게 된 경우: 공람·공고일 전의 토지 소유자의 수를 기준으로 산정하고, 증가된 토지 소유자의 수는 토지 소유자 총수에 추가 산입하지 말 것 3. 법 제11조제5항 따라 도시개발구역의 지정이 제안되기 전에 동의를 철회한 사람이 있는 경우: 그 사람은 동의자 수에서 제외할 것 4. 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정이 제안된 후부터 법 제3조에 따라 도시개발구역이 지정되기 전까지 토지 소유자가 변경된 경우: 기존 토지 소유자의 동의서를 기준으로 할 것 ② 토지 소유자가 동의하거나 동의를 철회할 경우에는 국토교통부령으로 정하는 동의서 또는 동의철회서를 제출하여야 하며, 토지 또는 지상권을 공동으로 소유하는 토지 또는 지상권의 대표 소유자는 대표자지정 동의서와 대표 소유자 및 공유자의 신분을 증명할 수 있는 서류를 각각 첨부하여 함께 제출하여야 한다. <개정 2012.3.26., 2013.3.23.> ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 동의자 수의 산정 방법·절차 등에 관하여 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. <개정 2013.3.23.> 제31조(동의자 수의 산정방법 등) ① 법 제13조제3항에 따른 동의자 수의 산정방법 등에 관하여는 제6조제4항부터 제7항까지(제4항제4호 및 제5호는 제외한다)의 규정을 준용한다. <개정 2012.3.26.> ② 토지 소유자는 조합 설립인가의 신청 전에 법 제13조제3항에 따른 동의를 철회할 수 있다. 이 경우 그 토지 소유자는 동의자 수에서 제외한다. ③ 조합 설립인가에 동의한 자로부터 토지를 취득한 자는 조합의 설립에 동의한 것으로 본다. 다만, 토지를 취득한 자가 조합 설립인가 신청 전에 동의를 철회한 경우에는 그러하지 아니하다. 【민원사무 처리에 관한 법률】 제9조(민원의 접수) ① 행정기관의 장은 민원사항의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원서류를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다. ② 제1항에 따른 민원사항의 접수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제13조(민원서류의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원사무의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원사무의 성질상 보완·변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원서류의 보완 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제15조(처리 결과의 통지) ① 행정기관의 장은 민원인이 신청한 민원사항의 처리 결과를 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 구술 또는 정보통신망으로 통지할 수 있다. 이 경우 민원인이 요청할 때에는 지체 없이 처리 결과에 관한 문서를 내주어야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 처리 결과를 통지할 때에 민원인의 신청을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제절차를 함께 통지하여야 한다. 【민원사무 처리에 관한 법률 시행령】 제14조(서류의 보완 등) ① 법 제13조제1항에 따라 민원인에게 민원서류의 보완을 요구하는 경우에는 문서·구술·전화·팩스 또는 인터넷 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 민원실등의 장은 제1항에 따라 보완요구를 받은 민원인이 보완요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 민원실등의 장은 민원인이 제2항의 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 다시 보완을 요구할 수 있다. 이 경우 보완에 필요한 기간은 10일로 한다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원서류의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 보완요청 및 촉구 공문, 제출기한 연장신청서, 관련 민원, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지 일원에 ○○1지구 도시개발구역 지정을 제안하여 도시개발사업을 수립·추진하고 있는 도시개발사업 조합설립추진위원회로, 피청구인은 청구인의 제안사항에 대해 2011. 5. 18. 수용결정하고 주민 공람 공고를 한 후 2012. 5. 24. 도시계획위원회 심의결과 재심의 결정되었으며 그 내용과 보완 요구한 내역 다음과 같다. (1) 방음터널(상단부 미관처리, 조명, 입출구부의 안전시설 검토, 차선변경거리 충분히 확보 여부) 재겸토 (2) 중학생 수용계획 검토 (3) 제2외곽순환도로 노선 선형 및 도로, 터널부분에 미치는 영향 분석(시뮬레이션) 제출 검토 (4) 환지방식 평균토지부담률(평가식) 검토 (5) 구역내·외 기반시설부담률 검토 (6) 하천토지이용구상 등 면밀한 검토 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542019"></img> 나) 피청구인은 최종적으로 2014. 5. 1. 청구인에게 2014. 5. 16.까지 보완서류를 제출할 것을 촉구하였고, 더 이상 제출기한 연장은 어려우며 기한 내 보완서류를 제출하지 아니할 시 도시개발사업 입안을 철회할 계획임을 안내하였으나, 청구인이 또다시 보완서류작성에 상당한 기간이 필요하다는 사유로 2014. 8. 31.까지 제출기한을 연장하여 줄 것을 요청하여 2014. 5. 13. 보완서류제출기간 연장신청서 반려처분을 하였다. 다) 이에 청구인은 2014. 5. 16. 보완서류 제출기한연장 불수리처분에 대하여 행정심판 청구를 하였고, 행정심판이 진행되던 중 2014. 7. 11. 조치계획 보완서류를 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 2014. 7. 29. 진행 중인 행정심판 결과에 따라 제출기한 연장 여부가 결정된 후 처리되어야 할 사항이라는 사유로 제출한 서류를 반송하였다. 한편 2014. 5. 16. 청구한 행정심판은 2014. 8. 20. 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다는 사유로 각하재결 하였다. 2) 「도시개발법」제11조 및 같은 법 시행령 제23조에 의하면 도시개발구역의 토지소유자가 도시개발을 위하여 설립한 조합에 해당하는 자가 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있고, 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 도시개발구역지정제안서를 국토교통부장관, 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 피청구인은 청구인에게 7차례 보완서류 제출 요청과 5차례 제출기한 연장신청 수리 처분을 하여 약 2년여의 충분한 보완서류 제출의 기회를 주었음에도 청구인이 보완기간 내 보완서류를 제출하지 아니하였고, 제출기한 경과 후 제출한 보완서류는 유효하지 아니하다고 판단하여 행정심판 결과에 따라 피청구인의 처분이 위법·부당하다면 제출기한 연장신청 수리를 통하여 제출기한을 연장한 후 청구인이 보완서류를 제출하는 것이 타당하다고 판단하여 반송한 것으로 이 사건 처분은 적법하다고 주장하고 있다. 살피건대, 피청구인은 2012. 6. 1. 청구인에게 도시계획위원회 재심의 결정에 대한 조치계획을 제출하도록 최초 보완 요청하였으나, 2013. 9. 11. 토지소유자들의 지정취소 철회를 요구하는 진정민원으로 인하여 2013. 10. 18. 심의의견에 대한 조치계획과 더불어 지정 동의한 토지소유자들의 도시개발사업 추진 철회 요구에 대한 조합설립 추진위원회의 의견을 제출할 것을 추가로 보완 요청하였고, 다시 2014. 4. 2. 당초 보완요구 사항인 심의의견에 대한 조치계획과 더불어 사업실현성을 검토할 수 있는 조합결정 요건(반대자 등 토지소유자 동의) 충족 서류를 추가로 제출할 것을 요구하였는바, 추가 보완 요구 사항에 대해서는 2년 전이 아닌 2014. 4. 2.이 최초 보완요구일이라 할 수 있다. 또한「도시개발법」제13조 및 같은 법 시행령 제25조에 의하면 도시개발구역의 지정이 제안되기 전에 동의를 철회한 경우 동의자 수에서 제외하도록 규정하고 있어 동의자 수에 대한 검토는 청구인이 2010. 3. 16. 도시개발구역 지정제안 시 제출한 서류로 조합설립인가에 적합한지를 검토하여야함에도 동의한 토지소유자 일부로부터 철회요구가 접수되었다는 이유로 2014. 4. 2. 청구인에게 조합결정 요건(반대자 등 토지소유자 동의) 충족 서류를 보완으로 요구한 바, 이는 재량권을 일탈·남용한 처분이라 판단된다. 4) 아울러「민원사무 처리에 관한 법률」제9조에 의하면 행정기관의 장은 접수된 민원서류를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다고 규정하고 있고, 청구인의 도시계발구역 지정 제안을 피청구인이 수용하여 그 효력이 유지되고 있음에도 피청구인은 제출기간 연장에 대한 행정심판이 진행 중이어서 그 결과에 따라 처리할 사항이라는 사유로 청구인의 서류를 반송함으로써 결과적으로 이 사건 제안수용 철회라는 종국적 처분이 아님에도 불구하고 청구인이 더 이상 사업을 추진할 수 없는 상태인 종국 처분과 같은 효과를 발생하게 되었는바, 가사 보완기한 내 보완미비 등의 사유로 도시개발구역 지정 및 개발계획(안) 수용 결정한 사항에 대해 철회여부 등을 검토 하여 사업 추진 여부를 최종적으로 결정 할 수 있음은 별론으로 하고, 도시개발사업 지정 승인 절차 중의 일부인 보완서류를 도시개발사업 입안제안수리가 유효하게 유지된 상태에서 제출하였는데도 단순히 행정심판 계류 중이라는 이유만으로 청구인이 접수한 민원서류를 되돌려 보내는 것은 부당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.