○○도시개발사업 환지계획인가 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○ ○○지구 도시개발구역에 포함된 ○○시 ○○동 ○○○번지(답, 2,982㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지의 소유자로, 2011년 4월에 사업시행자인 ○○○○도시개발사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)에 집단환지 지정신청을 하였으나, 2012. 4. 9. 환지계획공람공고 후 2012. 4. 28. 집단환지 철회 등의 내용으로 이의신청을 하였고, 이 사건 조합에서는 2012. 11. 8. 토지평가협의회의 심의를 거쳐 청구인의 이의신청 내용 수용 불가 결정 통보를 하였다. 이 사건 조합 불가 결정 이후에도 청구인은 피청구인과 이 사건 조합에게 2013. 12. 17, 2014. 3. 21, 2014. 4. 3, 2014. 4. 20, 2014. 6. 18. 집단환지 신청철회 및 제자리 환지 청원을 하였으나, 이 사건 조합은 피청구인에게 청구인의 의견을 반영하지 않은 환지계획 인가 신청을 하여 피청구인은 2014. 5. 22. ○○지구 도시개발사업 환지계획 인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였고, 이 사건 조합은 2014. 6. 13. 이 사건 처분에 근거하여 환지예정지 지정공고를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 ○○○○도시개발사업지구에 대한 환지계획인가 결정 공고를 하였고, 이를 ○○○○도시개발사업조합에 통지하여 관련조합이 이를 조합원에게 통지하여 청구인은 청구인의 제2종일반주택용지에 대한 환지인가 결정 사실을 알게 되었다. 청구인이 관련조합이 통지한 환지인가 공고문을 검토한바, 청구인의 토지는 토지지적도 등본, 토지이용계획확인서에서 알 수 있듯이 제2종일반주택지(APT)용지로 특정기업(시행사)소유의 제2종일반주택용지 안에 위치하고 있음에도 피청구인은 제자리환지 원칙을 이탈하여 청구인의 토지를 집단환지대상용지가 아님에도 공동주택용지에 포함하여 환지계획을 수립·인가한 중대한 위법이 있고, 이는 특정기업의 공동택지 안에 소재한 청구인의 공동 주택지를 특정기업에게 몰아주기 위한 부정한 행위라고 사료된다. 2) 관련조합은 청구인에게 청구인의 제2종일반주택용지를 평당 300~400만원에 신속히 팔아주겠다고 허위사실을 유포하고 감언이설로 속여 집단환지를 신청하게 하였고, 이후 청구인이 이들의 사기유인 행위를 인지하고 즉시 집단환지 신청서 철회 및 사기 유인으로 집단환지를 신청케 한 행위에 대하여 조사하여 이를 시정하도록 구두 및 서면으로 관련조합에 제출하였으나, 피청구인은 그럼에도 불구하고 청구인의 토지를 집단환지에 넣어서 환지계획 인가를 한 것으로 이 또한 특정기업에 청구인의 토지를 넘겨주기 위한 불의한 행위라고 여겨진다. 3) ○○○○도시개발사업지구 인가 전에 특정기업이 청구인의 토지를 평당 160만원에 매입을 제안하였으나 거절당하자 인접한 토지를 평당 160만원에 매입하였음에도, 청구인의 토지를 평당 105만원으로 평가하여 환지계획수립에 반영한바, 청구인은 청구인의 토지를 감보율 75%로 책정하여 25%의 환지율로 토지를 환지 받게 됨으로 과다한 재산손실의 피해를 입게 되었고 상대적으로 특정기업은 초저가인 평당 105만원으로 청구인의 토지를 취득하게 됨에 이는 특정기업에 수혜를 부여한 것이며, 피청구인과 관련 조합은 청구인의 토지가 지목이 답이기에 토지가가 저렴한 것이고, 이를 지가가 많은 집단공동 아파트 용지로 환지토록 함으로써 토지의 감보율이 높은 것이라 해명하고 있으나, 청구인의 토지는 도시계획에 의하여 사업지구로 지정되면서 토지의 용도가 제2종주택용지가 되었음에도 불구하고 지목인 답으로 평가하여 초저가로 감정한 것은 적법하고 공정한 감정이라고 볼 수 없다. 4) 청구인의 토지에 대한 감정을 초저가로 평가하면서 청구인의 재산 가치를 산출하여 공동택지 환지에 반영함으로써 청구인의 토지가 약 75%의 감보율, 25%의 환지율로 초과다한 감보와 초과소한 환지를 받게 됨으로 청구인은 재산상에 과다한 손실을 받게 되었고, 이는 근본적으로 감정평가 시 인근 지역 사업지구의 토지감정 가격, 감보율과 환지율 비교 검토, 토지감보 요인별 총 사업비 내역 등을 심도 깊게 분석하지 않은 것으로 불공정한 환지를 하게 된 것이고, 이에 청구인은 총 환지 감보 요인별 세부내역 및 인접 토지에 대한 환지계획공람 공개를 요구하였으나, 관련 조합은 개인신상정보 보호차원 구실로 공람을 거절하였다. 5) 또한 피청구인은 환지인가 결정 시 관련조합에서 신청한 환지계획인가서를 상세하게 검토하고 이를 공고하여 이해당사자들의 이익여부와 불복여부를 받아 이를 환지인가 결정에 반영하여야 함에도 이해당사자들에게 공람기회와 불복처분 절차 고지 없이 환지인가 공고 후 관련조합에 공고문을 하달하여 조합에서 조합원에게 공람하도록 함으로써 이해당사자들의 공람 후 이의제기 및 불복기회를 박탈하여 환지 절차와 방법을 위반하였다. 6) 관련조합은 청구인이 집단환지를 자발적으로 신청한 것이라 주장하고 있으나, 청구인의 토지가 대기업 소유 토지 안에 소재한 공동주택지 임에 이를 신청할 이유가 없으나, 관련조합에서 평당 300~400만원씩 청구인의 토지를 팔아주겠다고 감언이설을 하여 신청하게 된 것으로 이후 사기임을 인지하고 지속적으로 철회 요청하였으나, 이를 묵살하고 환지계획을 인가한 것은 특정기업에게 특혜를 주기 위한 것으로 위법하고 재량권을 일탈·남용한 것으로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 집단환지를 자발적으로 신청하여 제자리환지 규정과는 무관하고, 「조합정관 시행세칙」제10조에 의하면 종전의 토지 위치가 보류지(체비지, 공공시설용지) 및 집단환지 지정으로 인해 부득이 다른 환지를 할 경우에는 종전 위치와 대등한 위치로 지정하되 순차적으로 가까운 위치에 다른 자리에 환지하여야 한다고 규정하고 있는바, 청구인의 종전 토지는 ○○지구 토지이용계획 상 공동주택용지(체비지)에 위치하고 있어 부득이 다른 환지 대상이 되며, 청구인이 주장하는 제자리환지 규정은 「도시개발법 시행규칙」제27조 제3항에 근거를 두고 있으나, 이는 2012. 4. 1. 관련법 개정 시 삭제되었으며, 조합에서는 관련법 개정 후 2012. 4. 16.부터 환지계획 제1차 공람을 시작으로 2013. 1. 15.까지 총 3차례 공람을 실시하였다. 2) 해당 사업의 시행자인 조합에서는 2011. 3. 24. 전체 조합원을 대상으로 집단환지 신청공고 하였고, 이후 공고기간 중 수차례 소설명회 개최 및 개별 면담을 실시하여 집단환지 신청을 받은 사항이며, 청구인은 조합이 허위사실 유포 및 감언이설로 집단환지를 신청토록 하였다고 주장하나, 조합에서는 개인의 재산권에 관련된 사항으로 허위사실 또는 감언이설로 신청을 받은 바 없으며, 조합에서는 관련법령 및 조합정관 등에 따라 이사회, 대의원회, 토지평가협의회 및 조합 총회 등을 거쳐 조합원의 의사가 최대한 반영되도록 사업을 진행하고 있는 바, 특정기업에 토지를 넘겨주기 위한 불의한 행위라는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 3) 청구인은 청구인의 토지가 도시계획(실시계획인가)에 의하여 토지의 용도가 제2종일반주거지역으로 변경되었음에도 불구하고 지목을 답으로 하여 초저가로 평가되어 재산상 손실피해를 입었다고 하나, 토지감정평가는 실시계획인가일을 기준으로 평가하기 때문에 청구인의 토지를 종전 용도지역인 자연녹지로 평가한 것이다. 4) ○○지구는 평균감보율 57.48%이나, 개별 감보율은 환지받는 위치에 따라 차등 적용되는 사항으로, 청구인은 공동주택용지로 환지를 받는 집단환지를 신청하였기에 단독주택용지보다 높은 감보율이 적용된 사항이다. 5) 관련법 규정에 의하여 환지인가 방법과 절차를 위반하였다고 청구인은 주장하나, 우리시에서는 ○○지구에서 신청한 환지계획신청서를 관련법 및 규정의 부합 여부 등을 심도 있게 검토한 후 적법하게 환지계획인가를 진행한 사항이다. 6) 불법 부정한 집단환지 신청행위에 대한 시정 묵살과 부정한 특정기업 특혜 수혜 행위에 대하여는 구체적인 증거나 자료가 없는 청구인의 일방적인 주장이므로 답변할 대상이 아니라고 판단된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다. <개정 2010.4.15., 2011.9.30., 2012.1.17.> 5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) 6. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) ③ 지정권자는 제1항제5호에 따른 토지 소유자 2인 이상이 도시개발사업을 시행하려고 할 때 또는 같은 호에 따른 토지 소유자가 같은 항 제7호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 자와 공동으로 도시개발사업을 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 규약을 정하게 할 수 있다. ④ 제2항에 따라 지방자치단체등이 도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때와 제1항제1호부터 제4호까지 또는 제11호(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우로 한정한다)에 해당하는 자가 도시개발사업의 일부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시행규정을 작성하여야 한다. 이 경우 제1항제2호부터 제4호까지의 시행자는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 사업관리에 필요한 비용의 책정에 관한 사항을 시행규정에 포함할 수 있다. <개정 2011.9.30.> ⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ⑥ 토지 소유자 또는 제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다. ⑦ 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 제안자와 협의하여 도시개발구역의 지정을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. ⑩ 제2항제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제13조(조합 설립의 인가) ① 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다. ② 조합이 제1항에 따라 인가를 받은 사항을 변경하려면 지정권자로부터 변경인가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 신고하여야 한다. ③ 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. ④ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제15조(조합의 법인격 등) ① 조합은 법인으로 한다. ② 조합은 그 주된 사무소의 소재지에서 등기를 하면 성립한다. ③ 조합의 설립, 조합원의 권리·의무, 조합의 임원의 직무, 총회의 의결 사항, 대의원회의 구성, 조합의 해산 또는 합병 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 조합에 관하여 이 법으로 규정한 것 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다. 제21조(도시개발사업의 시행 방식) ① 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다. ③ 제1항에 따른 수용 또는 사용의 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용할 수 있는 도시개발구역의 요건, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제28조(환지 계획의 작성) ① 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 다음 각 호의 사항이 포함된 환지 계획을 작성하여야 한다. <개정 2011.9.30., 2013.3.23.> 1. 환지 설계 2. 필지별로 된 환지 명세 3. 필지별과 권리별로 된 청산 대상 토지 명세 4. 제34조에 따른 체비지(替費地) 또는 보류지(保留地)의 명세 5. 제32조에 따른 입체 환지를 계획하는 경우에는 입체 환지용 건축물의 명세와 제32조의3에 따른 공급 방법·규모에 관한 사항 6. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항 ② 환지 계획은 종전의 토지와 환지의 위치·지목·면적·토질·수리(水利)·이용 상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다. ③ 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령으로 정하는 공인평가기관이 평가하게 하여야 한다. ④ 제3항에 따른 토지평가협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 규약·정관 또는 시행규정으로 정한다. ⑤ 제1항의 환지 계획의 작성에 따른 환지 계획의 기준, 보류지(체비지·공공시설 용지)의 책정 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 제29조(환지 계획의 인가 등) ① 행정청이 아닌 시행자가 제28조에 따라 환지 계획을 작성한 경우에는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 인가를 받아야 한다. ② 제1항은 인가받은 내용을 변경하려는 경우에 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지 계획의 인가를 신청하려고 하거나 행정청인 시행자가 환지 계획을 정하려고 하는 경우에는 토지 소유자와 해당 토지에 대하여 임차권, 지상권, 그 밖에 사용하거나 수익할 권리(이하 "임차권등"이라 한다)를 가진 자(이하 "임차권자등"이라 한다)에게 환지 계획의 기준 및 내용 등을 알리고 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 서류의 사본을 일반인에게 공람시켜야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.9.30.> ④ 토지 소유자나 임차권자등은 제3항의 공람 기간에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 시행자는 그 의견이 타당하다고 인정하면 환지 계획에 이를 반영하여야 한다. ⑤ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지 계획 인가를 신청할 때에는 제4항에 따라 제출된 의견서를 첨부하여야 한다. ⑥ 시행자는 제4항에 따라 제출된 의견에 대하여 공람 기일이 종료된 날부터 60일 이내에 그 의견을 제출한 자에게 환지 계획에의 반영여부에 관한 검토 결과를 통보하여야 한다. 제31조(토지면적을 고려한 환지) ① 시행자는 토지 면적의 규모를 조정할 특별한 필요가 있으면 면적이 작은 토지는 과소(過小) 토지가 되지 아니하도록 면적을 늘려 환지를 정하거나 환지 대상에서 제외할 수 있고, 면적이 넓은 토지는 그 면적을 줄여서 환지를 정할 수 있다. ② 제1항의 과소 토지의 기준이 되는 면적은 대통령령으로 정하는 범위에서 시행자가 규약·정관 또는 시행규정으로 정한다. 제32조(입체 환지) ① 시행자는 도시개발사업을 원활히 시행하기 위하여 특히 필요한 경우에는 토지 또는 건축물 소유자의 신청을 받아 건축물의 일부와 그 건축물이 있는 토지의 공유지분을 부여할 수 있다. 다만, 토지 또는 건축물이 대통령령으로 정하는 기준 이하인 경우에는 시행자가 규약·정관 또는 시행규정으로 신청대상에서 제외할 수 있다. <개정 2011.9.30.> ③ 제1항에 따른 입체 환지의 경우 시행자는 제28조에 따른 환지 계획 작성 전에 실시계획의 내용, 환지 계획 기준, 환지 대상 필지 및 건축물의 명세, 환지신청 기간 등 대통령령으로 정하는 사항을 토지 소유자(건축물 소유자를 포함한다. 이하 제4항, 제32조의3 및 제35조부터 제45조까지에서 입체 환지 방식으로 사업을 시행하는 경우에서 같다)에게 통지하고 해당 지역에서 발행되는 일간신문에 공고하여야 한다. <신설 2011.9.30.> ④ 제1항에 따른 입체 환지의 신청 기간은 제3항에 따라 통지한 날부터 30일 이상 60일 이하로 하여야 한다. 다만, 시행자는 제28조제1항에 따른 환지 계획의 작성에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 20일의 범위에서 그 신청기간을 연장할 수 있다. <신설 2011.9.30.> ⑤ 입체 환지를 받으려는 토지 소유자는 제3항에 따른 환지신청 기간 이내에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 시행자에게 환지신청을 하여야 한다. <신설 2011.9.30.> ⑥ 입체 환지 계획의 작성에 관하여 필요한 사항은 국토교통부장관이 정할 수 있다. <개정 2011.9.30., 2013.3.23.> 제34조(체비지 등) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약·정관·시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 보류지로 정할 수 있으며, 그 중 일부를 체비지로 정하여 도시개발사업에 필요한 경비에 충당할 수 있다. ② 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 「주택법」에 따른 공동주택의 건설을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에 따른 체비지 중 일부를 같은 지역에 집단으로 정하게 할 수 있다. 제35조(환지 예정지의 지정) ① 시행자는 도시개발사업의 시행을 위하여 필요하면 도시개발구역의 토지에 대하여 환지 예정지를 지정할 수 있다. 이 경우 종전의 토지에 대한 임차권자등이 있으면 해당 환지 예정지에 대하여 해당 권리의 목적인 토지 또는 그 부분을 아울러 지정하여야 한다. ② 제29조제3항 및 제4항은 제11조제1항제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 시행자가 제1항에 따라 환지 예정지를 지정하려고 할 때에 준용한다. ③ 시행자가 제1항에 따라 환지 예정지를 지정하려면 관계 토지 소유자와 임차권자등에게 환지 예정지의 위치·면적과 환지 예정지 지정의 효력발생 시기를 알려야 한다. 제36조(환지 예정지 지정의 효과) ① 환지 예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자등은 환지 예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다. ② 시행자는 제35조제1항에 따라 환지 예정지를 지정한 경우에 해당 토지를 사용하거나 수익하는 데에 장애가 될 물건이 그 토지에 있거나 그 밖에 특별한 사유가 있으면 그 토지의 사용 또는 수익을 시작할 날을 따로 정할 수 있다. ③ 환지 예정지 지정의 효력이 발생하거나 제2항에 따라 그 토지의 사용 또는 수익을 시작하는 경우에 해당 환지 예정지의 종전의 소유자 또는 임차권자등은 제1항 또는 제2항에서 규정하는 기간에 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다. ④ 시행자는 제34조에 따른 체비지의 용도로 환지 예정지가 지정된 경우에는 도시개발사업에 드는 비용을 충당하기 위하여 이를 사용 또는 수익하게 하거나 처분할 수 있다. ⑤ 임차권등의 목적인 토지에 관하여 환지 예정지가 지정된 경우 임대료·지료(地料), 그 밖의 사용료 등의 증감(增減)이나 권리의 포기 등에 관하여는 제48조와 제49조를 준용한다. 제77조(행정심판) 이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 「행정심판법」에 따라 행정심판을 제기할 수 있다. 다만, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다. 【도시개발법 시행령】 제29조(정관의 기재사항) ① 법 제13조제1항에 따라 도시개발구역의 토지 소유자들이 도시개발사업을 위하여 설립한 조합(이하 "조합"이라 한다)이 작성하는 정관에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2013.3.23.> 15. 토지평가협의회의 구성 및 운영에 관한 사항 16. 토지등 가액 평가방법에 관한 사항 17. 환지계획 및 환지예정지의 지정에 관한 사항 18. 보류지 및 체비지의 관리·처분에 관한 사항 ② 조합의 정관작성에 관한 세부적인 기준은 특별시·광역시·도 또는 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)의 조례로 정할 수 있다. 제32조(조합의 설립 등) ① 법 제13조에 따라 조합의 설립인가를 받은 조합의 대표자는 설립인가를 받은 날부터 30일 이내에 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 하여야 한다. ② 조합원의 권리 및 의무는 다음 각 호와 같다. <개정 2010.6.29.> 1. 보유토지의 면적과 관계없는 평등한 의결권. 다만, 다른 조합원으로부터 해당 도시개발구역에 그가 가지고 있는 토지 소유권 전부를 이전 받은 조합원은 정관으로 정하는 바에 따라 본래의 의결권과는 별도로 그 토지 소유권을 이전한 조합원의 의결권을 승계할 수 있다. 2. 정관에서 정한 조합의 운영 및 도시개발사업의 시행에 필요한 경비의 부담 3. 그 밖에 정관에서 정하는 권리 및 의무 ③ 제2항제1호를 적용할 때 공유 토지는 공유자의 동의를 받은 대표공유자 1명만 의결권이 있으며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 구분소유자는 구분소유자별로 의결권이 있다. 다만, 제11조제2항에 따른 공람·공고일 후에 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조에 따른 구분소유권을 분할하여 구분소유권을 취득한 자는 의결권이 없다. <신설 2010.6.29.> ④ 조합은 법 제28조에 따른 환지 계획을 작성하거나 그 밖에 사업을 시행하는 과정에서 조합원이 총회에서 의결하는 사항 등에 동의하지 아니하거나 소규모 토지 소유자라는 이유로 차별해서는 아니 된다. <신설 2010.6.29.> 【도시개발법 시행규칙】 제27조(환지 계획의 기준) ① 시행자는 법 제28조제1항에 따른 환지 계획(이하 "환지 계획"이라 한다)을 작성할 때에는 환지계획구역(환지방식으로 도시개발사업이 시행되는 도시개발구역의 범위를 말하며, 법 제5조제1항제3호에 따라 도시개발구역이 둘 이상의 사업시행지구로 분할되는 경우에는 그 분할된 각각의 사업시행지구를 말한다. 이하 같다)별로 작성하여야 하며, 실시계획 인가 사항, 환지계획구역의 시가화 정도, 토지의 실제 이용 현황과 경제적 가치 등을 종합적으로 고려하여야 한다. <개정 2012.3.30.> ② 환지의 방식은 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2012.3.30.> 1. 평면 환지: 환지 전 토지에 대한 권리를 도시개발사업으로 조성되는 토지에 이전하는 방식 2. 입체 환지: 법 제32조에 따라 환지 전 토지나 건축물(무허가 건축물은 제외한다)에 대한 권리를 도시개발사업으로 건설되는 구분건축물에 이전하는 방식 ③ 환지설계는 평가식(도시개발사업 시행 전후의 토지의 평가가액에 비례하여 환지를 결정하는 방법을 말한다. 이하 같다)을 원칙으로 하되, 환지지정으로 인하여 토지의 이동이 경미하거나 기반시설의 단순한 정비 등의 경우에는 면적식(도시개발사업 시행 전의 토지 및 위치를 기준으로 환지를 결정하는 방식을 말한다. 이하 같다)을 적용할 수 있다. 이 경우 하나의 환지계획구역에서는 같은 방식을 적용하여야 하며, 입체 환지를 시행하는 경우에는 반드시 평가식을 적용하여야 한다. <개정 2012.3.30.> ④ 환지의 위치는 다음 각 호의 사항을 고려하여 시행자가 정한다. 이 경우 토지나 건축물의 환지는 같은 환지계획구역에서 이루어져야 한다. <개정 2012.3.30.> 1. 평면 환지: 환지 전 토지의 용도, 보유 기간, 위치, 권리가액, 청산금 규모 등을 고려하여 정한다. 2. 입체 환지: 토지 소유자 등의 신청에 따라 정하되, 같은 내용의 신청이 2 이상인 경우에는 환지 전 토지 또는 건축물의 보유 기간, 거주 기간(주택을 공급하는 경우에 한정한다), 권리가액 등을 고려하여 정한다. ⑤ 환지계획구역의 모든 토지는 환지를 지정하거나 법 제30조 및 법 제31조에 따라 환지 대상에서 제외되면 금전으로 청산한다. 이 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 다른 토지의 환지로 정하여야 한다. <개정 2012.3.30.> 1. 법 제66조제1항 및 제2항에 따라 시행자에게 무상귀속되는 토지 2. 시행자가 소유하는 토지(조합이 아닌 시행자가 환지를 지정받을 목적으로 소유한 토지는 제외한다) ⑥ 토지[「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 대지사용권(소유권인 경우로 한정한다)에 해당하는 토지지분을 포함한다] 또는 건축물(「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 구분소유권에 해당하는 건축물 부분을 포함한다)은 필지별, 건축물 별로 환지한다. 이 경우 하나의 대지에 속하는 동일인 소유의 토지와 건축물은 분리하여 입체 환지를 지정할 수 없다. <개정 2012.3.30.> ⑦ 평면 환지 방식을 적용하는 경우 환지 전 토지 위의 건축물로서 환지처분 당시 이전(移轉) 또는 제거된 건축물이나 입체 환지의 대상이 되지 아니하는 환지 전 토지의 건축물은 법 제38조에 따른 장애물 등으로 보아 법 제65조에 따라 손실보상한다. <신설 2012.3.30.> ⑧ 시행자는 영 제62조에 따른 과소 토지 등에 대하여 2 이상의 토지 또는 건축물 소유자의 신청을 받아 환지 후 하나의 토지나 구분건축물에 공유로 환지를 지정할 수 있다. 이 경우 환지를 지정받은 자는 다른 환지를 지정받을 수 없다. <신설 2012.3.30.> ⑨ 시행자는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 에 해당하는 건축물을 건축할 용도로 계획된 토지에 대하여 2 이상의 토지 소유자의 신청을 받아 공유로 환지를 지정할 수 있다. <신설 2012.3.30.> ⑩ 시행자는 동일인이 소유한 2 이상의 환지 전 토지 또는 건축물에 대하여 환지 후 하나의 토지 또는 구분건축물에 환지를 지정할 수 있다. <신설 2012.3.30.> ⑪ 시행자는 하나의 환지 전 토지에 대하여 2 이상의 환지 후 토지 또는 구분건축물에 환지를 지정(이하 "분할환지"라 한다)할 수 있다. 이 경우 분할환지로 지정되는 각각의 권리면적은 영 제62조에 따른 과소 토지 규모 이상이어야 한다. <신설 2012.3.30.> ⑫ 제11항에도 불구하고, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 대지사용권에 해당하는 토지지분은 분할환지할 수 없다. <신설 2012.3.30.> ⑬ 시행자는 법 제29조제2항에 따라 환지 계획을 변경하는 경우에는 환지계획 당시의 방식 및 기준에 따라야 한다. 다만, 환지계획구역이 변동되는 등의 사유로 당초의 방식 또는 기준을 따를 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2012.3.30.> ⑭ 제1항부터 제12항까지에서 규정한 사항 외에 환지 계획의 작성 기준은 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 규약, 정관 또는 시행규칙으로 정한다. <신설 2012.3.30., 2013.3.23.> 제27조의2(환지설계 시 토지 등의 평가액) ① 환지설계 시 적용되는 토지·건축물의 평가액은 최초 환지계획인가 시를 기준으로 하여 정하고 변경할 수 없으며, 환지 후 토지·건축물의 평가액은 실시계획의 변경으로 평가 요인이 변경된 경우에만 환지 계획의 변경인가를 받아 변경할 수 있다. ② 환지설계 시 제26조제4항제1호에 따른 평균부담률은 50퍼센트를 초과할 수 없다. 다만, 환지계획구역의 토지 소유자 총수의 3분의 2 이상이 동의(시행자가 조합인 경우에는 총회에서 의결권 총수의 3분의 2 이상이 동의한 경우를 말한다)하는 경우에는 이를 초과할 수 있다. <개정 2012.7.18.> ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 환지설계 기준에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다. <개정 2013.3.23.> 제30조의2(환지 지정 등의 제한) ① 시행자는 법 제32조의2제1항 각 호에 해당하는 경우에는 규약·정관 또는 시행규정으로 정하는 바에 따라 환지의 위치, 종류, 규모 등을 제한할 수 있다. 이 경우 시행자는 입체 환지를 신청하는 토지나 건축물에 대해서는 법 제32조의2제1항에 따른 기준일 당시의 해당 토지 또는 건축물의 수를 초과하여 입체 환지를 신청할 수 없다. ② 법 제32조의2제1항제1호 및 제3호는 해당 토지 또는 주택 등의 분할·이전을 위하여 「부동산등기법」에 따른 등기부에 기록된 등기 접수일을 기준으로 환지 지정 제한 여부 등을 판단하고, 법 제32조의2제1항제2호 및 제4호는 해당 건축물에 대한 「건축법」에 따른 건축허가 또는 용도변경허가 신청일을 기준으로 환지 지정 제한 여부 등을 판단한다. 구【도시개발법 시행규칙】[시행 2011.12.30.] [국토해양부령 제428호, 2011.12.30., 일부개정] 제27조(환지 계획의 기준) ③ 환지는 종전 토지의 위치에 지정하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해 당하는 토지로서 종전 토지의 위치에 지정할 수 없는 경우에는 다른 위치에 환지를 지정할 수 있다. 1. 보류지(체비지 및 공공시설용지를 말한다. 이하 같다)로 계획된 위치에 소재한 토지 2. 제6항에 따라 집단환지로 계획된 위치에 소재한 토지 3. 그 밖에 부득이한 사유로 종전 토지의 위치에 환지를 지정할 수 없는 토지로서 규약·정관 또는 시행규정이 정하는 토지 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 집단환지 지정신청 공고문, 집단환지 지정신청서, 감정평가서, 환지계획 공람공고, 이의신청서, 이 사건 처분서, 환지예정지 지정 공고 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○ ○○지구 도시개발구역에 포함된 ○○시 ○○동 ○○○번지 토지소유자로, 2011. 3. 24. 사업시행자인 ○○○○도시개발사업조합의 집단환지 지정신청공고 시 집단환지 지정신청을 하였으나, 2012. 4. 9. 환지계획공람공고 후 2012. 4. 28. 집단환지 철회 등의 내용으로 이의신청을 하였고, 이 사건 조합에서는 2012. 11. 8. 토지평가협의회의 심의를 거쳐 청구인의 이의신청 수용 불가결정 통보를 하였다. 나) 이후에도 청구인은 피청구인과 이 사건 조합에게 2013. 12. 17, 2014. 3. 21, 2014. 4. 3, 2014. 4. 20, 2014. 6. 18. 5차례에 걸쳐 집단환지 신청철회 및 제자리 환지 청원을 하였으나, 이 사건 조합은 피청구인에게 청구인의 의견을 반영하지 않은 환지계획 인가 신청을 하여, 피청구인은 2014. 5. 22. ○○지구 도시개발사업 환지계획 인가를 하였고, 이 사건 조합은 2014. 6. 13. 이 사건 처분에 근거하여 환지예정지 지정공고를 하였는데, 환지예정지 조서의 주요내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541937"></img> 다) 한편, 이 사건 조합의 총회에서 제정된 「환지 및 토지가격세칙」 제3조에는 “사업시행 전 또는 후의 토지 각 필지의 토지평가는 2개 이상의 감정평가기관의 평가를 기준으로 토지평가협의회 심의를 거쳐 결정한다”고 규정되어 있고, 이에 따라 이 사건 조합은 2011. 9. 15.과 2011. 10. 5. 2개의 감정평가법인으로부터 ○○○○지구 도시개발사업 정리 전 토지의 감정평가를 받았으며, 2012. 3. 21. 개최된 토지평가협의회에서 해당 토지평가액의 적정성 여부를 심의하였는데, 이 사건 토지에 대한 감정평가법인별 가격결정 내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541939"></img> 3) 「도시개발법」제13조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항에 따르면, 도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발을 위하여 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 토지평가협의회의 구성 및 운영에 관한 사항, 토지등 가액 평가방법에 관한 사항, 환지계획 및 환지예정지의 지정에 관한 사항, 보류지 및 체비지의 관리·처분에 관한 사항 등을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다. 또한, 「도시개발법」 제28조제1항에 따르면, 도시개발사업시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 환지 설계, 필지별 환지 명세 등이 포함된 환지 계획을 작성하여야 하고, 같은 법 제29조제1항 내지 제5항에 따르면, 행정청이 아닌 시행자는 토지 소유자와 해당 토지에 대하여 임차권, 지상권, 그 밖에 사용하거나 수익할 권리를 가진 자에게 환지 계획의 기준 및 내용 등을 알리고 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 서류의 사본을 일반인에게 공람시킨 후, 토지 소유자나 임차권자등이 공람 기간에 제출한 의견서를 첨부하여 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 환지 계획 인가를 신청을 하여야 한다. 한편, 같은 법 시행규칙 제27조의2제1항에 따르면, 환지설계 시 적용되는 토지·건축물의 평가액은 최초 환지계획인가 시를 기준으로 하여 정하고 변경할 수 없으며, 환지 후 토지·건축물의 평가액은 실시계획의 변경으로 평가 요인이 변경된 경우에만 환지 계획의 변경인가를 받아 변경할 수 있다. 4) 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판이 적법하게 청구되었는지에 대하여 살펴본다. 「도시개발법」 제28조제1항에 따라 행정청이 아닌 도시개발사업의 시행자가 작성한 환지계획에 대한 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 환지 계획 인가처분은 환지 설계, 필지별 환지 명세 등을 내용으로 하는 환지계획 작성행위를 보충하여 그 법률상의 효력을 완성시키는 보충적 행정행위로서 성질상 기본행위인 환지계획 작성행위를 떠나 인가처분 자체만으로는 법률상 아무런 효력도 발생할 수 없는 것이므로, 인가처분 자체에 하자가 있다고 다투는 것이 아니라 기본행위에 하자가 있다 하여 그 기본행위의 효력에 관하여 다투는 경우에는 민사쟁송으로서 따로 그 기본행위의 취소 또는 무효확인 등을 구하는 것은 별론으로 하고 기본행위의 불성립 또는 무효를 내세워 바로 그에 대한 감독청의 인가처분의 취소를 구하는 것은 특단의 사정이 없는 한 소구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 1995.12.12. 선고 95누7338 판결). 따라서, 설사 이 사건 조합이 환지계획을 작성함에 있어 청구인이 주장하는 바와 같은 하자가 있다 하더라도, 이러한 하자는 기본행위인 환지계획 작성행위의 하자이고, 이에 대한 보충행위인 행정청의 인가처분이 그 근거 조항인 「도시개발법」 제29조 소정의 적법요건을 갖추고 있는 이상 그 인가처분 자체에 하자가 있는 것이라 할 수 없으므로, 이 사건 환지계획의 하자를 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 취소를 구할 이익이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.