도시개발사업 환지예정지지정처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 경기도 ○○시 △△동 209-2 토지(전, 1,584㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 공동소유자이다. 경기도지사는 2016. 7. 5. 이 사건 토지를 포함하여 ○○시 △△동 318-4번지 일원을 대상으로 환지방식으로 도시개발사업을 시행하고자 ‘○○ △△지구 도시개발구역’ 지정 및 개발계획을 수립·고시하고, 피청구인을 시행자로 지정하였다. 이에, 피청구인은 2019. 11. 5. 「도시개발법」 제29조 및 같은 법 시행령 제61조에 따라 △△지구 도시개발사업 환지계획안을 공람·공고하였고, 청구인들은 같은 해 11. 22. 피청구인에게 의견서를 제출하여 이 사건 토지에 대한 환지위치를 ‘A16-2, 3’에서 ‘A16-3, 4’ 또는 ‘A16-4, 5’로 변경하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 다른 토지소유자에게 배정된 위치이므로 환지 위치 변경이 불가함을 통지하고, 위 환지계획을 확정하여 2020. 1. 28. 「도시개발법」 제35조에 따라 환지예정지를 지정·공고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사실관계 청구인들은 환지 전 ‘경기도 ○○시 △△동 209-1, 209-2’의 토지소유자들이다. 청구인들은 환지 전 ‘경기도 ○○시 △△동 209-2’ 토지에 대해서만 이 건 행정심판을 청구하고자 한다. 즉, 청구인들은 ①이 사건 환지계획안 상 위법한 감정평가에 기한 환지면적 배분의 위법성에 대하여 다투고, ②이 사건 토지의 ‘환지예정지조서’상 위법한 환지위치에 대하여 다투고자 한다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 위법한 감정평가에 기한 위법한 환지설계 (1) 피청구인이 작성한 이 사건 환지계획은 아래 표1과 같은데, 이는 위법한 감정평가에 기초한 것으로서 감정평가서의 위법성에 대하여 기술하도록 하겠다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023833"></img> (2) 개발요인 보정치의 위법성 이 사건 토지는 아래 표 연번 1과 같은 특성을 가지고 있고, 비교표준지는 아래 표 연번 2와 같은 특성이 있는데 이 사건 감정인은 개별요인 보정에 대하여 가로조건을 ‘1.0’, 환지조건을 ‘0.98’, 행정조건을 ‘1.0’, 기타조건을 ‘1.0’으로 각 산정하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023835"></img> 그러나 표3 지적도와 같이 이 사건 토지는 동측에 길게 세로(가) 도로에 접한 토지로써, 아래 표4 토지이용계획확인원 상에도 명백히 비교표준지에 비하여 우세한 도로조건을 가지고 있다. 즉, 표2에 기재된 토지특성상 이 사건 토지와 비교표준지의 도로조건이 공히 ‘세로(가)’라 할지라도 이 사건 토지의 도로조건이 우세하다할 것인데, 감정인들은 현장실사 위반 등으로 이 사건 토지의 도로조건을 ‘1.0’으로 산정한 위법이 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023837"></img> 또한, 이 사건 토지는 표4 토지이용계획확인원 상 비교표준지에 비하여 공법상 규제사항이 완화되어 있는 토지로써 행정조건이 보다 우세한 토지인데, 감정인들은 이를 전혀 고려하지 않고 이 사건 토지의 행정조건을 ‘1.0’으로 산정한 위법이 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023839"></img> 아울러 이 사건 토지는 표5 그림과 같이 남측의 대규모 취락지대에 비교표준지보다 인접해 있고, 본 취락지대에 진입도로 또한 비교표준지에 비하여 매우 양호한바, 접근조건 또는 환경조건이 비교표준지에 비하여 우세하다 할 것인데, 오히려 감정인들은 접근조건을 ‘1.0’으로 대등하게 판단하고, 환경조건을 ‘0.98’로 열우하게 판단한바, 이는 명백히 위법한 판단이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023843"></img> 한편, 표2 기재내역과 같이 이 사건 토지의 개별공시지가가 572,600원이고 비교표준지의 개별공시지가는 567,000원으로써 이 사건 토지가 비교표준지에 비하여 높다. 개별공시지가는 오직 비교표준지와 개별요인인 비교치를 통하여만 산정하는바, 이 사건 토지가 비교표준지에 비하여 개별공시지가가 높다는 것은 개별요인보정치를 비교표준지에 비하여 높게 산정해야 한다는 것과 동일한 말로써 이는 청구인들의 상기 논리를 반증하는 사실이라 할 것이다. (3) 그 밖의 요인 보정치의 위법성 그 밖의 요인 보정치의 산정을 간략하게 정리하자면 산정식에 미미하거나 전혀 고려대상이 아닌 시점수정과 지역요인, 개별요인을 배제할 때 ‘비교사례 토지의 거래단가 / 표준지 공시지가’로 정리할 수 있다. 다시 말해 이 사건 토지의 경우 표6 기재와 같은 특성을 지닌 비교사례토지를 선정하여 그 밖의 요인 보정치를 산정하였는데 이는 시세평가의 대원칙을 반영하기 위한 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023841"></img> 그러나 감정인은 아래 표7 기재 거래사례를 간과하고 그 밖의 요인보정치를 고려하지 않은 위법이 있다. 즉, 용도지역·지목·지리적 위치가 매우 유사·동일한 아래 표7의 토지를 반영하여 그 밖의 요인을 산정하는 것이 보다 이 사건 토지의 현실시세를 반영하는데 합리적일 것임에도 불구하고 지역성이 동일하지 않은 표6 거래사례를 반영하여 이 사건 토지의 그 밖의 요인 보정치를 산정한바, 이 사건 토지의 현실지가를 반영하지 못한 위법이 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023817"></img> (4) 소결 따라서 이 사건 토지의 환지계획 설계 등을 위한 감정평가는 위법한 감정으로써 위법한 감정에 기초한 이 사건 처분은 반드시 취소되어야 한다. 나) ‘환지예정지조서’상 위법한 환지위치 (1) 이 사건 토지의 환지 위치에 대하여 「○○시 △△지구 도시개발사업 조례」 및 조례 시행규칙 등은 아래와 같이 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023823"></img> (2) 이에 청구인들은 이 사건 토지가 환지 위치도 중 A16블럭 3번, 4번에 위치한 토지 또는 4번, 5번에 위치한 토지를 환지 받고자 피청구인에게 의견서를 제출하였으나 피청구인의 환지공람의견 처리내역서상 “지정하신 위치의 토지는 다른 분의 배정에 의하여 환지 위치 변경이 불가함을 알려드린다.”라고 통지하였다. (3) 먼저, 현재 4번(종전 148-4), 5번(종전 126-3)을 환지받은 종전 토지(각 148-4, 126-3)의 특성 등은 표9와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023827"></img> (4) 즉, 이 사건 토지의 환지는 상기 규정 및 「도시개발법」의 취지와 같이 이른바 ‘제자리 환지’를 그 핵심사안으로 하여야 하는데, 이 사건 토지의 경우 아래 표10과 같은 사유로 A16블럭 4번, 5번을 환지받은 종전토지(각 148-4, 126-3) 보다 이 사건 토지가 A16블럭 4번, 5번을 환지받는 것이 적합하다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023825"></img> (5) 따라서 이 사건 토지는 환지 위치도 A16블럭 2번, 3번을 환지예정하고 있으나, 환지 위치도 중 A16블럭 3번, 4번에 위치한 토지 또는 4번, 5번에 위치한 토지를 환지받는 것이 「도시개발법」 및 관련 조례 등에 기하여 적법하다할 것인바, 이 사건 처분은 위법하다. (6) 그럼에도 불구하고 피청구인은 일체의 혐의없이 “지정하신 위치의 토지는 다른 분의 배정에 의하여 환지위치 변경이 불가하다.”라는 통지만을 발송한바, 이 사건 처분은 반드시 취소되어야 한다. 3) 결어 청구인들은 피청구인이 2020. 1. 28. 피청구인이 한 이 사건 처분의 취소재결을 받고자 하오니 부디 세심하고 면밀한 검토와 판단을 바란다. 【보충서면】 4) 이 사건 감정평가에 대하여 가) 가로조건 보정치 산정의 위법성 (1) 설령 청구인이 피청구인의 주장을 모두 수용한다 할지라도 피청구인의 주장과 같이 ‘비교표준지의 북측은 진입로에 접해있고 이 사건 토지는 진입로의 말미에 위치하여 있어 가로의 폭, 접근성이 열세한바, 0.85의 비교치가 적법하다는 피청구인의 주장은 이유 없다. (2) 2018 경기도 ○○시 △△동 주거지역 토지가격기준표에 따르면 이 사건 토지가 세로(불)이고 비교표준지가 세로(가)인 경우에도 ‘0.89’의 비교치를 선정하도록 규정하고 있는데 이 사건 토지는 세로(가)로써, 비교표준지와 개별토지의 특성이 동일함에도 불가하고, 위 기술한 것과 같이 이 사건 토지가 세로(불)인 경우보다 낮은 비교치 0.85를 산정한 것은 가로조건 산정에 심각한 위법이 있는 것이다. 나) 행정조건 보정치의 위법성 설령, 피청구인의 주장이 인용되려면, 피청구인은 반드시 이 사건 비교표준지 관련 약 5년치의 토지이용계획상 변동이력이 포함된 토지규제사항에 대하여 제출하여야 할 것이고, 그 제출된 자료가 피청구인의 주장과 같이 이 사건 토지와 공법상 규제사항이 동일한 것을 행정심판위원회에서 확인하여야 할 것이다. 다) 접근조건 보정치의 위법성 (1) 피청구인의 답변서에 기하면 ‘오히려 앞서 (2) 가로조건 보정치의 적법성에서 밝힌 바와 같이 이 사건 토지는 진입로의 말미에 위치하기 때문에 북측이 진입로와 접해있는 비교표준지에 비해 접근성이 열세하다 할 것이다.’라고 하면서 ‘0.95’의 비교치를 적법한 것으로 주장하고 있다. (2) 이는 피청구인의 진술과 같이 ‘이 사건 토지는 진입로의 말미에 위치하기 때문’이라는 사유에 기하여 도로조건 및 접근조건에서 이중으로 감액 평가를 한 명백한 위법이 있는 것이고, 이 사건 토지가 취락지대와 인접해 있는 것을 분명히 인정하면서도 단순히 ‘유의미하지 않는 것이다.’라고 주장하는 것은 접근조건 비교치 산정이 합리적이지 않은 것을 반증하는 것에 불과하다. 따라서 행정심판위원회에서 행정심판청구서 표5 기재사항에 대하여 구체적으로 판단하여 주기 바란다. 라) 환경조건 보정치의 위법성 피청구인은 이 사건 토지 인근에 공장, 고물상 등이 다수 위치해 있으므로 ‘0.95’의 보정치가 적법하다고 주장하고 있으나 비교표준지 역시 인근 주변에 위와 같은 시설들이 다수 위치해 있는바, 피청구인의 주장은 합리적일 수 없다. 오히려 이 사건 토지는 그 지목이 ‘전’인 토지로서 농업환경 등에 대해서는 그 일조와 자연환경 등이 비교표준지와 비교하여 열우하다 할 수 없고, ‘전’인 토지로 사용하기에는 비교표준지에 비하여 보다 적합한 환경조건을 가지고 있는바, 피청구인의 주장은 주관적인 것에 불과하다. 마) 소결 재론하자면 이 사건 토지의 개별공시지가가 572,600원이고 비교표준지의 개별공시지가는 567,000원으로써 이 사건 토지가 비교표준지에 비하여 높고, 개별공시지가는 오직 비교표준지와 개별요인 비교치를 통하여만 산정하는바, 이 사건 토지가 비교표준지에 비하여 개별공시지가가 높다는 것은 개별요인보정치를 비교표준지에 비하여 높게 산정해야 한다는 것과 동일한 말로서 이는 청구인들의 상기 논리를 반증하는 사실이라 할 것이다. 따라서 이 사건 감정평가는 개별요인보정치 산정의 명백한 오류가 있는바, 위법한 감정평가이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 개요 ○○시 △△동 153번지 일원의 ‘△△지구 도시개발사업’은 「도시개발법」 제3조 및 제4조에 따라 2016. 7. 5. 도시개발구역지정 및 개발계획 수립·고시 하였으며, 같은 법 제26조에 의거 2018. 8. 3. 실시계획인가·고시하였고, 실시계획인가일을 기준으로 토지감정평가를 실시하여 2018. 12. 21. 같은 법 제28조제3항에 따른 토지평가협의회를 실시하고 토지감정평가금액을 결정하였다. 결정된 토지감정평가금액을 바탕으로 같은 법 제29조에 의하여 2019. 1. 18.부터 같은 해 2. 1.까지 환지계획 공람을 실시하고, 같은 해 3. 19. 환지예정지를 지정ㆍ공고하였다. 이후 2019경기행심848 환지예정지지정처분 취소청구사건의 재결로 2019. 11. 1. 환지예정지 지정처분을 취소하고, 다시 같은 해 11. 11. 환지계획 공람을 재실시하여 이 사건의 처분인 2019. 1. 28. 환지예정지를 지정(2차)하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 적법한 토지감정평가 (1) 청구인의 사실관계 오류 피청구인의 주장에 앞서 청구인들이 근거로 기술한 사실관계에 대하여 수정할 필요가 있다. 청구인들은 이 사건 토지의 개별요인 보정치를 가로조건 ‘1.0’, 접근조건 ‘1.0’, 환경조건 ‘0.98’, 행정조건 ‘1.0’, 기타조건 ‘1.0’ 으로 기술하였으나, 청구인들이 제출한 증 제1호증 감정평가서를 살펴보면 이 사건 토지의 개별요인은 가로조건[0.85], 접근조건[0.95], 환경조건[0.9], 획지조건[0.95], 행정조건[1.0], 기타조건[1.0] 으로 청구인들이 기술한 사실과 다르다. 다만 청구인들의 기술한 사실에 오류가 있더라도, 청구인이 주장하는 논리에 반하는 것이 아니라고 사료되어 피청구인은 청구인의 주장에 답변한다. (2) 가로조건 보정치의 적법성 먼저 청구인들은 지적도를 근거로 하여 이 사건 토지는 동측부분이 도로에 접한 토지로 비교표준지(△△동 187)에 비하여 우세한 도로조건(가로조건)을 가지고 있으며, 우세한 도로조건을 고려하지 않고 가로조건 보정치를 결정한 현장실사 위반 등의 위법한 처분이라고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다르다. 피청구인은 이 사건 △△지구 도시개발사업의 환지를 위한 종전토지감정평가를 토지의 실제 현황을 기준으로 감정평가하였다. 청구인들이 우세한 도로조건(가로조건)으로 주장하는 이 사건 토지의 동측에 위치한 △△동 537(도)는 항공사진(을 제4호)을 살펴보면 초목이 무성하며 현황이 도로가 아님을 확인할 수 있다. 이러한 현황을 고려할 때 동측에 도로가 접하여 도로조건이 우세하다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 오히려 비교표준지인 △△동 187의 항공사진(을 제5호)을 살펴보면 북측이 진입로에 접해있으며 이 사건 토지는 진입로의 말미에 위치하여 가로의 폭, 접근성이 열세하다 할 수 있다. 따라서 개별요인으로 가로조건을 0.85 적용한 것은 적법하다 할 수 있다. (3) 행정조건 보정치의 적법성 청구인들은 토지이용계획확인원을 근거로 비교표준지에 비하여 이 사건 토지의 행정조건이 우세하다고 주장한다. 그러나 청구인들이 제시한 토지이용계획확인원상의 상대보호구역, 절대보호구역, 노외주차장에 저촉된 토지 등은 지구단위계획상 용도지역으로 설정된 것으로 도시개발사업 추진으로 도시개발구역이 설정된 이상 향후 도시개발사업이 완료된 토지의 용도지역이라 할 것이다. 따라서 환지방식 도시개발사업의 종전토지의 감정평가에 있어 종후의 개발이 완료된 토지의 용도지역은 평가에 영향을 미치지 않으며, 이 사건 토지와 비교표준지의 행정조건은 동일하다 할 것으로 행정조건의 우세를 주장하는 청구인들의 주장은 이유가 없다. (4) 접근조건, 환경조건 보정치의 적법성 이 사건 토지가 남측의 취락지대에 비교표준지보다 인접해 있는 것은 사실이나 평가에 고려할 정도의 유의미한 거리차이가 있다할 수 없고, 취락지대에 진입도로가 비교표준지에 비하여 매우 양호하다는 청구인들의 주장은 아무런 근거가 없다. 오히려 앞서 (2) 가로조건 보정치의 적법성에서 밝힌 바와 같이 이 사건 토지는 진입로의 말미에 위치하기 때문에 북측이 진입로와 접해있는 비교표준지에 비해 접근성이 열세하다 할 것이다. 또한 청구인들은 환경조건을 열세하게 판단한 것에 대하여 아무런 근거 없이 위법하다고 주장한다. 환경조건은 일조, 자연환경, 인근환경, 공급 및 처리시설의 상태, 위험 및 혐오시설 등을 고려하여 판단하며, 이 사건 토지는 인근에 공장, 고물상 등이 다수 위치해 있으므로(을 제6호) 비교표준지에 비하여 환경조건을 열세하게 판단한 것은 적법한 처분이다. (5) 그 밖의 요인 보정치의 적법성 이 사건의 감정평가는 2018년 8월부터 같은 해 12월까지 실시하여 2018. 12. 21. 토지평가협의회 심의를 거쳐 결정되었다. 그러나 청구인들이 제시한 거례사례는 청구인들이 기술한 것이 사실이라면 2019년 8월 거래된 사례로 이를 적용하여 보정치를 결정하는 것은 시점 상 불가능한 일이므로 청구인들의 주장은 이유가 없다. 또한, 청구인들이 기술한 거래사례는 아무런 근거 없이 청구인들이 주장하는 바에 불과하며 실제로 거래가 되었는지 확인할 방법이 없고, 실제 거래사례임이 확인된다 하더라도 감정평가의 그 밖의 요인 보정치로 산정하기 위해서는 용도지역 등 공법상 제한사항, 실제 이용상황 및 주위환경 등이 유사하여 비교가능성이 있는 사례이여야 하는데 청구인들은 어떠한 사유나 근거가 없이 임의로 정한 거래사례를 주장에 이용할 뿐이다. (6) 소결 청구인들은 이 사건 토지의 개별공시지가가 비교표준지에 비교하여 높은 것을 이유로 청구인들의 주장을 반증한다고 주장하나, 청구인들의 주장 자체가 모두 이유가 없으며 개별공시지가는 단순히 감정평가에 참고하는 자료에 불과하므로 개별공시지가가 높다하여 개별요인 보정치 또한 높아야 한다는 주장은 이유 없다. 위와 같이 이 사건 토지의 감정평가에 대한 청구인들의 주장은 모두 이유가 없으므로 청구인들의 청구는 기각되어야 한다. 나) 적법한 환지위치 결정 「도시개발법」 제28조제2항에 따르면 환지계획은 종전의 토지와 환지의 위치·지목·면적·토질·수리·이용상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다. 이 사건 토지의 환지위치를 ‘A16-2, 3’으로 결정한 것은 위와 같은 사항을 고려한 최적의 환지위치이며, 청구인의 주장과 같이 ‘제자리 환지’를 핵심 사안으로 고려한다 하더라도 종전의 토지가 가장 많은 면적을 포함하는 환지가 ‘A16-2, 3’이므로(을 제7호) 적법한 환지예정지 처분이라 할 것이다. 「○○시 △△지구 도시개발사업 조례 시행규칙」 제7조제1항 및 제2항은 부득이 하게 종전토지에 환지 지정이 어려울 경우 다른 자리로 이동하여 환지를 정할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 따라 ‘제자리 환지’가 아니더라도 다른 자리로 충분히 가능하다. 청구인들이 ‘A16-3, 4’ 혹은 ‘A16-4, 5’로 이동환지 의견을 제출할 당시 이미 ‘A16-4, 5’는 다른 토지소유자의 환지배정이 된 상태였고, ‘A16-4, 5’ 역시 관련 법 및 조례에 의하여 적법한 환지로 결정되었으며, 이미 최적의 환지를 배정받은 청구인들의 자의적인 의견으로 ‘A16-4, 5’를 이 사건 토지가 환지받는 것이 적합하다고 주장한다고 하여 다른 토지소유자의 권리를 무시하고 의견을 수용할 이유가 없다. 다) 소결 위와 같이 종전토지 감정평가액과 환지위치 결정이 위법하다는 청구인들의 주장은 이유가 없으므로 청구인들의 청구취지를 기각한다는 재결을 구하는 바이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제11조(시행자 등) ④ 제2항에 따라 지방자치단체등이 도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때와 제1항제1호부터 제4호까지 또는 제11호(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우로 한정한다)에 해당하는 자가 도시개발사업의 일부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시행규정을 작성하여야 한다. 이 경우 제1항제2호부터 제4호까지의 시행자는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 사업관리에 필요한 비용의 책정에 관한 사항을 시행규정에 포함할 수 있다. <개정 2011. 9. 30.> 제28조(환지 계획의 작성) ① 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 다음 각 호의 사항이 포함된 환지 계획을 작성하여야 한다. 1. 환지 설계 2. 필지별로 된 환지 명세 3. 필지별과 권리별로 된 청산 대상 토지 명세 4. 제34조에 따른 체비지(替費地) 또는 보류지(保留地)의 명세 5. 제32조에 따른 입체 환지를 계획하는 경우에는 입체 환지용 건축물의 명세와 제32조의3에 따른 공급 방법ㆍ규모에 관한 사항 6. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항 ② 환지 계획은 종전의 토지와 환지의 위치ㆍ지목ㆍ면적ㆍ토질ㆍ수리(水利)ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다. ③ 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령으로 정하는 공인평가기관이 평가하게 하여야 한다. ④ 제3항에 따른 토지평가협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 규약ㆍ정관 또는 시행규정으로 정한다. ⑤ 제1항의 환지 계획의 작성에 따른 환지 계획의 기준, 보류지(체비지ㆍ공공시설 용지)의 책정 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> 제29조(환지 계획의 인가 등) ① 행정청이 아닌 시행자가 제28조에 따라 환지 계획을 작성한 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 인가를 받아야 한다. ② 제1항은 인가받은 내용을 변경하려는 경우에 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지 계획의 인가를 신청하려고 하거나 행정청인 시행자가 환지 계획을 정하려고 하는 경우에는 토지 소유자와 해당 토지에 대하여 임차권, 지상권, 그 밖에 사용하거나 수익할 권리(이하 "임차권등"이라 한다)를 가진 자(이하 "임차권자등"이라 한다)에게 환지 계획의 기준 및 내용 등을 알리고 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 서류의 사본을 일반인에게 공람시켜야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 9. 30.> ④ 토지 소유자나 임차권자등은 제3항의 공람 기간에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 시행자는 그 의견이 타당하다고 인정하면 환지 계획에 이를 반영하여야 한다. ⑤ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지 계획 인가를 신청할 때에는 제4항에 따라 제출된 의견서를 첨부하여야 한다. ⑥ 시행자는 제4항에 따라 제출된 의견에 대하여 공람 기일이 종료된 날부터 60일 이내에 그 의견을 제출한 자에게 환지 계획에의 반영여부에 관한 검토 결과를 통보하여야 한다. 제35조(환지 예정지의 지정) ① 시행자는 도시개발사업의 시행을 위하여 필요하면 도시개발구역의 토지에 대하여 환지 예정지를 지정할 수 있다. 이 경우 종전의 토지에 대한 임차권자등이 있으면 해당 환지 예정지에 대하여 해당 권리의 목적인 토지 또는 그 부분을 아울러 지정하여야 한다. ② 제29조제3항 및 제4항은 제11조제1항제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 시행자가 제1항에 따라 환지 예정지를 지정하려고 할 때에 준용한다. ③ 시행자가 제1항에 따라 환지 예정지를 지정하려면 관계 토지 소유자와 임차권자등에게 환지 예정지의 위치ㆍ면적과 환지 예정지 지정의 효력발생 시기를 알려야 한다. 【도시개발법 시행령】 제22조(도시개발사업의 시행규정 등) ④ 시행자가 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장인 경우에는 제2항에 따른 시행규정을 조례로 정하여야 한다. 제59조(공인평가기관) 법 제28조제3항에서 "대통령령으로 정하는 공인평가기관"이란 감정평가업자를 말한다. 제61조(관계서류의 공람) ① 법 제29조제3항 본문에 따라 일반에게 공람시켜야 하는 관계 서류의 사본은 다음 각 호와 같다. 1. 환지계획의 수립기준 2. 삭제 3. 삭제 4. 실시계획 인가도면, 환지계획 도면 및 환지계획 수립 전의 지적도 ② 시행자는 제1항에 따라 공람을 실시하려는 때에는 공람 장소ㆍ방법 등에 관한 사항을 인터넷 홈페이지 등을 이용하여 일반인에게 알리고 14일 이상 공람할 수 있게 하여야 한다. ③ 법 제29조제3항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"란 제60조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 【도시개발법 시행규칙】 제27조(환지 계획의 기준) ① 시행자는 법 제28조제1항에 따른 환지 계획(이하 "환지 계획"이라 한다)을 작성할 때에는 환지계획구역(환지방식으로 도시개발사업이 시행되는 도시개발구역의 범위를 말하며, 법 제5조제1항제3호에 따라 도시개발구역이 둘 이상의 사업시행지구로 분할되는 경우에는 그 분할된 각각의 사업시행지구를 말한다. 이하 같다)별로 작성하여야 하며, 실시계획 인가 사항, 환지계획구역의 시가화 정도, 토지의 실제 이용 현황과 경제적 가치 등을 종합적으로 고려하여야 한다. <개정 2012. 3. 30> ② 환지의 방식은 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2012. 3. 30> 1. 평면 환지: 환지 전 토지에 대한 권리를 도시개발사업으로 조성되는 토지에 이전하는 방식 2. 입체 환지: 법 제32조에 따라 환지 전 토지나 건축물(무허가 건축물은 제외한다)에 대한 권리를 도시개발사업으로 건설되는 구분건축물에 이전하는 방식 ③ 환지설계는 평가식(도시개발사업 시행 전후의 토지의 평가가액에 비례하여 환지를 결정하는 방법을 말한다. 이하 같다)을 원칙으로 하되, 환지지정으로 인하여 토지의 이동이 경미하거나 기반시설의 단순한 정비 등의 경우에는 면적식(도시개발사업 시행 전의 토지 및 위치를 기준으로 환지를 결정하는 방식을 말한다. 이하 같다)을 적용할 수 있다. 이 경우 하나의 환지계획구역에서는 같은 방식을 적용하여야 하며, 입체 환지를 시행하는 경우에는 반드시 평가식을 적용하여야 한다. <개정 2012. 3. 30> ④ 환지의 위치는 다음 각 호의 사항을 고려하여 시행자가 정한다. 이 경우 토지나 건축물의 환지는 같은 환지계획구역에서 이루어져야 한다. <개정 2012. 3. 30> 1. 평면 환지: 환지 전 토지의 용도, 보유 기간, 위치, 권리가액, 청산금 규모 등을 고려하여 정한다. 2. 입체 환지: 토지 소유자 등의 신청에 따라 정하되, 같은 내용의 신청이 2 이상인 경우에는 환지 전 토지 또는 건축물의 보유 기간, 거주 기간(주택을 공급하는 경우에 한정한다), 권리가액 등을 고려하여 정한다. ⑥ 토지[「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 대지사용권(소유권인 경우로 한정한다)에 해당하는 토지지분을 포함한다] 또는 건축물(「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 구분소유권에 해당하는 건축물 부분을 포함한다)은 필지별, 건축물 별로 환지한다. 이 경우 하나의 대지에 속하는 동일인 소유의 토지와 건축물은 분리하여 입체 환지를 지정할 수 없다. <개정 2012. 3. 30.> ⑭ 제1항부터 제12항까지에서 규정한 사항 외에 환지 계획의 작성 기준은 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 규약, 정관 또는 시행규칙으로 정한다. <신설 2012. 3. 30, 2013. 3. 23> 제27조의2(환지설계 시 토지 등의 평가액) ① 환지설계 시 적용되는 토지ㆍ건축물의 평가액은 최초 환지계획인가 시를 기준으로 하여 정하고 변경할 수 없으며, 환지 후 토지ㆍ건축물의 평가액은 실시계획의 변경으로 평가 요인이 변경된 경우에만 환지 계획의 변경인가를 받아 변경할 수 있다. ② 환지설계 시 제26조제4항제1호에 따른 평균부담률은 50퍼센트를 초과할 수 없다. 다만, 환지계획구역의 토지 소유자 총수의 3분의 2 이상이 동의(시행자가 조합인 경우에는 총회에서 의결권 총수의 3분의 2 이상이 동의한 경우를 말한다)하는 경우에는 이를 초과할 수 있다. <개정 2012. 7. 18.> ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 환지설계 기준에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다. <개정 2013. 3. 23.> 【○○시 △△지구 도시개발사업 조례】 제1조(목적) 이 조례는「도시개발법」 제11조제4항과 같은 법 시행령 제22조제4항 및 「○○시 도시개발 조례」 제5조에 따라 ○○시장이 시행하는 ○○시 △△지구 도시개발사업의 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제11조(토지 등의 평가) ① 사업 시행과 관련된 토지 또는 토지에 관한 권리가격의 평가는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제68조 규정을 준용하여 산정한 금액을 ○○시 △△지구 도시개발사업 토지평가협의회의 심의를 거쳐 시장이 결정한다. ② 제1항의 경우 토지소유자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 시행령 제28조를 준용하여 시장에게 감정평가업자를 추천할 수 있다. 제12조(환지계획의 기준 및 환지예정지의 지정) ① 「도시개발법 시행규칙」 제27조에 따라 환지계획은 평가식 방법을 원칙으로 하고 환지예정지의 지정은 법 제35조에 따른다. ② 제1항에 따라 환지계획을 수립할 경우에는 다음 각 호의 기준에 따른다. 1. 종전의 토지와 환지의 위치·지목·면적·이용 상황·환경 등을 고려하여 합리적으로 환지를 정한다. 【○○시 △△지구 도시개발사업 조례 시행규칙】 제15조(토지의 평가방법) 사업지구 안의 토지의 평가는 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」제2조제4호에 따른 2인 이상의 감정평가업자가 평가한 금액에 대하여 토지평가협의회의 심의를 거쳐 시장이 이를 결정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기부등본, ○○ △△지구 도시개발 구역지정 및 개발계획 수립 고시문, △△지구 도시개발사업 환지계획 공람공고문(2차), 감정평가서, 환지예정지조서, 환지위치도(△△동 209-2), 의견서, 환지공람의견 처리내역서, 토지평가협의회 결과보고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2012. 5. 22. 증여를 등기원인으로 경기도 ○○시 △△동 209-2 토지를 공동소유하고 있는 자들이다. 나) 경기도지사는 2016. 7. 5. 이 사건 토지를 포함하여 ○○시 △△동 318-4번지 일원을 대상으로 환지방식으로 도시개발사업을 시행하고자 ‘○○ △△지구 도시개발구역’ 지정 및 개발계획을 수립·고시하고, 피청구인을 시행자로 지정하였다. 다) 피청구인은 2018년 8월부터 같은 해 12월까지 △△지구 도시개발구역에 있는 조성토지등의 가격을 평가하기 위해 동○감정평가법인과 대○감정원에 의뢰하여 감정평가를 실시하였고, 위 감정평가기관은 △△지구 도시개발사업의 실시계획인가일인 2018. 8. 3.을 기준시점으로 하여 가장 가까운 시점에 공시된 2008. 1. 1. 공시지가를 적용하고, △△지구 도시개발구역 인근지역에 소재하는 표준지로서 평가대상 토지와 용도지역·지구·구역 등 공법상 제한, 실제이용 상황, 주위환경 등이 같거나 유사하고, 당해 또는 인접 시·군·구 안의 인근지역에 위치하며, 지리적으로 가능한 한 가까이 있을 것 등을 고려하여 가격형성상의 제요인이 비교가능한 비교표준지를 선정하여 사업구역내 토지를 감정하였는데, 위 2개 감정평가기관에서 이 사건 토지의 비교표준지로 ○○시 △△동 187로 선정하고 교통편익시설과의 접근성, 인근토지의 이용상황, 형상, 지세 등을 고려하여 평가하였으며, 그 결과는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023829"></img> 라) 피청구인은 2018. 12. 21. 토지평가협의회의 심의를 거쳐 위 2개 감정평가기관의 이 사건 토지 감정평가결과 산출된 결정단가의 평균액을 이 사건 토지의 평가단가로 산정하여 이 사건 토지의 환지예정지를 A16블럭 2번 롯트 369.2㎡와 같은 블록 3번 롯트 369.3㎡’로 지정하였고, 환지계획 및 환지위치는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023831"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023819"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023821"></img> 마) 피청구인은 2019. 11. 5. 「도시개발법」 제29조 및 같은 법 시행령 제61조에 따라 △△지구 도시개발사업 환지계획(안)을 공람·공고하여 이해관계자들의 의견 제출을 요청하였다. 바) 이에, 청구인들은 2019. 11. 22. 피청구인에게 의견서를 제출하여 이 사건 토지에 대한 환지위치를 ‘A16-2, 3’에서 ‘A16-3, 4’ 또는 ‘A16-4, 5’로 변경하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 청구인이 변경을 요청한 환지위치가 다른 토지소유자에게 배정된 위치이므로 환지 위치 변경이 불가함을 통지하였다. 사) 피청구인은 2020. 1. 28. 위 환지계획을 확정하여 「도시개발법」 제35조에 따라 환지예정지를 지정·공고하였다. 2) 「도시개발법」 제28조제1항·제2항·제3항·제5항, 같은 법 시행령 제59조에 따르면 도시개발사업의 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 환지 설계, 필지별로 된 환지 명세, 필지별과 권리별로 된 청산 대상 토지 명세, 제34조에 따른 체비지(替費地) 또는 보류지(保留地)의 명세, 제32조에 따른 입체 환지를 계획하는 경우에는 입체 환지용 건축물의 명세와 제32조의3에 따른 공급 방법ㆍ규모에 관한 사항, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항 등이 포함된 환지 계획을 작성하여야 하고, 환지 계획은 종전의 토지와 환지의 위치ㆍ지목ㆍ면적ㆍ토질ㆍ수리(水利)ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 하며, 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 감정평가업자가 평가하게 하여야 하고, 환지 계획의 작성에 따른 환지 계획의 기준, 보류지(체비지ㆍ공공시설 용지)의 책정 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정할 수 있는데, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제27조에서는 시행자가 환지계획을 작성할 때에는 환지계획구역(환지방식으로 도시개발사업이 시행되는 도시개발구역의 범위를 말하며, 법 제5조제1항제3호에 따라 도시개발구역이 둘 이상의 사업시행지구로 분할되는 경우에는 그 분할된 각각의 사업시행지구를 말한다. 이하 같다)별로 작성하여야 하며, 실시계획 인가 사항, 환지계획구역의 시가화 정도, 토지의 실제 이용 현황과 경제적 가치 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 환지설계는 평가식(도시개발사업 시행 전후의 토지의 평가가액에 비례하여 환지를 결정하는 방법을 말한다. 이하 같다)을 원칙으로 하며, 환지의 위치는 평면 환지인 경우 환지 전 토지의 용도, 보유 기간, 위치, 권리가액, 청산금 규모 등을 고려하여 시행자가 정한다고 규정하고 있다. 「도시개발법」 제11조제4항 및 같은 법 시행령 제22조제4항에 따라 「○○시 △△지구 도시개발사업 조례」 제11조, 제12조에서는 사업 시행과 관련된 토지 또는 토지에 관한 권리가격의 평가는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제68조를 준용하여 산정한 금액을 ○○시 △△지구 도시개발사업 토지평가협의회의 심의를 거쳐 시장이 결정하고, 같은 법 시행규칙 제27조에 따라 환지계획은 평가식 방법을 원칙으로 하며, 환지예정지의 지정은 같은 법 제35조에 따르고, 환지계획을 수립할 경우에는 종전의 토지와 환지의 위치·지목·면적·이용 상황·환경 등을 고려하여 합리적으로 환지를 정한다고 규정하고 있다. 3) 먼저, 청구인들은 이 사건 환지에 영향을 미친 감정평가가 잘못되었다고 주장한다. 살피건대, 청구인들은 이 사건 토지는 동측에 길게 세로 도로에 접하였고, 비교표준지에 비해 우세한 도로조건이라고 한다. 그런데 이 사건 토지에 접하고 있다고 청구인이 주장하는 도로는 위성지도 등으로 확인되는 바에 의하면, 현황이 도로가 아니고 수풀이 우거져 있으며, 오히려 비교표준지의 경우 북측 및 좌측에 도로에 접하고 있다. 따라서 이 사건 토지의 도로 조건이 더 우세하다고 볼 수 없다. 또한 청구인들은 행정조건에 있어서 이 사건 토지의 조건이 더 우세하다고 주장한다. 이 사건 토지는 상대보호구역이고 비교표준지는 절대보호구역으로 두 토지 간에 공법상 규제의 차이가 존재하는 것은 사실이다. 그러나 이는 향후 도시개발사업이 완료된 토지의 용도로서 도시개발사업 종전 토지의 감정평가에 있어 개발 완료된 상태의 토지의 용도는 평가에 영향을 미치지 않는다. 따라서 이 부분에 대한 청구인들의 주장도 이유 없다. 청구인들은 이 사건 토지가 비교표준지에 비해 취락지대에 대한 접근성이 월등히 높다고 주장하나, 이 사건 토지와 비교표준지 사이에 취락지대의 접근성과 관련하여 유의미한 차이가 있어 보이지 않는다. 한편, 청구인들은 이 사건 토지의 개별공시지가는 572,600원, 비교표준지는 567,000원으로 이 사건 토지의 공시지가가 높으므로 개별요인 보정치가 높아야 한다고 주장하고, 더 높은 가격에 거래된 다른 토지의 거래사례를 간과하였으며, 그 밖의 요인보정치를 고려하지 않았다고 주장하나, 공시지가는 감정평가의 자료에 불과하고 절대적으로 보정치에 반영해야 할 것은 아니고, 실제 청구인들이 주장하는 것과 같은 거래사례가 있었는지도 확인되지 않는다. 감정평가의 위법성 외에 청구인들은 다른 토지가 환지에 더 적합하므로 이 사건 처분이 위법하다고도 주장한다. 청구인들은 A16블럭 3번, 4번 또는 4번, 5번에 위치한 토지를 환지 받고자 하였으나 이들 토지는 다른 사람에게 배정되었는데, 4번(환지 대상 지번 148-4), 5번(환지 대상 지번 126-3)에 대해 환지 대상 각 토지보다 이 사건 토지가 환지에 더 적합하다는 주장이다. 그러나 「○○시 △△지구 도시개발사업 조례 시행규칙」 제7조제1항 및 제2항을 보면 부득이하게 종전 토지에 환지 지정이 어려울 경우 다른 자리로 이동하여 환지를 정할 수 있도록 하고 있으므로 청구인들이 주장하는 제자리 환지가 아니더라도 환지가 가능하며, 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리, 이용상황, 환경 등의 상황을 고려할 때 이 사건 토지의 환지 위치가 잘못되었다고 볼 근거가 없다. 그러므로, 이 사건 토지에 대한 감정평가가 잘못되었다고 볼만한 근거가 없고, 이 사건 처분에 어떠한 위법, 부당한 하자도 존재하지 않는 것으로 판단되므로 청구인들의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.