도시계획결정고시무효확인청구

1. 사건개요 피청구인이 1987. 2. 12. 경상북도 ○○군 ○○면 등 206.72㎢의 부지에 대하여 도시계획구역변경결정고시(건설부 고시 제42호, 이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하였고, 청구인이 이 건 처분의 무효를 확인하는 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 먼저, 이 건 처분의 선행처분인 1973. 12. 31.자 ○○도시계획변경결정(건설부 고시 제524호)과 관련하여, 도시계획결정을 하기 위하여는 관보에 고시하여야 하는데도, 관보에 고시한 사실이 없으므로 위 ○○도시계획변경결정은 위법ㆍ부당하며, 이에 근거한 이 건 처분 또한 위법ㆍ부당하다. 나. 또한, 이 건 처분 당시 시행중이던 도시계획법 제12조제3항의 규정에 따르면, 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준을 건설부령으로 정하도록 하고 있는데, 이에 대한 규정이 2002. 12. 31.까지 제정되지 아니하였고, 동법 제12조제4항 및 동법시행령 제8조에 의하면, 건설부장관이 도시계획을 결정할 때에는 위치, 면적 및 기타 건설부령으로 정하는 사항을 관보에 고시하여야 한다고 되어 있음에도, 건설부령으로 정하여야 할 사항에 대하여 입법을 한 사실이 없으며, 동법 제16조의2제3항의 규정에 따르면, 공청회의 개최 기타 주민의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있는데 이 건 처분은 위 조례에 의한 의견청취절차를 준수하지 아니하였다. 다. 따라서, 이 건 처분은 위에서 본 바와 같이 실체적으로나 절차적으로나 하자 있는 위법한 것이므로 이는 무효임이 분명하여 그 확인을 구하고자 하는 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 먼저, 이 건 처분의 선행처분인 1973. 12. 31.자 ○○도시계획변경결정이 위법하다는 주장에 대하여는, 건설부장관이 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시계획결정을 하고 고시한 것으로, 관보 고시 여부에 대하여는 관보 보존연한이 지났으므로 현재 확인할 수 없다. 나. 다음으로, 이 건 처분당시 시행중이던 도시계획법 제12조제3항의 위임입법이 이루어지지 아니하였다는 주장에 대하여는 동법 시행당시 건설부령인 도시계획시설기준에관한규칙 제45조의3 및 도시공원법시행규칙 제9조에서 동법 제12조제3항의 위임사항을 규정하고 있었으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 또한, 동법 제12조제4항 및 동법시행령 제8조의 규정에 의하면, "건설부장관은 도시계획을 결정할 때에는 다음 각호의 사항을 관보에 고시하여야 한다"고 하고, 제4호에서 "기타 건설부령으로 정하는 사항"을 규정하고 있는 바, 제4호의 의미는 제1호 내지 제3호에서 정하는 사항 외에 추가로 관보에 고시할 필요가 있는 사항이 있다면 이를 건설부령으로 정할 수 있다는 취지일 뿐, 반드시 사전에 건설부령으로 정하여야만 한다는 의미는 아니므로 이에 대한 청구인의 주장도 이유 없다. 라. 마지막으로, 동법 제16조의2제3항의 규정에 따라 ○○시 조례가 제정되지 아니한 것은 동법시행령 제14조의2에서 의견청취와 관련된 사항이 상세히 규정되어 있어 추가로 주민의견청취를 위한 조례 제정 필요성이 적었기 때문에 제정되지 아니한 것이므로 이에 대한 청구인의 주장 역시 이유 없다 할 것이다. 마. 따라서, 위와 같은 정황을 감안하면 이 건 처분은 적법ㆍ타당한 것이므로 청구인의 주장은 모두 이유 없다고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 도시계획법(1976. 12. 31. 법률 제2988호로 개정되기 이전의 것) 제12조 도시계획법시행령(1976. 1. 28. 대통령령 제7963호로 개정되기 이전의 것) 제8조 도시계획법(1989. 12. 30. 법률 제4175호로 개정되기 이전의 것) 제12조 및 제16조의2 도시계획법시행령(1988. 2. 16. 대통령령 제12397호로 개정되기 이전의 것) 제8조, 제14조의2 및 제14조의3 도시계획시설기준에관한규칙(1987. 8. 1. 건설부령 제861호로 개정되기 이전의 것) 제1조 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 이전의 것) 제23조 및 제24조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○도시계획변경(재정비)결정 공문, 관보 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 건설부장관은 1973. 12. 31. 경상북도 ○○군 ○○면 등 209,500,000㎡의 대지에 대하여 도시계획구역을 변경하는 등 ○○도시계획변경(재정비)결정(건설부 고시 제524호)을 하였고, 이를 1974. 1. 10. 관보(제6645호)에 고시하였으며, 관계도서를 ○○도청, ○○군청, ○○군청, ○○군청 등에 비치하여 토지소유자 및 관계인에게 공람하도록 하였다. (나) 건설부장관은 제10회 ○○위원회의 심의(1986. 12. 26.)를 거쳐 1987. 2. 12. 경상북도 ○○군 ○○면 등 206,720,000㎡의 대지에 대하여 도시계획구역을 변경하는 등 ○○도시계획변경(재정비)결정(건설부 고시 제42호)을 하였고, 이를 1987. 2. 12 관보(제10559호)에 고시하였으며, 관계도서를 경북도청, ○○시청 및 각 동사무소에 비치하여 일반인에게 공람하도록 하였다. (2) 이 건 처분이 무효인지 여부에 대하여 살펴본다. (가) 먼저, 관계법령에 대하여 본다. ① 도시계획법(1976. 12. 31. 법률 제2988호로 개정되기 이전의 것) 제12조 및 동법시행령(1976. 1. 28. 대통령령 제7963호로 개정되기 이전의 것) 제8조의 규정에 의하면, 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 결정하며, 도시계획을 결정한 때에는 지체없이 지역ㆍ지구 및 구역 또는 도시계획시설, 위치, 면적 등의 사항을 관보에 고시하고, 결정된 도시계획도면을 일반에게 공람시켜야 한다고 되어 있다. ② 또한, 도시계획법(1989. 12. 30. 법률 제4175호로 개정되기 이전의 것) 제12조제3항의 규정에 의하면, 도시계획결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관하여는 건설부령으로 정한다고 되어 있고, 도시계획시설기준에관한규칙(1987. 8. 1. 건설부령 제861호로 개정되기 이전의 것) 제1조의 규정에 의하면, 동 규칙은 위 도시계획법 제12조제3항 및 제16조제2항의 규정에 의하여 도시계획의 결정, 구조 및 설치에 관한 기준을 정함을 목적으로 한다고 되어 있으며, 위 도시계획법 제12조제4항 및 동법시행령(1988. 2. 16. 대통령령 제12397호로 개정되기 이전의 것) 제8조의 규정에 의하면, 건설부장관은 도시계획을 결정한 때에는 "1. 지역ㆍ지구 및 구역 또는 도시계획시설, 2. 위치, 3. 면적, 4. 기타 건설부령으로 정하는 사항"에 대하여 관보에 고시하여야 한다고 되어 있고, 위 도시계획법 제16조의2제1항 내지 제3항의 규정에 의하면, 시장 또는 군수는 도시기본계획을 수립하고자 할 때에는 공청회를 열어 의견을 청취하여야 하며, 공청회의 개최 기타 주민의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있다. ③ 한편, 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 이전의 것) 제23조에 따르면, 도시계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장이나 군수의 신청에 의하여 이를 결정한다고 규정하고 있어 동 규정의 시행(시행일은 2000. 7. 1.)과 함께 도시계획결정과 관련한 건설교통부장관의 권한은 시ㆍ도지사에게 이양되었다. (나) 다음으로, 이 건 처분이 무효인지에 대하여 살펴본다. ① 위 인정사실을 종합하여 보면, 건설부장관은 1973. 12. 31. 경상북도 ○○군 ○○면 등 209,500,000㎡의 대지에 대하여 ○○도시계획변경(재정비)결정을 하면서 이를 1974. 1. 10. 관보(제6645호)에 고시하였고, 관계인에게 공람하도록 하였으며, 1987. 2. 12.에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 위 대지에 대하여 ○○도시계획변경(재정비)결정을 하여 이를 1987. 2. 12 관보(제10559호)에 고시하고, 관계인에게 이를 공람하도록 한 사실을 알 수 있는 바, 제출된 자료와 기록을 종합하여 볼 때 이 건 처분이 중대ㆍ명백한 하자가 있어 무효인 처분이라고 볼 만한 정황은 발견되지 아니하고, 법령에 규정된 절차를 지키지 아니한 위법도 보이지 아니하므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. ② 한편, 청구인은 1973. 12. 31.자 ○○도시계획변경(재정비)결정이 관보에 고시되지 아니하였고, 도시계획법(1989. 12. 30. 법률 제4175호로 개정되기 이전의 것) 제12조제3항, 제12조제4항 및 제16조의2제3항에서 건설부령 및 조례로 정하도록 위임한 사항이 제정되지 아니한 하자가 있으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다는 취지의 주장을 하고 있는 바, 이에 대하여 각각 살펴본다. 우선, 1973. 12. 31.자 ○○도시계획변경(재정비)결정은 1974. 1. 10. 관보(제6645호)에 고시된 사실이 있고, 위 도시계획법 제12조제3항에서 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관하여 건설부령으로 정한다고 규정한 사항에 대하여는 건설부령인 도시계획시설기준에관한규칙(위에서 본 바와 같이 제1조는, 도시계획법 제12조제3항에서 위임한 사항을 정하기 위한 것이 목적이라고 규정되어 있다.)이 이 건 처분 당시에 이미 시행되고 있었으며, 위 도시계획법 제16조의2제3항에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 사항은 시장 또는 군수가 20년을 단위로 하여 장기 도시개발의 지침이 되는 도시기본계획을 수립할 때에 적용되는 규정과관련되는 사항으로서, 이는 이 건 처분과는 관계없는 규정이라 할 것이므로, 결국 이에 대한 청구인의 주장은 모두 이유 없다 할 것이다. 또한, 위 도시계획법 제12조제4항 및 동법시행령(1988. 2. 16. 대통령령 제12397호로 개정되기 이전의 것) 제8조에서 건설부장관이 도시계획을 결정한 때에는 "1. 지역ㆍ지구 및 구역 또는 도시계획시설, 2. 위치, 3. 면적 또는 규모, 4. 기타 건설부령으로 정하는 사항"에 대하여 관보에 고시하여야 한다고 되어 있는데, 여기에서 위 제4호의 취지는 위 제1호 내지 제3호에서 정하는 사항 이외에 추가적으로 관보에 고시할 필요가 있는 사항이 있을 때에는 이를 건설부령으로 정할 수 있다는 뜻을 정한 것에 불과하므로, 이에 대한 청구인의 주장도 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.