도시계획결정처분무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2002. 6. 25. 종전의 도시계획법 제24조 등 관계법령의 규정에 의하여 경상남도 ○○시 ○○동 및 △△동 등에 대한 도시계획(지구단위계획)을 결정ㆍ고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였는데, 청구인들은 2003. 11. 5. 청구인들의 아파트 재건축시 건축물의 용적률을 130%로 결정한 것은 위법하다는 등의 이유로 이 건 처분에 대한 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 경상남도 ○○시 ○○동ㆍ△△동 주공아파트 주민들로 구성된 조합인데, 피청구인 및 ○○시장은 ○○동ㆍ△△동에 대한 재건축을 허용하였으나 위 아파트부지에 대하여 지구단위계획으로서 최고층수 5층 이하, 건폐율 30% 이하, 용적률 130% 이하로 임의로 결정하였다. 즉, 피청구인 등은 2002. 6. 25. ○○ 도시계획결정ㆍ고시를 하였으나, 위 결정 자체로서는 과연 피청구인 등이 청구인들에 대하여 용적률을 130%로 지정하였는지에 대한 판단이 불가능하게 되어 있으며, 청구인들은 위 고시일까지도 피청구인 등이 용적률을 130%로 지정한 사실을 전혀 몰랐다. 나. ○○시장은 2003. 5. 31.자로 청구인들에 대하여 주택건설촉진법령에 의하여 재건축허용 건축물로 결정되었음을 통보하였고, 2003. 6. 19. ○○동ㆍ△△동 재건축주택조합 설립인가의 통보를 하였는데, 위 2003. 5. 31.자 통보서에 마치 청구인들이 용적률을 130%로 하는 조건을 수용하였기 때문에 조합인가가 난 것처럼 기재되어 있으나, 청구인들이 제출한 재건축결의서에는 용적률이 130%가 아닌 249%를 요구하는 기재를 한 바 있으며, 그후 ○○시장은 타지역 아파트로부터 민원제기가 따를 것이라면서 내동ㆍ△△동아파트는 조용히 추진하면 잘 될 것이라고 청구인들을 안심시킨 뒤 조합설립인가의 통보를 하면서 지구단위계획에 의하여 용적률이 130%로 결정되었다는 통보를 하였다. 다. 국토의계획및이용에관한법령에 따르면, 준공업지역의 용적률은 200 ～ 400% 사이에서 정하여야 하므로 준공업지역의 경우에는 아무리 낮게 잡아도 200%까지는 허용된다고 해석하여야 하고, ○○시도시계획조례에 의하면, 준공업지역의 용적률을 350% 이하로 규정하고 있으므로 피청구인 등이 수립한 도시계획 보다 시의회가 수립한 조례가 우선한다고 할 것임에도, 피청구인 등이 지구단위계획으로 준공업지역 이면 필지의 용적률 상한선을 130%로 규정한 것은 명백히 위법한 것이며, 피청구인 등이 용적률의 상한 범위를 반드시 국토의계획및이용에관한법령이 정한 용적률의 범위를 준수하라는 의미인데도 불구하고, 해당 규정을 준수하지 아니하고 자의적으로 해석하고 있다. 라. ○○시에서 도시계획조례안을 입안하여 시의회에 제출할 때에 "지구단위계획이 수립된 곳은 지구단위계획에 따른다"라는 단서 규정들이 무수히 있었는데, 이를 ○○시의회에서 모두 삭제하였는 바, 그것은 "○○시의 지구단위계획이 수립된 곳이라도 ○○시의회가 제정한 도시계획조례와 상충되는 곳은 조례를 따르라"는 뜻을 분명히 한 것이며, ○○시가 작성한 지구단위계획 운용지침에 의하면 "본 지구단위계획시행지침에서 규정된 사항중 향후 관련법 및 조례의 개정 등에 따라 심의위원회에서 인정할 경우 본 시행지침을 융통성있게 조정할 수 있다"라고 규정한 것은 이미 조례의 제정에 대비하여 그에 맞게 운용할 뜻을 스스로 세워놓고도 이제 와서 다른 말을 하는 것이다. 또한 지구단위계획은 법령 취지에 따라 여건변화 등에 의하여 수시변경이 가능하다고 할 것이다. 마. 준공업지역의 전면필지와 이면필지에 대한 용적률을 250%와 130%로 차별하고 있는데, 동일한 용도지역내이고 그 필지의 형상도 일반공업지역을 앞에 두고 가로로 일직선상의 모양을 하고 있는 대지에 대하여 그것도 소방도로 하나를 사이에 두고 전면부와 이면부를 차별하고 있는 바, 공해정도나 소음정도에 대하여 기초적인 조사가 전혀 이루어진 바 없이 결정된 것으로서 합리적 이유가 없는 차별이므로 위법하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○의 도시계획(지구단위계획)은 산업입지및개발에관한법률에 의한 개발계획상의 토지이용계획을 지구단위계획으로 수용하여 도시계획 차원에서 도시관리방안을 마련함으로써 계획도시의 근간을 유지ㆍ발전할 수 있도록 하기 위하여 수립되는 도시계획으로서, 입안권자인 ○○시장은 도시계획법령에서 정하고 있는 입안절차에 따라 주민공람, 시의회의 의견청취, 시도시계획위원회의 자문을 받아 2002. 4. 22. 피청구인에게 도시계획결정신청을 하였으며, 결정권자인 피청구인은 도시계획의 결정절차에 따라 2002. 5. 3. 도도시계획위원회에 ○○ 도시계획의 결정신청서를 검토하도록 송부하고 2002. 5. 17.부터 2002. 6. 17.까지 도도시계획위원회의 심의ㆍ의결된 결과에 따라 도시계획을 결정한 것으로서 적법ㆍ타당하다. 나. ○○의 도시계획은 해당 주민에게 공람후 의견을 제시할 수 있도록 한 바 있고, 도시계획의 결정사항은 고시와 동시에 결정조서 및 도면에 대한 열람을 할 수 있도록 하였는 바, ○○시장의 계획결정안 입안 당시부터 청구인들의 건축물에 대한 용적률을 130%로 하는 내용으로 하여 필요한 절차를 거쳐 확정한 것이므로, 이에 대하여 청구인들이 그 내용을 알지 못한다고 하는 주장은 타당하다고 할 수 없다. 또한 청구인들이 재건축결의서에서 용적률을 249%로 요구하는 기재를 하였다고 주장하나, ○○시에서 2003. 5. 30. 내동ㆍ△△동 아파트의 안전진단 결과에 따라 신청지역은 5층 이하, 건폐율 30% 이하, 용적률 130% 이하로 지구단위계획이 결정되어 있어 그 범위내에서 재건축 추진을 하는 조건으로 주택건설촉진법령에 의한 재건축 허용건물로 결정 통보하였고, 2003. 6. 9. 청구인들이 ○○시에 제출한 주택조합의 설립인가 신청서에는 용적률을 기재한 사실이 없으며, 사업계획 수립시 검토되어야 할 사항이므로 ○○시장은 2003. 6. 19. 지구단위계획에 의한 건축제한사항(5층 이하, 용적률 130% 이하)을 준수하여 사업계획 승인을 신청하는 조건부로 재건축 주택조합의 설립인가를 한 것이다. 다. 관계법령에서 용도지역안 용적률의 최대한도는 법이나 시행령의 범위내에서 조례로 정하도록 하고 있고, 조례로 정한 용적률은 상한선을 정한 것이므로, 구체적인 지구단위계획은 토지이용ㆍ도시기능ㆍ환경 등을 고려하여 건축물의 건폐율, 용적률, 건축물의 높이제한을 별도로 정할 수 있는 것이므로, 청구인들의 경우에도 현재 건축되어 있는 건축물의 현황과 주변여건 등 종합적인 사항을 감안하여 층수 5층 이하, 용적률 130% 이하로 입안ㆍ결정한 것이다. 라. 청구인들은 도시계획보다 ○○시의회가 수립한 조례가 우선한다고 주장하나, 지구단위계획은 법에서 정하고 있는 사항을 도시계획으로 결정ㆍ고시함으로써 효력이 발생하는 법정계획이며, ○○시에서 도시계획조례 입안시 "지구단위계획이 수립된 곳은 지구단위계획에 따른다"라고 규정한 것은 일반 주민들에 대한 혼선을 방지하기 위한 것이며, 그 규정이 삭제되었다 하더라도 지구단위계획으로 수립된 도시계획사항을 조례로서 구속할 수 있는 법적 근거는 전혀 없으며, 지구단위계획 운용지침에서 정하고 있는 내용들은 관련법과 조례의 개정 등으로 그 범위를 벗어날 경우를 대비하여 정한 것이며, 청구인들의 소유부지에 대한 용적률의 결정 사항은 그 범위를 벗어난 것이 아니다. 또한 도시계획의 변경은 원칙적으로 결정된 날부터 5년 이내에는 이를 변경하지 아니하는 것이 명시적으로 규정되어 있다. 마. 또한 ○○대로변의 전면필지와 이면필지를 250%와 130%로 차등한 것은 합리적 이유가 없는 차별이라고 주장하나, 지구단위계획은 해당지역의 여건에 맞는 건축기준을 구체적으로 정할 수 있으며, ○○대로변 전면필지는 아파트의 경우 대부분 15층으로 건립되어 있으나, 이면필지는 ○○아파트를 제외한 전체 아파트가 5층으로 기 건립되어 있고 공장과 바로 접해 있어 주거공간이 고층화될 경우 공장에서 발생하는 소음ㆍ매연ㆍ분진 등에 의한 주거환경의 문제로 인하여 재건축 이후 새로운 민원이 야기될 수 있고, 이 지역은 조성이 완료된 지역으로서 도로 등 기반시설의 추가확보가 어려운 실정이므로 기존에 건축되어 있는 5층으로 제한하고 용적률은 5층 규모에 맞는 130%를 정한 것이며, 이는 현재의 개발밀도를 기준으로 층수를 정하고 층수에 맞는 용적률을 지구단위계획으로 정한 것이므로 적법한 결정이라고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제12조 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호에 의하여 폐지되기 전의 것, 폐지시행일 2003. 1. 1.) 제18조 내지 제26조, 제55조 동법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 전의 것, 폐지시행일 2003. 1. 1.) 제20조 내지 제26조, 제63조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 ○○ 도시계획결정안의 의견제출 공람문서, 도시계획결정신청서(의견청취 결과 첨부), 도시계획결정 회신문서, 도시계획결정 고시문서, 관계기관 협의 문서, 재건축 주택조합 설립 관련문서, 심판청구 관련서류 등의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) ○○시장은 경상남도 ○○시 ○○동 및 △△동 등에 대한 도시계획결정안을 입안(청구인들의 소유부지가 있는 위 ○○동ㆍ△△동 지역은 준공업지역으로서 건축물의 용적률은 130%로, 최고층수를 5층으로 결정하는 내용으로 조서 및 도면에 입안되어 있음)하여 2001. 12. 1. ～ 2001. 12. 17. 기간 동안 관련조서 및 도면을 이해관계자에게 공람한다는 내용을 2001. 11. 30. 경남신문 및 경남도민일보에 공고하였다. 한편, ○○시의 건축물 용적률에 관한 조례 규정에는 준공업지역의 건축물 용적률을 350% 이하로 하도록 되어 있다. (나) ○○시장은 위 공람기간중 2,450명의 이해관계자로부터 의견제출을 받아(청구인들이 이 건 용적률과 관련하여 의견제출을 한 바 없음) 일부 의견을 계획결정안에 반영한 후에 시의회의 의견청취 등을 거쳐 결정권자인 피청구인에게 2002. 4. 22. 도시계획결정 신청을 하였다. (다) 피청구인은 도도시계획위원회의 심의 등을 거친 후에 2002. 6. 25. 관보에 경상남도 고시 제2002-150호로 ○○ 도시계획을 결정ㆍ고시하였다. 위 고시의 조서 및 도면에는 위 (가)의 공람문서와 동일하게 위 내동ㆍ△△동의 건축물 용적률이 130%로 기재되어 있었으며, 안내문에는 이해관계인이 ○○시청과 관할 동사무소에 비치된 관계 도서를 보시기 바란다는 내용을 공지하였다. (라) ○○시장이 2003. 5. 30. 청구인들에게 내동ㆍ△△동 아파트 부지는 지구단위계획구역으로서 최고층수 5층 이하, 건폐율 30% 이하, 용적률 130% 이하로 결정되어 있다는 내용으로 재건축의 허용건축물 결정 통보를 하였고, 청구인들은 2003. 6. 9. 자신들의 당초 사업계획상 용적률이 251%였다는 등의 내용이 기재된 의사록 등을 첨부하여 ○○시장에게 재건축 주택조합의 설립인가 신청을 하였으며, ○○시장은 2003. 6. 19. 청구인들에게 "지구단위계획에 의한 건축제한사항(5층 이하, 용적률 130% 이하)을 준수하여 사업계획 승인을 신청할 것"을 명시하여 조합설립을 인가한다는 내용을 통보하였다. (마) 청구인들은 2003. 11. 5. 피청구인의 도시계획결정처분을 대상으로 행정심판을 제기하였다. (2) 살피건대, 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호에 의하여 폐지되기 전의 것, 폐지시행일 2003. 1. 1.) 제19조ㆍ제24조ㆍ제55조 및 동법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 전의 것, 폐지시행일 2003. 1. 1.) 제21조ㆍ제24조ㆍ제63조 등의 관계규정에 의하면, 준공업지역으로 지정된 지역에서의 건축물 용적률의 최대한도에 대한 범위를 200퍼센트 이상 400퍼센트 이하로 하고, 조례에서 해당 도시에 맞는 용적률의 상한을 그 범위에서 정하도록(○○시의 경우 조례에서 350%로 정함)되어 있으며, 그에 따라 도시계획의 입안 및 결정권자는 조례에서 정한 용적률을 상한으로 하여 각 지역별로 구체적인 용적률을 결정할 수 있도록 되어 있다. 또한 도시계획결정은 법령의 범위안에서 도시의 주민이 편안하고 안전하게 생활할 수 있도록 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕ㆍ질서와 공공복리의 증진을 위하여, 토지이용ㆍ교통 및 환경 등에 관하여 도시정책상 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 관계행정청의 재량에 따라 이루어지는 것이라고 할 것이므로 관계법령이 규정하고 있는 소정의 절차를 모두 거쳐 이루어진 경우 절차 및 내용에 하자를 인정할만한 특별한 사유가 없는 한 그 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인 및 ○○시장은 이 건 도시계획결정안을 결정하는 과정에서 주민 등의 의견을 청취하고 지방의회, 도시계획위원회의 의견을 듣는 등 관계법령이 규정하고 있는 소정의 절차를 모두 거친 점, 위 ○○시장은 공람시 제출된 의견을 반영하여 도시계획결정안을 다시 변경하는 등 이해관계자의 이익을 형량하는 절차를 거치고 변경이 필요한 내용을 반영한 점, 청구인들은 도시계획결정절차가 진행되는 동안 ○○시장에게 어떠한 의견제출도 하지 아니한 점, 피청구인 등이 청구인들의 소유 부지에 대한 건축물의 용적률을 주거환경ㆍ기반시설ㆍ개발밀도 등을 고려하여 130%로 결정하였는데, 이 용적률은 법령 및 조례의 상한범위를 준수한 것이고, 그 사항은 입안 당시부터 계획된 것인 점 등을 고려할 때, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 그 절차상 또는 내용상 하자가 있다고 볼만한 사정이 존재하지 아니하고 재량권 행사에 달리 하자도 보이지 아니하여, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으므로 무효라는 청구인들의 주장은 이유없다 할 것이다. 한편, 청구인들은 준공업지역에 소재하는 ○○대로변의 전면부지와 자신들의 이면부지간의 용적률에 불합리한 차별이 있었으며, 도시계획조례가 도시계획결정 보다 우선한다는 등의 주장을 하고 있으나, 피청구인 등이 ○○대로변의 전면부지와 이면부지 사이에 주거 여건, 공장 인접정도, 도로 여건 등을 고려하여 용적률에 차이를 둘 수 있는 것이고, 또한 위 조례의 용적률에 관한 규정은 법령에서 위임된 바에 따라 용적률의 상한에 대하여 규정한 것이며, 그에 따라 도시계획결정이 이루어진 것이므로, 이에 대한 청구인들의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.