도시계획도로 변경 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(전, 988㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 토지는 ○○시 도시관리계획에 따라 2006.1.13. 토지면적의 2분의 1 가량이 도시계획도로(○로○-○호)로 결정되었다. 청구인은 2015.4.13. 국토교통부에 이 사건 토지에 대한 도시계획시설(도로) 결정을 취소해 달라는 민원을 제기하였으나 피청구인은 국토교통부 제정 「도 시·군 관리계획 수립지침」(이하 ‘수립지침’이라 한다)의 도시계획시설(도로) 폐지기준에 부합되지 않는다며 2015.4.24. 불가통보를 하였다. 한편, 이 사건 토지는 2012.10월 ○○시 ○○○○○○○ 사업구역에 포함되면서 개발행위 허가 제한구역으로 고시되고, 2013.3월 토지거래계약 허가구역으로 지정 공고되었으나, 2015.4.30. ○○ ○○○○○○○ 사업구역이 축소 조정되면서 ○○○○○○○ 사업구역에서 제외되었다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 999㎡를 소유하고 있던 중 청구인의 토지가 ○○○○○○○ 구역으로 지정되면서 청구인의 대지 및 건물을 관통하는 도로계획이 수립되었으나 2015.4.30. 청구인의 토지는 월드디자인 시티 구역에서 제외되었다. 따라서 월드디자인 시티 구역에서 제외된 이 사건 토지는 도로구역에서 제외하는 것이 마땅하다고 본다. 청구인의 조그마한 토지와 건물을 도로가 관통하는 것은 부당하다고 본다. 청구인 토지 옆에는 건물도 없어 도로 지정시 보상비용도 절감되므로 월드디자인 시티 구역에서 해제되어 있는 청구인의 토지를 하루 속히 도로구역에서 제외하여야 한다. 청구인의 토지가 지적도상 도로에 편입됨으로써 청구인은 사업과 생계에 지장이 무척 많다. ○○시가 월드디자인 시티 구역으로 지정 당시 도시계획도로로 지정한 것이므로 현재 청구인의 토지를 ○○○○○○○ 구역에서 제외하였으면 계획도로 폐지를 해주기 바란다. 2) 청구인은 현재 추가 대출도 못받고 청구인의 제조업에 근무중인 직원들의 급여도 밀리고 있는 형편인데 이 사건 토지를 처분하지도 못하고 경제적으로 어려움이 반복되고 있는 실정이다. 하루 속히 도시계획도로 구역을 다시 지정하여 청구인의 건물 일부분만 들어갈 수 있도록 조치해 주어야 한다. 청구인의 토지에 도시계획도로를 지정한 것은 행정청이 관련법규의 제정취지를 잘 살리지 못한 것으로써 권한남용은 물론 평등권의 침해에 해당하므로 행정심판위원회에서 잘 판단해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지상에 계획된 도시계획도로(○○지구 ○로○-○호선)는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(대통령령 제17714호, 2002.8.14.) 제2조제3항제2호와 「집단취락 등의 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획 변경 수립지침」(건설통부 2003.10.9.)에 따라 개발제한구역 해제 및 해제지역에 대한 체계적이고 계획적인 개발과 관리를 위해 지구단위계획을 수립하고 지구단위계획 구역의 주변 교통체계 개선을 위해 도시계획도로(○○지구 ○로○-○호선)를 계획한 것이고, 위 도시관리계획 결정을 위해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제28조의 규정에 따라 주민의견 청취를 위해 2003.12.22. 및 2004.5.24. 2차례 주민공람을 실시하였으며 이후 ○○시 도시계획위원회 자문을 거쳐 도시관리계획 결정권자인 경기도에 결정 신청하여 경기도 도시계획위원회 심의와 경기도 도시·건축 공동위원회 심의를 거쳐 2006.1.13. 경기도제2청 고시 제2006-5009호로 결정 고시된 것이다. 따라서 이 사건 도로는 ○○○○○○○ 사업을 위해 계획된 도시계획도로가 아니고 개발제한구역이 해제된 지역의 체계적이고 계획적인 개발 관리를 위해 지구단위계획을 수립하고 주변 교통체계 개선을 위해 결정된 도시계획도로이다. 2) ○○○○○○○ 사업은 「친수구역 활용에 관한 특별법」에 따라 시행되는 사업이며 ○○○○○○○ 사업과 관련 개발제한구역 해제 등 당해 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역에 대하여 「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립지침」에 따라 국토계획법 제63조의 규정에 의해 2012.10.29. 개발행위허가 제한 고시하였으며 2015.4.19. ○○○○○○○사업과 관련된 개발제한구역 해제를 위한 중앙도시계획위원회 심의결과 사업면적 축소로 조건부 심의되어 2012.10.29. 개발행위허가 제한 고시된 지역에 대하여 축소된 면적으로 2015.4.30. 개발행위허가 제한지역 변경고시한 사항이다. 이 사건 토지는 개발제한구역계 정형화를 위해 해제지역으로 편입되었으며 또한 해제지역(○○지구)의 원활한 교통흐름을 위해 해제지역 주변에 15m의 도시계획도로(○로○-○호선)를 계획하여 주민공람과 ○○시 도시계획위원회 자문을 거쳐 도시관리계획 결정권자인 경기도지사에 결정신청하여 경기도 도시계획위원회 심의와 경기도 도시·건축 공동위원회 심의를 받아 2006.1.13. 도시관리계획이 결정 고시되었다. 3) 이 사건 토지에 건축된 건축물은 동물 및 식물관련시설인 버섯재배사와 콩나물재배사의 용도로 2001.11.8. 건축허가를 득한 건축물이며 청구인의 주장과 같은 건축물은 없는 토지이다. 도시계획도로 계획시 도로선형의 문제 등이 발생하여 ○○지구의 교통체계 등을 감안하여 계획한 도로로써 이 사건 토지가 도로에 편입되었다고 하여 도로선형과 도로교통체계 등을 무시하고 도로를 폐지할 수는 없다. 이 사건 토지에 결정된 도로는 ○○○○○○○ 사업과 관련하여 결정된 도로가 아니며 개발제한구역 해제지역의 계획적이고 체계적인 관리를 위해 법과 절차에 따라 결정된 것으로 도시계획도로 변경 의무는 없다 할 것이므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설 7. "도시·군계획시설"이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제24조(도시·군관리계획의 입안권자) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 한다. 제25조 (도시관리계획의 입안) ① 도시관리계획은 광역도시계획 및 도시기본계획에 부합되어야 한다. 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. 제28조 (주민 및 지방의회의 의견청취) ① 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조의 규정에 의하여 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 한다. ⑤건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. 제29조(도시·군관리계획의 결정권자) ① 도시·군관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)이 직접 결정하고, 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정·변경과 지구단위계획의 수립·변경에 관한 도시·군관리계획은 해당 시장 또는 군수가 직접 결정한다. 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ② 시·도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. ④ 국토교통부장관이나 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시·군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 【도 시·군관리계획수립지침】[시행 2015.1.27.] [국토교통부훈령 제488호, 2015.1.27., 일부개정] 제9장 도시·군계획시설의 재검토 제1절 일반원칙 4-9-1-1. 재검토 시기와 대상시설 5년마다 도시·군관리계획을 재검토하는 때에 재정비에 착수하는 날 현재 도시·군계획시설결정고시일부터 10년 이상 집행되지 아니한 모든 시설을 대상으로 하고, 10년 미만의 시설도 대상에 포함할 수 있다. 제2절 주요 시설별 재검토기준 4-9-○-○. 도로 (1) 기존도로가 없는 경우(일부구간 포함) ① 주변에 우회가능한 도로가 개설되어 있는 경우 : 폐지 검토 ② 급경사 등 자연적 제약요소로 인하여 도로가 미개설된 경우 : 폐지 검토 ③ 도로연계체계상 간선도로에 무리하게 연결된 국지도로인 경우 : 폐지 검토 ④ 미개설구간에 군부대 및 공공시설 등 철거가 불가능한 시설이 입지한 경우 : 폐지 검토 ⑤ 도로개설이 어려운 경우(지나친 경관훼손, 과도한 터널계획, 지장물 과다분포 등) : 폐지 검토 ⑥ 시군내 주요 교통축을 형성하고 있어 교통체계유지를 위하여 반드시 필요한 경우(기능상 간선도로 및 우회도로 역할 등) : 존치 검토 ⑦ 도로계획부지에 노후건물이 밀집되어 있는 경우 : 매수 또는 건축허용 (2) 일부미개설 도로(폭원) ① 장차 확폭되어야할 계획선상에 옹벽 등이 위치하여 개설이 어려운 경우 : 폐지 검토 ② 기존도로만으로 각종 시설에 접근이 가능한 경우 : 폭원축소 검토 ③ 대부분 기존도로가 개설되었으나 일부구간은 단차가 심하여 계단 처리된 경우 : 폭원축소 검토 ④ 일부 미개설되었으나 기존도로만으로 다른 시설로 접근소통이 가능한 경우 : 폭원축소 검토 ⑤ 기존도로로는 기능수행이 미흡하여 교통소통에 장애가 발생되는 경우(일부구간 병목현상 발생) : 존치 검토 ⑥ 도로계획선 단절로 인하여 교통소통이 원활치 못한 경우 : 존치 검토 (3) 보상 없이 전체구간 개설이 완료된 경우 : 조기 보상 (4) 주변여건이 변화된 도로 ① 계획도로와 연접하여 그 기능을 대체하는 도로(하천복개도로등)가 개설된 경우 : 폐지 검토 ② 대체도로 개설 및 기능상 중복구간이 발생되는 경우 : 폐지 검토 ③ 건축물의 용도 및 토지이용 형태가 변화된 경우 : 노선축소 검토 ④ 현재 토지이용 여건상 도로규모가 과대하게 결정된 경우 : 폭원축소 검토 【행정심판법】[시행 2014.5.28.] [법률 제12718호, 2014.5.28., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2006.1.13. ○○시 도시관리계획 결정 고시, 토지이용계획확인서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 2003.12.22. 도시관리계획 변경결정 주민공람 공고, 2004.5.24. 도시관리계획 변경결정 재공람 공고, 2004.8.31. ~ 9.3. ○○시 도시계획위원회 자문, 2005.11.11. 경기도 도시계획위원회 심의, 2005.12.16. 경기도 도시·건축 공동위원회 심의를 거쳐 2006.1.13. 토지면적의 2분의 1 가량이 도시계획도로(○로○-○호)로 결정되었다. 나) 청구인은 2015.4.13. 국토교통부에 이 사건 토지에 대한 도시계획시설(도로) 결정을 취소해 달라는 민원을 제기하였으나 피청구인은 국토교통부 제정 수립지침의 폐지기준에 부합되지 않는다며 2015.4.24. 불가통보를 하였다. 다) 한편, 이 사건 토지는 2012.10월 ○○시 ○○○○○○○ 사업구역에 포함되면서 개발행위 허가 제한구역으로 고시되고 2013.3월 토지거래계약 허가구역으로 지정 공고되었으나, ○○ ○○○○○○○ 사업구역이 축소 조정되면서 2015.4.30. ○○○○○○○ 사업구역에서 제외되었다. 2) 행정심판법 제2조, 제3조제1항, 제5조제3호, 제13조제3항에 따르면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이고, 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하여야 하고, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않은 것을 의미한다. 국토계획법 제2조제4호 내지 제7호, 제24조, 제26조 및 제29조에 따르면 도 시·군관리계획은 도로 등 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획으로써, 시·도지사 또는 시장·군수가 관할 구역에 대하여 입안하는데, 주민(이해관계자를 포함한다)은 도 시·군관리계획의 입안권자에게 도 시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있으며, 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 결정한다. 결정된 시·군관리계획을 변경하려는 경우에도 위의 규정을 준용한다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 청구의 적법성에 대하여 살펴본다. 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 한 거부 또는 부작위가 행정처분이 된다고 하기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 것이며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것은 아니므로 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 1993.5.25. 선고 92누2394 판결; 1984.10.23. 선고 84누227 판결 등 참조). 사안으로 돌아와, 국토계획법 제2조제4호 내지 제7호, 제24조 및 제29조에 따르면 도 시·군관리계획은 도로 등 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획으로써, 시·도지사 또는 시장·군수가 관할 구역에 대하여 입안하고 도시계획위원회의 심의를 거쳐 결정한다. 다만, 같은 법 제26조에서 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 도 시·군관리계획 입안권자에게 도 시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다고 규정하고 있고, 또한 같은 법 제28조에서 시장 등은 시·군관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 시·군관리계획안에 반영하여야 한다고 규정하고 있지만, 주민이 이미 확정된 도 시·군관리계획의 변경을 신청할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라 도 시·군관리계획과 같은 체계적이고 장기적인 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 지역주민이나 일반 이해관계인에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정하여 줄 수는 없다 할 것이므로, 이 사건 도 시·군관리계획이 확정된 상태에서 청구인에게 그 계획의 변경을 신청할 법률상 또는 조리상의 권리가 있다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 신청으로 인해 피청구인에게 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 발생하는 것은 아닌 바, 이 사건 토지를 도시계획시설(도로)에서 제외해 달라는 청구인의 신청에 대하여 피청구인이 거부하였다고 하더라도 위법한 거부처분 또는 부작위가 성립하지 않으므로 피청구인의 거부행위는 항고쟁송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다(대법원 1995.04.28. 선고 95누627 판결, 국민권익위원회 중앙행심2012-21306, 2013.5.7. 재결 참조). 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 행정심판 청구는 심판제기 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.