도시계획변경결정처분취소등청구

1. 사건개요 건설부장관이 1988. 6. 14. 근린공원지역으로 고시한 인천광역시 △△구 △△동 산79-1번지(○○도)에 대하여 청구인이 2000. 4. 14. 인천광역시 △△구청장에게 사업시행자지정 및 실시계획인가신청을 한 데 대하여 위 △△구청장이 2000. 4. 21. 피청구인이 2000. 1. 4. 위 지역을 포함한 주변 해상을 ○○제○○호공원으로 도시계획변경결정(인천광역시고시 제1999-198호)하여 현재 사업자지정 및 실시계획인가의 전제가 되는 공원조성기본계획이 수립되어 있지 않다는 등의 이유로 그 신청을 거부하자, 청구인이 이 건 심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 인천광역시 △△구 △△동 산79-1번지 임야 6,058㎡의 소유자로서 동 토지는 이른바 ○○도라는 자그마한 섬인바, 이에 대하여는 1988년 이미 근린공원으로 지정되었고, 피청구인은 1999. 10.경 ○○도 주변해안에 친수공간을 조성하여 시민에게 휴식공간으로 제공하고자 경관호안 조성사업을 시행하고 관할 군부대와 ○○도 앞 바위에 위치한 기존 군초소를 철거하고, 또 ○○도 정상의 기존초소를 고가초소로 교체하는 경우 해안의 개방이 가능하다는 업무협의까지 마친 다음, 청구인에게 ○○도 위의 기존초소를 고가초소로 설치하는 문제를 긍정적으로 검토해달라고 요청한 사실이 있다. 나. 이에 청구인은 피청구인의 ○○도공원조성게획에 부응하여 청구인 소유의 토지를 해안공원의 일부로 제공하기로 결정하고 인천광역시 △△구청과 긴밀히 협의한 후 약 39억 7,000만원이 소요되는 ○○도개발계획을 수립하여 2000. 4. 14. 인천광역시 △△구청장에게 ○○도근린공원설치시행자지정및실시계획인가를 신청하였다. 다. 그런데, 위 △△구청장이 공원조성기본계획이 수립되어 있지 않다는 등의 이유를 들어 청구인의 신청을 거부한바, 그 사유를 알아보니 피청구인은 청구인에게 위 업무협의를 요청한지 얼마 되지 아니한 2000. 1. 4. 토지소유자인 청구인은 물론 관련기관사이의 협의절차도 거치지 아니한 채 위 지역을 청구인의 단독개발이 가능한 근린공원지역에서 단독개발이 불가능한 ○○신도시공원지역(○○호)로 도시계획을 변경한 사실을 확인하였다. 라. 그러나, 이러한 피청구인의 도시계획변경은 많은 자산을 들여 이 사건 토지를 매수하여 공원으로 조성한 다음, 인천시민들에게 휴식공간으로 제공하고자 하는 청구인에게 막대한 재산상의 손해를 끼치는 부당한 처분임은 물론 도시계획의 변경결정에 관한 행정기관 내부의 규정마저 무시한 채 현저히 재량권을 일탈하여 이루어진 것으로서 무효나 취소에 해당하는 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 것이다. 따라서, 이 건 도시계획변경결정은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. <본안전 항변> 도시계획법상 주민이 도시계획 및 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있는 규정이 없을 뿐만 아니라 도시계획과 같이 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 일단 그 계획이 확정된 후에 어떤 사정에 의하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 이치이므로 피청구인의 도시계획결정은 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없어 이 건 청구는 각하되어야 한다. <본안에 대한 답변> 가. 청구인은 피청구인이 도시계획법에서 정한 절차를 거치지 않았다고 주장하나, 피청구인은 도시계획법에서 정한 절차에 따라 관계부서와의 협의 및 주민의견청취를 위한 공람공고를 하고, 시의회 의견청취 및 지방도시계획위원회의 의결을 거쳐 이미 근린공원으로 지정되었던 ○○도를 포함한 주변지역을 ○○신도시 제○○호 근린공원으로 변경결정함으로써 근린공원의 면적만이 확대된 것인바, 그 결정과정은 도시계획법이 정한 절차를 모두 거쳐 적법한 것이다. 나. 이 건 ○○도 지역은 ○○신도시 수변공간의 경관창출을 위해 ○○신도시 주변지역을 포함한 그린네트워크 형성차원에서 종합적으로 조성할 필요가 있어 기 결정된 ○○도근린공원에서 ○○신도시제○○호근린공원으로 적법하게 확대변경결정한 것이므로 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관련법령 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제10조, 제12조 동법시행령 제6조제1항제2호, 제7조의2 행정심판법 제3조제1항 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 건설부고시 제288호, 도시계획입안을 위한 공람공고 의뢰 및 시의회 의견청취안건 제출, ○○신도시 도시계획입안을 위한 공람공고사항 통보, 공람공고문, ○○신도시 도시계획입안을 위한 공람공고에 따른 협의 회시, 도시계획입안을 위한 공람공고결과 제출, 의안(조례안ㆍ기타안)이송결과 통지, ‘99 제6회 도시계획위원회 개최결과 통보, 인천광역시고시 제1999-198호, ○○도주변 경관호안 개방관련 협의, ○○도해안 개방관련 재협의내용검토결과통보, ○○도공원개발협의(안)에 대한 검토결과통보, ○○도 근린공원조성계획, ○○도근린공원조성계획결정 및 지적승인신청에 대한 회시 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 건설부장관의 1988. 6. 14.자 건설부고시 제288호에 의하면, 인천시 △△구 △△동 산79-1번지의 6,347㎡를 근린공원(○○도공원)으로 결정한 것으로 되어 있다. (나) 피청구인이 1999. 7. 5. 인천광역시공고 제1999-267호로 ○○신도시의 공원을 기존 6,347㎡에서 301만 7,618㎡로 변경하고, 공원 1개소를 신설하는 내용(위치 : △△구동춘동지선 공유수면)이 포함된 인천도시계획입안을 위한 공람공고를 2개 지역일간지(경인일보, 인천일보)에 하였다. (다) 인천광역시 △△구청장은 1999. 7. 21. 의견사항이 없다는 공람공고결과를 피청구인에게 통지하였다. (라) 피청구인의 의안이송결과통지문에 의하면, 1999. 7. 30. 개최된 제72회인천광역시의회임시회 2차 본회의에서 ○○도근린공원에 주변지역을 포함하여 ○○신도시 제○○호근린공원으로 변경하는 내용이 포함된 ○○신시가지결정안에 대하여 원안대로 가결되었다고 되어 있다. (마) 피청구인의 ‘99 제6회 도시계획위원회 개최결과통보문에 의하면, 1999. 11. 16. 개최된 도시계획위원회회의에서 ○○신시가지결정안에 대하여 시가지조성사업2지구, 상세계획 2구역에 대하여 북서측 공원을 포함하여 재입안을 할 것과 시가지조성사업 6ㆍ7지구, 상세계획 6구역은 보류하는 것을 조건으로 하여 가결된 것으로 되어 있다. (바) 피청구인이 2000. 1. 4. 기지정된 ○○도공원 6,347㎡를 포함하여 301만 7,618㎡를 ○○신도시제○○호근린공원으로 지정하는 내용의 도시계획결정고시를 인천광역시고시 1999-198호로 하였다. (사) 인천광역시종합건설본부장이 1999. 10. 18. 청구인에게 보낸 ○○도주변 경관호안개방관련협의문에 의하면, 피청구인이 ○○도 주변해안에 친수공간을 조성하여 시민에게 휴식공간으로 제공하고자 2000. 4.개방 예정으로 경관호안 조성사업을 시행중에 있는데, 관할군부대에서 ○○도 앞의 바위에 설치된 초소를 ○○도로 이전할 경우 ○○도 앞의 해안개방은 가능하다고 하므로 향후 군이 ○○도에서 완전히 철수할 때까지 이용할 수 있도록 ○○도 위에 있는 기존초소 위치에 고가초소를 설치하고자 하니 의견을 바란다고 되어 있다. (아) 청구인이 2000. 4. 14. ○○도근린공원사업시행자를 청구인으로 지정하여 줄 것과 ○○도내 6,058㎡를 근린공원으로 조성하고자 한다는 내용의 사업실시계획을 인가하여 줄 것을 인천광역시 △△구청장에게 신청한 데 대하여, 동 △△구청장은 ○○신도시 개발과 함께 그린네트워크 형성차원에서 기존에 근린공원으로 지정된 ○○도지역을 포함한 주변 해상을 하나로 하여 ○○제○○호공원으로 2000. 1. 4. 도시계획변경결정되었는바, 동 공원결정지역에 대한 공원조성기본계획이 수립되어 있지 않으며, 인천광역시도시공원및녹지조례 제3조제2항의 규정에 의거, 비행정청이 공원시설을 설치하려 할 경우 공원조성면적이 1만㎡이상이어야 하나, 청구인의 신청면적은 6,058㎡로서 면적이 부족하므로 사업시행자지정 및 사업실시계획인가를 할 수 없다고 청구인에게 통지하였다. (2) 먼저 이 건 도시계획결정이 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니라는 피청구인의 주장에 대하여 살피건대, 구 도시계획법 제12조에 따라 고시된 도시계획결정은 당해 도시계획결정지역에 토지를 소유하고 있는 청구인의 경우 특정개인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정처분이라고 할 것이므로 피청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 다음으로 청구취지1에 대하여 살피건대, 도시계획법 제10조 및 제12조제1항과 동법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하면, 도시계획은 피청구인이 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 시도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하도록 되어 있는 바, 도시계획법에 의한 도시계획결정 및 변경결정은 법령의 범위내에서 도시의 건전한 발전과 도시기능의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 관계행정청의 재량에 의하여 이루어지는 것이고, 이 건 결정은 도시계획입안권자인 인천광역시장이 도시계획변경결정을 위한 도시계획변경(안) 공람공고, 시의회의 의견청취, 시도시계획위원회의 의결 등 도시계획법이 정하는 절차를 거쳐 적법ㆍ타당하게 결정하였으며, 설사 행정주체가 도시계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 갖는 재량권에는 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도 피청구인이 ○○신도시개발과 관련하여 ○○신도시 주변지역을 포함한 그린네트워크 형성차원에서 이 건 도시계획시설변경을 입안ㆍ결정하는 과정에서 공익과 사익을 정당하게 비교형량하여 결정한 것으로, 그 결정에 있어서 정당성과 객관성이 결여되어 재량권이 일탈ㆍ남용되었다고 볼 수 없을 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 다음으로 심판비용은 피청구인의 부담으로 하여 달라는 청구취지2에 대하여 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 처분이나 부작위를 전제로 하여서만 이를 제기할 수 있는 것이므로 심판에 소요되는 비용을 피청구인의 부담으로 하여 달라는 이 건 청구는 심판청구의 대상이 아닌 것에 대하여 제기되어 부적법하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1은 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.