도시계획변경결정처분취소청구등

1. 사건개요 청구외 ○○시장이 청구인들중 ○○건업 주식회사(이하 “○○건업”이라 한다)의 제안에 따라 1997. 5. 23. ○○건업과 “○○국민관광지 및 유원지 개발에 따른 민간자본유치지원 기본협약”을 맺은 후 ○○조합중앙회가 추진하는 ○○유통센터의 조성을 목적으로 강원도 ○○시 ○○동 토지(위 협약의 대상 사업구역 인근의 토지이다. 이하 “이 건 토지”라 한다)의 도시계획상 용도지역을 자연녹지지역에서 준공업지역으로 변경하고 도시개발구역으로 지정함과 동시에 그 사업시행자를 ○○중앙회장으로 지정할 것을 입안하여 피청구인에게 신청하자, 피청구인이 신청내용 중 도시계획(용도지역)변경신청에 대하여는 2000. 12. 29. 신청내용대로 결정ㆍ고시하고, 도시개발구역지정 및 사업시행자 지정신청에 대하여는 2001. 1. 20. 신청내용대로 지정ㆍ고시(이하 “이 건 처분들”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구외 ○○시장은 위 협약체결 후인 1998. 10. 27. 1단계로 협약상의 사업구역에 대한 행정절차가 마무리되는 대로 그 사업구역에 포함되지 않은 이 건 토지를 포함한 지역을 골프장으로 확장개발할 것을 확약한 바 있고, 1999. 6.경에는 일본 ○○물산 주식회사의 질의에 대하여 마찬가지로 회신한 바도 있으므로 이 건 토지는 청구인들중 ○○건업이 ○○시장으로부터 인정받은 사업구역에 해당하는 것이 분명하다. 나. 이에 기하여 위 ○○건업은 외자유치를 위한 해외투자유치설명회 및 해외 투자자의 현지 방문행사를 수 차례 실시하였고, 이러한 사업계획의 구체화에 따라 문화체육부장관이 1997. 1. 19. ○○시 일대의 56.66㎢를 ○○관광특구로 지정하고, 재정경제부장관은 1998. 12. 10. 그 관광특구를 외국인투자지역으로 지정하였으며, 건설교통부장관은 1999. 12. 13. ○○복합리조트 단지 건설계획이 포함된 ○○광역개발권역을 지정ㆍ고시하였고, 2000. 1. 8. 공고된 제4차 국토종합이용계획상으로도 대규모 ○○복합리조트 단지로 되어 있다. 다. 이러한 상황에서 청구외 ○○조합중앙회는 ○○해수욕장으로부터 수백 미터밖에 떨어져 있지 않고 위 ○○건업의 사업구역으로부터 불과 50m내의 거리에 있는 이 건 토지에 ○○유통센터를 건설할 계획을 세우고 ○○시를 상대로 로비를 하였고, 이에 ○○시장은 태도를 바꾸어 2000. 7. 이 건 토지의 도시기본계획상 토지이용계획을 녹지지역에서 공장지역으로 변경하려다가 상위계획에 저촉되고 관광자원을 보존하여야 한다는 주민, 환경단체 등의 반발과 강원도도시계획위원회의 반대의견에 따라 이를 포기하고, 편법으로 건설교통부장관이 정한 도시계획수립지침을 동원하여 도시기본계획의 변경 없이 도시계획으로 용도지역을 변경하기에 이른 것이다. 라. 이는 하위계획은 상위계획에 부합하여야 한다는 도시계획법 제19조를 명백히 위반한 것이며, 피청구인이 근거로 내세우는 도시계획수립지침은 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과한 것으로 그 내용 또한 용도지역의 개략적 산출로 실제 필요한 면적이 다소 부족하거나 과다한 경우 그 과부족 면적만큼을 조정할 수 있도록 하는 것이지 도시기본계획상 토지이용계획의 변경 없이 사업부지 전부에 대하여 용도지역을 도시기본계획과는 다르게 변경할 수 있도록 허용하는 것은 아니다. 마. 또한 ○○공단 등 다른 후보지를 놔두고 굳이 관광지인 이 건 토지에 ○○유통센터를 조성하고자 하는 이 건 처분들은 ○○시장이 위 ○○건업에 수 차례에 걸쳐 한 확약과 배치되는 것으로서 신뢰보호의 원칙을 위반한 것일 뿐 아니라 이해관계인간의 이익형량을 전혀 하지 아니한 것으로서 계획재량에도 위배되는 것이 분명하다. 바. 그 외에도 ○○시장은 이 건 처분들과 관련한 공청회에 위 ○○건업 직원의 정당한 참여를 폭력으로 저지하여 의견진술의 기회를 원천 봉쇄하였으며, 강원도도시계획위원회의 부의 안건에도 위 ○○건업의 의견을 적시하지 않음으로써 정당한 의견을 묵살하였으므로 이 건 처분들에는 절차상의 하자도 있다. 사. 피청구인은 청구인적격을 문제삼고 있으나, 위 ○○건업은 ○○ 국민관광지 및 유원지를 개발하는 사업시행예정자로서 이 건 토지에 골프장을 건설하기로 하는 계획을 ○○시장이 수용할 뜻을 천명해 왔으며, 결국 이 건 처분들로 인하여 골프장을 개설할 수 없게 되었으므로 산림조합중앙회와 경원관계에 있고, 따라서 이 건 처분들의 취소를 구할 법률상 이익이 있으며, 그 외의 청구인들은 이 건 사업부지 인근에 거주하면서 관광객을 상대로 상업에 종사하는 주민들로서 ○○유통센터의 설치로 인하여 주변 환경의 파괴는 물론 영업권이 침해되므로 마찬가지로 이 건 처분들을 다툴 법률상 이익이 있다고 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 청구인들 중 ○○건업은 이 건 토지와는 별개의 지역인 ○○국민관광지 및 유원지 일원에 대하여 ○○시장과 위 협약을 맺은 것일 뿐 이 건 토지에는 아무런 권리관계를 가지고 있지 아니하여 이 건 처분들을 다툴 법률상 이익이 없다고 할 것이며 일반 주민들인 나머지 청구인들 또한 이 건 처분들을 다툴 법률상 이익이 있다고는 볼 수 없으므로 이 건 청구는 부적법하다. (본안에 대한 답변) 가. ○○시장은 위 ○○건업과 위 협약을 체결한 후 위 ○○건업으로부터, 이 건 토지가 포함된 지역을 사업구역으로 확장 통보해주면 투자유치에 도움이 된다고 하여 위 협약상의 기존 사업구역에 대한 행정절차를 완료하고 사업이 본격적으로 시행되는 경우 관련법령상의 허가를 받아야 한다는 취지의 답신을 한 바 있다. 나. 위 ○○건업은 위 회신을 근거로 이 건 토지가 포함된 지역을 골프장 건설부지로 하여 줄 것을 확약받았다고 주장하나, 위 회신은 협약상의 사업구역에 대한 사업절차 완료 후 도시계획변경 등 제반절차를 거쳐 허가를 받아야 한다는 것일 뿐 위 ○○건업이 요구하는 지역을 사업구역으로 하여 주겠다고 확약한 것이 아니며, 이 건 토지의 주변에는 쓰레기매립장이 설치되어 있고 2단계 확장사업이 예정되어 있으며 대규모 화약저장소가 있어 골프장 건립이 원천적으로 불가능한 지역이다. 다. 오히려 위 ○○건업은 위 협약상 사업구역의 토지 중 일부에 대하여 한정된 매수절차(계약금만 지불한 상태이다)만을 진행하고 ○○시장에게 사업시행자지정신청도 하지 아니한 채로 현재까지 시일만 끌어 와 ○○시장은 시의회 및 지역언론으로부터 협약의 파기를 요구받고 있는 실정이다. 라. 위 ○○건업은 각 중앙부처가 자신의 사업지원을 위한 각종 조치를 취하였다고 하나, 이는 모두 위 ○○건업과 무관하거나 사실이 아니며 ○○유통센터 건설은 농림부와 산림청이 국비를 투자하여 시행하는 사업으로서 ○○시민 3만여 명의 서명 등을 통하여 유치한 것이므로 ○○유통센터의 건설이 로비에 의한 것이라는 청구인의 주장은 거짓이다. 마. 청구인들은 이 건 처분들이 상위계획에 부합하지 않아 위법ㆍ부당하다고 하나, 도시계획법의 위임에 의하여 정하여진 도시계획수립지침 소정의 절차를 거쳐 이 건 처분들을 한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 바. 위 ○○건업은 ○○유통센터로 인하여 환경오염, 관광산업 위축의 피해가 유발되며, 다른 후보지가 있음에도 이 건 토지에 건설하도록 하는 것은 재량을 일탈ㆍ남용한 것이라고 하나, ○○유통센터는 공해유발시설이 아니며 이 건 토지는 해수욕장으로부터 1㎞, 유원지로부터 300m 정도가 떨어진 곳에 위치한 분지형의 토지로서 위 해수욕장 및 유원지와 이 건 토지 사이에는 국도 7호선과 영동선 철도, 마을이 있으므로 ○○유통센터가 들어선다 해도 관광지의 이미지에는 아무런 영향이 없고, 오히려 지역경제의 활성화에 기여할 것으로 기대되며, 청구인이 주장하는 다른 후보지는 지가가 비쌀 뿐 아니라 ○○유통센터의 입지에 필요한 여러 시설의 설치가 제한되어 있어 이 건 토지에 설치하고자 하는 것인 바, 이를 두고 재량을 일탈ㆍ남용하였다고 할 수는 없을 것이다. 사. 또한 청구인들은 이 건 처분들이 신뢰보호원칙을 위반하였고, 공청회에 위 ○○건업 직원의 출입을 막은 절차적 위법도 있다고 하나, ○○시장이 위 ○○건업에 대하여 이 건 토지에 대하여 어떠한 신뢰보호의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 사실이 없으며, 막무가내로 공청회를 무산시키려는 사람들의 과격한 행동을 제지한 사실은 있으나 위 ○○건업 직원의 입장을 물리력으로 저지한 바도 없으므로 청구인들의 주장은 모두 이유 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조 도시계획법 제3조, 제6조, 제7조, 제10조, 제16조, 제18조, 제19조, 제20조, 제23조, 제32조, 제36조 및 동법시행령 제29조 도시개발법 제2조, 제3조, 제7조, 제8조, 제9조, 제11조, 제17조, 제18조, 제19조 나. 판 단 (1) 청구인들과 피청구인이 제출한 ○○국민관광지 및 유원지 개발에 따른 민간자본유치지원기본협약서, 사업계획서, 사업구역 확장요구문서 및 회신문, 확인서, 지적도면, 토지소유자명세서, 도시계획시설변경요청서 및 변경결정서, 용도지역변경협의문(농림부장관, 건설교통부장관), 제2○○유통센터 추진협의회 결과보고서, 도시개발사업실시계획, 도시개발구역지정처분서, 의견서(○○군수), 설문조사서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 ○○시장은 청구인들 중 ○○건업의 제안에 따라 1997. 5. 23. ○○건업과 강원도 ○○시 ○○동 소재 ○○국민관광지(해수욕장) 및 유원지 일원에 2003년까지 휴양시설외 7종의 시설을 설치하는 “○○국민관광지 및 유원지 개발에 따른 민간자본유치지원 기본협약서”를 체결하였는데, 동 협약에 의하면 사업시행자는 ○○시장이 되고 민간투자사업자는 위 ○○건업이 되며 위 ○○건업이 관광진흥법 제25조의 규정에 의하여 조성사업허가를 받으면 위 ○○건업을 사업시행자로 한다고 되어 있으나, 위 ○○건업이 위 협약에 기한 사업시행자로 지정받은 사실은 없다. (나) 위 ○○건업이 1998. 10. 14. 일본 투자자의 의견이라면서 골프장 적지인 이 건 토지가 포함된 지역을 사업구역으로 확장 통보해 줄 것을 요청한 데 대하여 ○○시장이 1998. 10. 27. 기존 사업구역에 대한 관광지조성사업계획변경 행정절차가 완료되고 개발사업추진이 본격적으로 가시화 된 후 관련 법규정 및 사업추진에 따른 적법ㆍ타당성 검토절차를 거쳐 위 ○○건업이 요구하는 구역에 대한 도시계획변경 관련 행정절차를 완료한 후 개발을 추진할 방침임을 회신하였다. (다) 지적도면과 토지소유자 명세에 의하면 ○○시장과 위 ○○건업의 위 협약상 사업구역은 ○○국민관광지 및 유원지의 일부로서 그 사업구역과 이 건 토지와의 사이에는 마을과 철로, 도로가 있어 그 최단거리는 약 300m이며, 청구인들 중 누구도 이 건 토지에 소유권을 갖고 있지 않다. (라) ○○시장이 공람공고, 주민공청회, ○○시 도시계획위원회의 자문을 거쳐 2000. 11. 17. 피청구인에게 이 건 토지의 도시계획상 용도지역을 자연녹지지역에서 준공업지역으로 변경하는 도시계획변경결정안과 함께 산림조합중앙회장이 제출한 도시개발구역지정 및 사업시행자 지정신청을 송부하자, 피청구인은 2000. 12. 29. 도시계획변경결정안대로 결정ㆍ고시(강원도고시 제2000-277호)한 후 2001. 1. 20. 그 지역을 ○○○지구도시개발구역으로, 사업시행자를 산림조합중앙회장으로 지정ㆍ고시(강원도고시 제2001-9호)하였다. (마) 경기도 ○○군수는 2001. 6. 5. ○○시장에게 ○○유통센터의 유치로 인하여 지역경제활성화의 긍정적인 효과가 있을 뿐 친 환경사업인 ○○유통센터의 조성과 관련하여 일반 주민으로부터의 환경관련 민원은 없었다는 의견서를 송부하였고, ○○시 측에서 제1○○유통센터 인근 주민 34명에게 설문조사한 결과에 의하면 센터로부터 200m이내에 거주하는 주민 9명, 200m이상의 거리에 거주하는 나머지 주민 모두 ○○유통센터로 인한 환경관련 피해는 없다고 답한 것으로 되어 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면 취소심판은 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 이를 제기할 수 있다고 되어 있고, 여기에서 “법률상 이익”이라 함은 처분의 근거법률에 의하여 직접적으로 보호되는 구체적인 이익을 말하는 것이고 간접적인 사실상의 경제적 이익은 제외되는 것이다. 위 인정사실에 의하면 청구인들중 ○○건업은 ○○국민관광지 및 유원지의 일부에 휴양시설 등을 설치할 목적으로 ○○시장을 사업시행자로 하는 민간자본유치지원 기본협약을 맺은 바 있으나, 동 협약은 어떤 법률에 근거하여 체결된 것이 아닐 뿐 아니라, 내용상으로도 위 ○○건업이 관광진흥법에 의한 조성사업허가를 받을 것을 전제로 ○○시장이 토지매입대행 등의 행정지원을 하겠다는 것이어서 구체적인 행정행위를 약속하는 행정상 확약이나 공법적 효과의 발생을 목적으로 하는 공법상 계약에 해당한다고 보기는 어려우므로 위 협약에 기하여 ○○시장과 위 ○○건업간에 어떠한 공법적 권리ㆍ의무가 발생한다고는 인정하기 어렵고, 또한 이 건 토지는 위 협약상의 사업구역과는 별개의 토지로서 위 ○○건업은 이 건 토지에 대하여 소유권 기타의 권리를 보유하고 있지 아니할 뿐 아니라 위 ○○건업의 주장과 달리 ○○시장이 위 ○○건업에게 이 건 토지를 포함한 지역을 위 ○○건업의 협약상 사업구역이나 골프장건설예정지로 인정한 사실도 없으며, 경원관계라 함은 수익적 처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 경우를 일컫는 것이나, 피청구인이 전적인 재량권을 가지고 결정ㆍ지정 할 뿐 국민이 이에 대한 신청권을 가질 여지가 전혀 없는 도시계획결정이나 도시개발구역의 지정에 대하여는 경원관계가 있을 수 없으므로 ○○건업과 산림조합중앙회가 경원관계에 있다고는 할 수 없다. 그렇다면 이 건 처분들로 인하여 위 ○○건업의 어떠한 법률상 이익이 침해되었다고 볼 만한 근거가 없으므로 위 ○○건업에게는 이 건 처분들의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다. 또한 나머지 청구인들도 이 건 처분의 대상이 된 토지 인근에 거주하는 주민들로서 이 건 토지에 소유권을 가지고 있거나 이 건 토지 위에 거주하고 있는 자들이 아니어서 이 건 토지에 대하여 직접적으로 어떠한 권리를 가지고 있다고는 볼 수 없고, 막연히 자연환경이 파괴된다는 이유만으로는 환경권을 이유로 한 법률상 이익을 인정할 수 없을 뿐 아니라, 이 건 처분들의 취소로 인하여 관광소득의 감소를 예방할 수 있다 하여도 이는 간접적이거나 사실상의 경제적인 이익에 불과하여 이를 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이라고 할 수 없다 할 것이다. 따라서 이 건 청구는 심판을 제기할 법률상 이익이 없는 자들에 의하여 제기되어 부적법하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.