도시계획사업시행자변경승인거부처분취소청구

1. 사건개요 도시계획사업(△△ 노외주차장사업을 말하며, 이하 “이 건 사업”이라 한다)시행자로 지정받은 청구인이 피청구인에게 이 건 사업에 대한 도시계획사업시행자를 청구외 (주)한국△△로 변경하여 줄 것을 신청하자, 피청구인은 1999. 4. 1. “사업시행자의 변경이 되더라도 현재까지의 사업시행실적이 지극히 저조한 상태 등에 비추어 사업기간 만료일(1999. 9. 30.)이내에 준공이 사실상 불가능하고, 변경하여 제출한 사업계획이 현재 피청구인이 수립중에 있는 역세권복합개발계획에 비추어 △△지역만을 별도로 분리하여 변경승인을 할 수 없다”는 이유로 도시계획사업시행자변경의 승인을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 1997. 12. 30. 이 건 사업 시행자를 청구외 (주)○○건설로 지정하고 사업시행기간을 640일로 하였으나 공사가 지연된 것은 다음과 같은 청구인이나 위 (주)○○건설의 귀책사유라고 할 수 없는 사유로 총 사업시행기간중 214일동안 지연될 수밖에 없었던 것이고, 오히려 1999. 9. 30.까지 공사를 완료하기 위하여 양도ㆍ양수를 하고자 하는데도 불구하고 사업실적이 저조하고 공사완료가 불가능하기 때문에 변경승인을 할 수 없다는 것은 재량권을 일탈한 위법한 행위이다. (1) 위 (주)○○건설에 실시계획을 승인하면서 붙인 승인조건에 의하면 “본 인가에 따른 시설물을 건설함에 있어서 건축법에 의한 건축허가는 본 인가로 갈음하고---”로 되어 있으나 청구외 ◇◇구청장이 위 인가조건과 달리 건축허가를 받을 것을 요구하여 건축허가를 받는데 100일정도 소요되어 공사를 할 수 없었던 것이다. (2) 동 승인조건에 의하면 상수도 관련시공은 상수도사업본부의 단수일정에 따른다고 하고 있는 바, 서울시 상수도사업본부에서 1998. 3. 7.에야 단수계획을 결정하면서 1998. 9. 22.로 하여 114일간 공사를 할 수 없었던 것이다. (3) 궁여지책으로 기존 상수관을 철제빔으로 보강한 후 토목공사를 시행하는 방법을 피청구인으로부터 승낙을 받아 공사를 계속 진행하였으나 서울지하철공사에서 장마철에 지하철역사쪽으로 유수가 유입될 우려가 있으므로 기굴착공사에 대하여 장마대비를 하고 토목공사를 중단하라는 서면이 아닌 구두의 요구를 받고 토목공사마저 중단하여 공사가 지연된 것이다. 나. 청구인이 변경하여 제출한 사업계획이 피청구인이 수립중에 있는 역세권복합개발계획에 비추어 △△지역만 분리하여 사업시행자변경승인을 할 수 없다고 하고 있으나, 아직 수립되지 아니하여 아무런 계획이 세워져 있지 아니한 역세권복합개발계획이라는 명목으로 거부하는 것은 위법하고, 앞으로 수립될 역세권복합개발계획이 확정되고 그 계획에 배치되는 사업계획인 경우에는 사업시행자와 피청구인이 협의하여 사업계획을 변경하는 등의 조치를 하면 될 것이며, 청구인과 청구외 (주)한국△△간에 체결한 이행각서에서 피청구인의 새로운 사업계획에 따라 공사를 시행하겠다고 하였고, 변경승인신청시 이를 제출하였던 것으로 청구인이 피청구인의 역세권복합개발계획에 따라 공사를 시행하면 되는 것인데도 이 건 처분을 하는 것은 위법ㆍ부당하다. 다. 피청구인은 1997. 1. 31. 동일한 상태에 놓여 있던 서소문공원지하주차장사업시행자를 (주)○○실업에서 (주)▲▲로 변경하였고, 면목유수지 복개주차장의 사업시행자를 (주)○○상사에서 (주)▲▲로 변경해 준 사실이 있음에도 이 건 처분을 하는 것은 형평의 원칙에도 위반되는 것이다. 라. 위(주)한국△△가 피청구인에게 사업시행자의 변경승인이 가능한지에 대하여 피청구인에게 질의하였는 바, 이 때 피청구인은 사업시행자의 변경승인이 가능하다고 확약하였음에도 이 건 처분을 하는 것은 청구인의 신뢰를 배반하는 것이다. 마. 이 건 사업 지역에 역세권복합개발계획을 추진중이라고 하나, 역세권복합개발을 위하여 설치하는 상당한 층수의 건물을 건축하여야 하는 이 지역은 부지외곽에 상수도관이 매설되어 있고, 부지내에 하수박스가 횡단하고 있으며, 지하 4.5m에 암반돌출로 지하 1층이상의 지하구조물을 설치할 수 없는 곳으로역세권복합개발이 불가능한 지역임에도 역세권복합개발을 한다는 것은 사업시행자의 변경을 거부하기 위한 방편에 불과하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 사업자금부족으로 1998. 9. 2. 부도처리되어 기초터파기 공사도 완료하지 못한 채 이 건 사업을 중단하게 되었고 피청구인이 1998. 9. 11.이후 4차에 걸쳐 공사재개를 촉구하였음에도 불구하고 공사를 시행하지 않고 있다. 나. 청구인은 건축허가를 받기까지 공사가 100일이 지연되었다고 주장하나 당시 (주)○○건설이 공사를 하지 못한 것은 건축허가 때문이 아니라 비산먼지 발생사업신고, 가설건축물축조신고 등 공사준비업무를 추진하기 위한 것이고, 청구인이 위 (주)○○건설로부터 사업시행자 승계를 받을 당시 공사지연에 대한 이의를 제기한 사실이 없는 것으로 보아 청구인의 주장은 이유없다. 다. 청구인은 상수도관 이설지연에 따라 114일간의 공사지연이 있었다고 주장하나 피청구인은 상수도관 이설공사이전에 굴착공사를 시행할 수 있도록 하는 청구인의 요청에 대하여 1998. 5. 20. 이를 허용하였고, 이에 따라 상수관 보강공사 등을 시작하였으나 자금부족으로 1998. 9. 2. 부도가 나게 되어 공사를 중단하게 된 것으로 청구인이 상수도 단수계획지연으로 공사가 지연되었다는 주장 또한 이유없고, 서울지하철공사에서 청구인에게 공사를 중단하라고 한 사실도 없다. 라. 청구인은 피청구인이 사업시행자의 변경승인이 가능하다고 회신하였다고 주장하나, 피청구인은 사업시행자변경을 위하여는 피청구인의 변경승인이 필요하다는 일반적인 사항을 통보한 것에 불과하다. 마. 청구인은 사업시행자의 변경사례가 있음에도 이 건 처분을 하는 것은 형평에 어긋나는 것이라고 주장하나, 사업시행자의 변경여부는 개별적으로 공공성에 미치는 영향 등을 판단하여 결정할 사항이지 일률적으로 판단할 사항은 아니라 할 것이며, 피청구인이 역세권복합개발계획에 이 건 사업지역을 포함시킨 것은 청구인이 이 건 사업을 추진하지 못하여 공사완공가능성이 없어 포함시킨 것이지 사업시행자의 변경을 거부하기 위한 것이 아니고, 또한 이 지역은 역세권복합개발사업으로 적합한 지역이라 할 것이므로 청구인의 주장 또한 이유없다 할 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제23조 및 제25조 도시계획법시행령 제25조 및 제26조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 사업자지정서, 상수도관이설공사전굴착공사시행회신, 공사시행촉구공문, 양도양수가능여부에 대한 질의회신, 사업시행자변경승인요청에 대한 회신서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1997. 12. 30. 이 건 사업시행자로 (주)○○건설을 지정하고 사업기간을 1997. 12. 30.부터 1999. 9. 30.까지로 하는 사업실시계획을 승인하였고, 1998. 6. 2. 사업시행자를 청구인으로 변경하는 승인을 하였으며, 이 변경승인시 조건으로 “이 건 사업의 인가권을 재양도하고자 할 경우에는 사전에 피청구인의 승인을 받아야 하고, △△노외주차장건설 및 운영사업자로서 (주)○○건설이 행하여야 할 모든 의무와 책임은 변경사업시행자인 청구인에게 일체 인계됨”이라고 되어 있고, 청구인은 1998. 9. 2. 부도처리되었으며, 청구인은 1999. 2. 27. 피청구인에게 사업시행자를 청구외 (주)한국△△로 하는 사업시행자 변경승인을 피청구인에게 신청하였으나 피청구인은 1999. 4. 1. 이 건 처분을 하였다. (나) 이 건 사업에 대한 ◇◇구청장과의 건축협의가 1998. 4. 7. 완료되었고, 서울특별시 상수도사업본부에 의한 1998. 3. 7.자 상수도단수계획은 1998. 9. 22. 단수하는 것으로 되어 있으며, 피청구인은 1998. 5. 20. 청구인이 상수도관 보호조치후 굴착공사등을 할 수 있도록 하였다. (다) 피청구인이 청구인에게 이 건 사업시행을 독촉하였으나 청구인은 사업을 시행하지 아니 하였고, 공정율은 현재 터파기공사를 하다가 중단한 상태로 전체공정의 약 3.05%이며, 청구인이 1998. 7. 30. 작성한 착공보고서에 의한 공정표에 의하면 1999. 3. 31.까지 전체공정의 61%의 공정이 완료되도록 되어 있다. (라) 위 (주)한국△△가 1999. 2. 5. 피청구인에게 청구인의 이 건 사업을 양수할 수 있는 지에 대하여 질의하였고, 이에 대하여 피청구인은 1999. 2. 8. “△△주차장 건설운영사업은 서울시 도시계획사업으로 시행중이며, 1999. 3. 2. 이전 당사자간의 양도ㆍ양수 계약후 서울시의 승인을 받아 민자유치사업자 변경지정을 받으면 민자유치사업자로 승계가 가능함”이라고 회신하였고, 1999. 2. 26. 청구인과 위 (주)한국△△는 도시계획사업 승계계약(양수대금 36억 5천만원)을 체결하였으며, 계약서에서 잔금 23억6천만원의 지급조건으로 위 “(주)한국△△가 ○○마켓(할인점)을 포함한 주차건물의 설계도면을 반영한 본 건 사업에 관한 ‘사업계획변경’을 피청구인 및 관련행정당국이 (주)한국△△가 수락할 수 있는 합리적인 조건으로 승인할 것”을 조건으로 하고 있고, 청구인은 1999. 2. 27. 양도ㆍ양수허가신청을 하였으며, 피청구인에게 제출된 이행각서에서 (주)한국△△는 “청구인의 사업을 그대로 인수받아 사업추진에 차질이 없도록 할 것이고, 청구인의 모든 권리ㆍ의무를 승계할 것이며, 계획서 및 설계도서를 피청구인에게 제출하여 피청구인의 의견을 최대한 반영할 것이며, 기타 사업시행자변경과 사업시행변경에 대한 모든 사항을 피청구인의 의견에 따를 것”이라는 요지의 이행각서를 제출하였다. (마) 피청구인이 주장하는 역세권복합개발계획이 입안되거나 발표된 사실은 없고, 피청구인이 입안중에 있다. (2) 살피건대, 먼저 청구인이 주장하는 공사지연에 대하여 보면 청구인이 위 (주)○○건설로부터 이 건 사업을 양수하면서 위 (주)○○건설의 모든 의무와 책임을 질 것을 약속하였기 때문에 위 (주)○○건설이 이 건 사업을 수행하고 있는 동안 공사가 지체된 것을 청구인이 주장하는 것은 이유없다 할 것이고, 청구인이 위 (주)○○건설로부터 이 건 사업을 양수하고 난 후 1998. 7. 30. 작성한 공정표에 의하더라도 1999. 3. 31. 현재 이 건 사업의 공정율이 61%에 이르러야 하나 3.05%에 불과한 것 등으로 보아 청구인이 주장하는 공사지연이 피청구인에게 있다는 주장 또한 이유없다 할 것이며, 청구인이 이 건 사업을 제대로 시행하지 아니하여 피청구인의 사업계획에 막대한 지장을 초래하는 등 공공의 이익을 현저히 해하였다고 할 것인 점, 청구인이 위 (주)한국△△와 체결한 계약서에 의하면 위 (주)한국△△의 대금지급조건으로 ○○마켓(할인점)을 포함한 주차건물의 설계도면을 반영하여 이 건 사업계획을 변경할 것을 조건으로 하고 있어 피청구인이 부대시설 등을 최소화하고 주차장 시설을 주목적으로 하여 승인한 당초의 이 건 사업계획의 변경은 어렵다는 전제하에 이 건 처분을 하는 것은 정당하다고 할 것인 점, 피청구인의 역세권복합개발계획이 입안중에 있기는 하지만 피청구인이 역세권복합개발계획에 이 건 사업지역을 포함시키게 된 것이 청구인이 이 건 사업을 제대로 추진하지 못하고 있어 공사준공 가능성이 없다고 판단하고 새로운 사업계획을 통하여 이 건 사업지역을 개발하기로 하고 역세권복합개발계획을 추진하기로 한 것은 공공의 이익을 교량한 정당한 재량권 내의 행위라고 할 것인 점 등에 비추어 볼 때 피청구인이 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.