도시계획사업실시계획처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2001. 5. 30. 서울특별시 ○○구 ○○가 685번지 일대 토지에 대하여 도시계획시설(도로)로 결정․고시 하였고, 청구외 ○○구청장이 2001. 10. 10. 도시계획시설(도로) 지형도면 승인을 고시하였으며, 피청구인은 2001. 11. 26. 동아일보에 도시계획시설사업(도로) 실시계획 공람공고(공람기간 : 2001. 11. 26. ～ 2001. 12. 10.)를 한 후 2001. 12. 15. 도시계획사업(도로) 실시계획을 고시(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2001. 12. 7. 이 건 처분에 의해 새로 개설되는 도로가 청구인의 공장시설 한가운데를 관통하도록 되어 있어 계획대로 도로가 개설될 경우 청구인이 공장을 운영하는 것은 불가능하게 된다는 점 등을 이유로 이 건 처분을 변경하여 줄 것을 피청구인에게 요청하였으나, 피청구인은 2001. 12. 15. 사업시행 면적 또는 규모, 사용 또는 수용할 토지 등의 명세서 등을 위와 같은 청구인의 의견을 전혀 고려하지 않은 채 원안대로 확정하여 이 건 처분을 하였다. 나. 청구인은 비록 이 건 처분에 의하여 사용 또는 수용될 토지의 소유자가 아니지만 그 토지 위에 공장 건축물 기타 시설 등을 소유한 자로서 위 토지 중 어느 부분이 수용되는지 여부에 따라 공장의 운영 여부에 심대한 영향을 받는다는 점에서 토지소유자와 달리 볼 이유가 없으므로 청구인은 이 건 처분을 다툴 법률상 이익이 있다. 다. 청구인의 공장은 ①발파석 공장, ②골재 야적장, ③레미콘 공장으로 구분되고, 발파석 공장에서 생산된 골재 및 외부에서 반입된 골재를 골재 야적장에 적재한 후 이를 소위 사이로(Silo)를 통해 컨베이어 벨트로 레미콘 공장에 옮겨 시멘트 및 물과 혼합하는 과정을 거쳐 레미콘을 생산하는데 이 건 처분에 의하면 발파석 공장과 레미콘 공장은 새로 개설되는 도로의 양쪽으로 분리되고, 골재 야적장 및 사이로는 그 도로에 포함되게 되어 골재의 생산, 야적 및 운반을 할 수 없다는 점에서 청구인은 사실상 레미콘 생산을 할 수 없게 되기 때문에 피청구인은 위와 같은 사정을 고려하여 도시계획시설사업(도로)을 시행하기 위한 실시계획을 작성하였어야 함에도 불구하고, 이러한 고려 없이 도로에 편입되는 토지상에 존재하는 청구인의 건축물만을 수용하는 내용으로 이 건 처분을 함으로써 청구인의 재산권을 침해한 점, 레미콘은 쉽게 굳는다는 특성상 건설현장으로부터 60분 이내의 거리에 위치하여야 하는 바 레미콘을 신속하게 공급하기 위하여 그 생산 공장은 도심 또는 도심에 가까운 곳에 위치할 필요가 있는데 현재 서울시의 입지상황을 보면 청구인이 위 공장을 이전할 만한 다른 부지를 구하는 것은 거의 불가능한 상황이기에 이 건 처분대로 도로가 개설될 경우 청구인은 공장을 폐업할 수밖에 없게 되고, 이 경우 청구인에게 소속된 수백명의 근로자는 직장을 잃게 되는 등 여러 상황을 고려하여 피청구인이 그 대책을 마련하였어야 함에도 불구하고 이러한 대책없이 청구인에게 모든 경제적․비경제적 부담을 지우고 있는 점 등에 비추어 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 청구인의 권리를 부당하게 침해하는 지나치게 가혹한 내용으로서 위법한 처분이다. 라. 시․도지사가 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하는 경우 도시계획시설사업 시행지역 안의 토지․건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 시․도지사나 동 사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 시․도지사나 동 사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정할 경우 이를 성실히 고려하여 위 실시계획에 반영하여야 할 의무가 있음에도, 피청구인은 청구인이 “실시계획대로 도로가 개설될 경우 그 도로는 청구인의 공장을 관통하게 되어 공장의 운영이 불가능하게 되므로 이에 대한 대책을 수립하여 달라”는 내용으로 제출한 의견서를 성실히 고려하기 위하여 청구인과 어떠한 협의를 한 바도 없고 청구인의 주장이 근거가 있는지에 대해 실측을 수행한 적도 없으므로 피청구인의 이 건 처분은 도시계획법 및 행정절차법에 규정된 고려의무를 위반한 것이므로 절차적으로 하자가 있는 위법한 처분이다. 마. 피청구인은 이 건 처분에 따른 도로사업으로 인한 청구인의 공장 폐쇄에 따른 다른 건물의 수용 및 영업권 상실, 기타 보상은 향후 토지수용법 제48조에 따른 잔여지 등의 매수 또는 수용청구에 의하여 해결될 문제이지 이 건 처분으로 도로예정지역 외에 위치한 청구인의 공장건물을 수용하거나 영업권을 보상해 주는 것은 불가능하기 때문에 이 건 처분은 적법하다고 주장하나, 수용대상 토지 외 다른 곳에 위치한 건물이 공익사업으로 인해 본래의 목적을 수행하지 못하고 쓸모없게 될 경우에는 이를 수용하고 정당한 보상을 그 소유자에게 지급하여야 할 의무를 부담하여야 할 것인바, 이 건과 같이 토지소유자와 건물소유자가 서로 다른 자일 경우 사업시행자가 토지의 일부 및 동 토지상의 건물만을 수용하면 수용대상이 된 토지 외 다른 곳에 위치한 건물소유자의 다른 건물이 수용된 건물의 철거 등으로 제 기능을 할 수 없는 경우가 발생하게 될 수 있으므로 이때에는 그 다른 건물을 토지와 분리하여 수용․보상하여야 할 의무가 있음에도 피청구인처럼 나머지 토지가 수용되는 등의 조치가 취해져야만 그 토지상의 건물에 대해서도 보상이 가능하다고 하면, 타인의 토지 위에 수개의 불가분적 건물을 소유한 자는 예기치 못한 손실을 입으면서도 그 보상은 받을 수 없는 불합리한 결과가 발생할 수 있기에 토지가 잔여지 매수청구 등의 요건을 갖추지 못한다면 그 토지상의 건물도 그 자체의 목적에 따른 사용 등이 불가능해지더라도 보상을 받을 수 없다는 결과가 되는 바, 이러한 결과는 토지수용이 강제적인 소유권의 박탈이고 그에 대해서는 정당한 보상이 주어져야 한다는 법원칙에 비추어 볼 때 불합리하다. 따라서 피청구인은 청구인의 공장이 위치한 토지를 잔여지로서 추가 매수 또는 수용하는지 여부와 관계없이 피청구인의 이 건 실시계획으로 인하여 청구인의 공장 전부가 운영이 불가능해진다는 점이 인정된다면 수용대상 토지 바깥에 지어진 청구인의 공장 건물 역시 수용한 후 보상하여야 할 것이다. 바. 피청구인은 실시계획작성시에 잔여지 등에 대한 수용여부를 결정할 수 없다고 주장하나, 도시계획법 제62조제2항은 실시계획의 공람기간에 이해관계인 등이 도시계획시설사업의 시행자(이하 ‘시행자’라 한다)에게 의견을 제출할 수 있으며 시행자는 동 의견이 타당하다고 인정되면 실시계획에 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 동법상 이해관계인 등이 제출할 수 있는 의견에는 아무런 제한이 없는 바 이해관계인 등은 실시계획에 포함된 수용대상 물건의 범위가 잘못 정해져 자신들의 권리가 침해받고 있다는 사실을 의견제출시에 시행자에게 알릴 수 있으며 시행자는 이해관계인 등의 이러한 주장이 타당하다고 인정되면 실시계획을 변경하여 수용대상 물건의 범위를 수정할 의무가 있는 것이고, 토지수용법 제51조는 토지의 수용 등으로 인하여 발생하는 관계인 등의 일체의 손실을 보상하도록 규정하고 있는 바 이러한 손실보상의 시기에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 아니하여 도시계획법과 연계하여 보면 도시계획사업의 시행자는 그 사업시행으로 인하여 발생하는 관계인 등의 손실을 전부 보상하여야 하며, 관계인 등이 그 손실보상을 청구할 수 있는 시기는 제한이 없다는 것을 의미한다고 보면 실시계획단계에서 공장 전부의 가동이 불가능해짐으로 인해 발생하는 청구인의 손실이 예상될 경우 피청구인은 실시계획을 변경하여 청구인의 손실을 전부 보상할 수 있도록 하였어야 할 것이고, 이러한 조치를 하지 아니하였을 뿐만 아니라 청구인의 의견을 고려하지 않고 고시된 이 건 처분은 관련법령의 취지상 위법함이 명백하고, 행정의 효율성이나 분쟁의 일회적 해결이라는 측면에서 보아도 실시계획단계에서 청구인의 손실이 명백함에도 그 보상을 이후 절차로 미루어야 한다는 피청구인의 주장은 불필요한 절차를 반복함으로써 사업의 시행시기 및 청구인의 권리회복시기를 늦추는 것 이외에는 아무런 이익이 없어 부당하므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분은 청구인의 주장과 달리 도시계획법 제24조에 의거 도시계획시설(도로)로 결정되고 동법 제26조에 의해 지적․고시된 도시계획사업(도로)에 대하여 도시계획사업(도로)을 위한 실시계획을 고시한 것으로 관련 절차에 의해 적법하게 이루어졌다. 나. 청구인은 2001. 12. 7. 이 건 처분에 의한 도로개설이 청구인의 공장시설 한가운데를 관통하여 청구인의 공장을 운영하는 것이 불가능하게 된다는 점을 이유로 처분을 변경하여 줄 것을 요구하였으나 피청구인이 청구인의 의견을 전혀 고려하지 않은 채 이 건 처분을 고시하였다고 주장하나, 단순히 도로사업으로 공장운영이 불가능하여 공장 이전지 검토 및 근로자 대책을 수립한 후 실시계획을 고시하라는 것은 도시계획사업 시행으로 이전하여야 하는 모든 이해당사자들과의 형평성을 고려할 때 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 청구인은 공장을 폐쇄할 수밖에 없는 상황으로 그 대책을 마련하여야 할 것임에도 아무런 대책을 강구하지 않은 채 청구인에게 경제적․비경제적 부담을 주고 있어 피청구인이 작성한 이 건 처분은 청구인에게 가혹한 내용으로 위법한 처분이라 주장하나, 도시계획법 제24조에 의해 결정된 도시계획시설(도로)에 대해 이 건 처분을 한 것은 청구인에게 부담을 주고자 한 것은 아닐 뿐만 아니라 현행 공장배치및공장설립에관한법률 제20조, 동법시행령 제26조에 의거 서울특별시는 과밀억제대상지역으로 공장의 신설․증설 또는 이전 등에 제한을 두고 있어 이 건 처분으로 피청구인이 청구인의 공장 이전 부지를 검토․선정해 주어야 할 의무가 있는 것은 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 청구인은 이 건 처분이 청구인의 재산권을 과잉 침해하고 있다고 주장하나, 토지 및 지장물건에 대한 보상액의 평가는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제2조의10 규정에 의한 감정평가업자 2인 이상이 행하며, 보상액의 산정은 평가액의 산술평균치를 기준으로 하며 가격시점에 있어서 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하도록 규정하고 있고 도로에 포함된 건축물뿐만 아니라 그 도로사업으로 다른 건물 등도 수용하고 공장의 폐쇄로 인한 영업권 상실 및 기타 보상은 토지수용법 제48조에 의하여 일단의 토지의 일부가 협의매수 되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 당해 토지소유자는 기업자에게 일단의 토지의 전부의 수용을 청구할 수 있다라고 규정하고 있고 도시계획사업을 위한 실시계획 작성시 잔여 토지 및 지장물에 대해 확대하여 고시할 수 있는 것은 아니기에 청구인의 재산권을 과잉 침해한 실질적 하자가 있다고 볼 수 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 마. 도시계획사업시 보상은 토지 및 건물에 대해 소유자가 다른 경우 각 이해당사자별로 보상을 시행하고 있으며 도로에 포함된 건축물뿐만 아니라 그 도로사업으로 인해 발생된 다른 건축물도 토지수용법 제48조제1항에 “일단의 토지의 일부가 협의매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 당해 토지 소유자는 기업자에게 일단의 토지지의 매수 청구할 수 있다” 라고 규정하고 있으며, 동조제3항에 “제1항 및 제2항의 규정에 의하여 매수 또는 수용의 청구가 있는 토지에 관하여 권리를 가진 관계인 및 잔여지에 있는 물건에 관하여 권리를 가진 관계인은 기업자 또는 관할 토지수용위원회에 대하여 그 권리의 존속을 청구할 수 있도록 규정하고 있어 잔여지가 종래의 목적에 현저히 곤란한 지의 여부는 기업자가 먼저 판단하여 도시계획사업을 위한 실시계획 작성시 토지 및 지장물에 대해 확대한 후 동 실시계획을 고시할 수 있는 것은 아니므로 도시계획법 제61조 및 제63조의 규정에 따라 실시계획을 고시한 것은 정당한 절차 등을 이행한 것으로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 바. 청구인은 청구인의 의견제출에도 청구인과 어떠한 내용의 협의가 없었기에 이 건 처분을 고시하는 데 절차상 하자가 있다고 주장하나, 피청구인은 공람공고시 이해당사자가 제출한 의견이 타당한 경우에 실시계획 인가시 반영하고, 공장운영에 대해서는 도로개설사업에 저촉되어 이전이 필요한 시설물은 도로개설 저촉부지의 옆 잔여부지를 활용하는 방안 등으로 검토될 수 있는 사항이며 이러한 사항이 실시계획 조서작성에 반영할 수 있는 것도 아니기에 청구인의 주장은 타당하다고 볼 수 없어 도시계획법 제61조 및 제63조에 의거 실시계획의 작성 및 이를 고시한 것은 절차상으로 적법하다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제18조제1항, 제22조, 제23조, 제24조, 제26조, 제59조, 제61조, 제62조, 제63조 및 제98조 동법시행령 제22조제2항, 제24조제5항, 제70조, 제71조 및 제72조 서울특별시도시계획조례 제17조, 제68조 및 별표 3 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 등기부 등본, 2001. 5. 30.자 관보(제14813호), 2001. 10. 10.자 관보(제14921호), 도시계획사업(도로) 실시계획에 대한 의견제출, 도시계획시설사업(도로) 실시계획 공람공고, 2001. 12. 15.자 서울시보(제2376호), 평면도, 위치도 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인의 등기부 등본에 의하면, 청구인의 본점은 ‘서울특별시 ○○구 ○○가 683’으로 1993. 8. 24. 변경 등기한 것으로, 목적은 ‘1.레미콘 건축자재 제조 및 판매업, 2.골재 생산 및 판매업, 3.콘크리트 제조 및 판매업, 4.콘크리트용 혼화재 제조 및 판매업, 5.아스콘 제조 및 판매업 등’으로 기재되어 있다. (나) 피청구인의 2001. 1. 18.자 도시계획시설 결정 및 변경결정(안) 공람공고 및 의견조회 공문서에 의하면, 피청구인은 도시계획사업(시가지 조성사업)으로 결정된 ○○구 ○○가 685번지 일대 ○○시가지 조성사업 내 도시계획시설 결정 및 변경결정(안)에 대하여 일간신문에 공고하고 관계서류를 일반이 공람할 수 있도록 비치하였고, 청구외 ○○구청장으로 하여금 관할 동사무소에 도시계획 입안 내용을 게시 또는 비치하여 일반에게 공람하고 해당 주민이 의견서를 제출한 경우 의견서를 피청구인에게 송부할 것을 요청하였고, 교통운영개선기획단 외 6개 관계 행정기관에 위 도시계획시설 결정 및 변경결정(안)에 대한 의견을 조회하였으며, 위 도시계획시설 결정 및 변경결정(안) 공람공고(서울특별시공고 제2001-41호) 중 이 건 처분과 관련된 내용만을 보면, 1. 공람기간은 ‘공고일로부터 14일간’으로, 2. 공람장소는 ‘서울특별시 도시계획과, ○○구청 도시정비과’로, 3. 도시계획(안) 중 가. 도시계획시설(도로)결정은 ‘구분 : 결정, 등급 : 대로, 유별 : 3, 번호 : 1, 폭원 : 19.9 ～ 40m, 기능 : 주간선도로, 연장 : 920m, 기점 : 금호동 4가 1-2, 종점 : ○○가 683, ※대로 3-1에는 △△교(폭원 19.9 ～ 29.9m, 연장 495m) 포함.’으로 기재되어 있다. (다) 2001. 2. 2. 청구외 □□ 주식회사(대표이사 윤○○)가 피청구인에게 제출한 ‘도시계획 공람에 대한 의견’에 의하면, 위 □□ 주식회사는 “토지보상 대신 신설도로 개설에 의해 폐도가 되는 토지를 대토 받았으면 한다”는 내용이 포함되어 있고, 2001. 2. 3. 청구인이 피청구인에게 제출한 ‘도시계획(안)에 대한 의견’에 의하면, 청구인은 “①공고한 도로계획안을 취소하고 기존도로를 활용하는 방안으로 전면 재검토할 것, ②도로 폭원은 40m를 30m 이내로 축소 조정할 것, ③도로에 편입되는 부지와 하단의 폐도 부지와 교환할 것”을 요구하는 내용이 포함되어 있다. (라) 2001. 2. 2. 피청구인의 내부기관인 시설계획과장은 ○○구 ○○가 685번지 일대 도시계획사업(시가지조성사업)안의 도시계획시설(도로, 수도) 공람공고에 대하여 “가. 추가로 결정하는 시설은 실효성 있는 재원 조달방안을 보완할 것, 나. 신설 계획인 대로(3-1)의 시점은 중로(1-135)와 중복되지 않도록 위치 조정할 것, 다. 도시계획시설(도로, 수도) 결정조서는 도시계획수립지침에 의거 작성할 것”이라는 의견을 피청구인의 또다른 내부기관인 도시계획과장에게 제출하였고, 2001. 2. 6. 청구외 ○○구청장이 피청구인에게 도시계획시설(도로, 수도) 공람공고에 대하여 제출한 의견서에는 도로와 관련한 의견은 없는 것으로 기재되어 있고, 2001. 2. 10. 청구외 도시계획상임기획단장은 피청구인에게 제출한 도시계획시설(도로, 수도) 공람공고에 대하여 ‘이견 없음’으로 회신하였다. (마) 2001. 4. 4. 피청구인의 ○○ 도시계획시설 결정 및 변경결정안 제출의견 검토에 의하면, 피청구인이 입안하여 공람공고한 ○○ 도시계획시설 결정 및 변경결정안에 대하여 주민들로부터 제출된 의견에 대하여 도시계획 입안에 반영할 것인지 여부를 의견제출자에게 통보하여야 하나, ○○지구의 토지계획 및 사업시행방식 등이 아직 확정되지 않은 상태이기에 청구외 □□ 주식회사의 “신설도로 개설에 의해 도로로 편입되는 부지와 삼표개발 주식회사 부지 하단의 폐도가 되는 토지와 교환”에 대한 요구는 별도 검토할 것이라는 내용으로, 청구인의 “①공고한 도로계획안을 취소하고 기존도로를 활용하는 방안으로 전면 재검토할 것, ②도로 폭원은 40m를 30m 이내로 축소 조정할 것”이라는 내용은 반영하지 않는다는 내용으로, 청구인의 “③도로에 편입되는 부지와 하단의 폐도 부지와 교환할 것”을 요구하는 내용에 대해서는 별도로 검토할 것이라는 내용으로 중간회신 하였다. (바) 2001. 5. 30.자 관보(제14813호)에 게재된 서울특별시고시 제2001-173호에 의하면, 피청구인은 ‘구분 : 신설, 등급 : 대로, 유별 : 3, 번호 : 1, 폭원 : 19.9 ～ 40m, 기능 : 주간선도로, 연장 : 920m, 기점 : ○○동 4가 1-2, 종점 : ○○가 683, ※대로 3-1에는 △△교(폭원 19.9 ～ 29.9m, 연장 495m) 포함.’이라는 내용으로 도시계획시설(도로) 결정을 하였다. (사) 2001. 10. 10.자 관보(제14921호)에 게재된 (서울)○○구고시 제2001-97호에 의하면, ○○구청장은 위 서울특별시고시 제2001-173호(2001. 5. 22.)로 결정된 서울특별시 ○○구 ○○가 685번지 일대 도시계획시설(도로)에 대하여 지형도면을 승인하고 고시하였다. (아) 피청구인은 2001. 11. 26. 위 서울특별시고시 제2001-173호(2001. 5. 22.)로 도시계획시설(도로) 결정 및 위 ○○구고시 제2001-97호(2001. 10. 10.)로 지형도면, 승인된 △△교～○○길간 도시계획시설사업(도로) 실시계획 공람공고(서울특별시공고 제2001-1055호)를 동아일보에 게재하여 2001. 11. 26.부터 2001. 12. 10까지 공람하도록 하였다. (자) 청구인이 2001. 12. 7. 피청구인에게 발송한 도시계획사업(도로) 실시계획에 대하여 제출한 의견서에 의하면, ‘1.서울시 사업내용’을 기재한 아래, ‘2.당사 현황’이라는 제목아래 “가. 부지 현황 ○소재지 : 서울특별시 ○○구 성수1가 683외 3필지, ○면적 : 72,340㎡, ○지목 : 대, ○용도지역 : 일반주거지역, ○현이용상황 : 본사 사옥, 레미콘 공장 및 골재 적치장, 나. 공장 현황 ○생산능력 : 1,140,000㎡/년, ○2000년 운영실적 -판매량 : 1,035,000㎡, -매출액 : 444억원, -영업이익 : 18억원, ○시장점유율 : 약 20%(도심권역의 약 80%), ○종업원수 : 500여명”으로, ‘3.도로개설이 당사에 미치는 영향’이라는 제목아래 “○건물 및 공장설비 도로구간 저촉으로 인하여 -공장설비 일부 철거에 따라 레미콘 공장 운영 불가, -막대한 영업손실 및 장래의 사업권 상실, -근로자 실직, -본사 사옥 이전 불가피”로, ‘4. 문제의 심각성’이라는 제목아래 “가.공장폐쇄에 따른 손실 막대 ○막대한 영업손실 및 시장지배력 상실 ○500여명의 종업원 및 연관가족등 총 2,000여명의 생계 위기 초래 ○도심권역 레미콘 공급량의 약 80% 생산불가로 도심 건설현장 피해 우려, 나.당사 공장의 중요성 ○도심에서 가장 근거리에 위치하여 도심개발에 있어서 중요한 역할 담당 ○동공장의 역할을 대신할 수 있는 공장을 마련하지 않은 상태에서 철거시 주택건설 등 도심 건설공사에 있어서 심각한 문제 발생(서울시 주택보급률 74%), 다.레미콘 공장의 입지조건 ○도심에서 원거리 입지조건 -제조 후 60분(최대 90분) 이내에 타설하지 않을 경우 콘크리트강도 및 슬럼프에 품질저하현상 발생(부실공사의 원인) ○지가가 높은 지역 입지 곤란 -마진율이 낮은 저부가가치 제품, 라.도로가 개설된 상태에서 면적을 축소하여 설비를 새로 갖출 수도 있다고 판단할 수 있으나, 조만간 발표될 시가지조성사업계획에 따라 공장운영 불가”로, ‘5.당사의 대응계획 및 요구사항’이라는 제목아래 “가.행정조치에 관한 사항 ○당사는 2001. 2. 3. 도시계획시설 결정(안)에 대하여 당사의 의견을 제출한 바 있으나, 귀 시에서는 2001. 4. 4. 중간회신을 통하여 추후 반영여부를 추가회신하겠다고 약속한 이후 어떠한 통보나 회신도 없이 일방적으로 금번 실시계획을 공람하였으므로 당초의 행정처분인 도시계획결정 무효소송을 제기하겠음, ○이는 당사의 입장에서 볼 때 귀 시의 행위가 지극히 행정우월적이고 편의주의적이며 공익을 위하여는 사유재산의 침해가 당연하다는 논리에 근거한 부당한 조치라고 생각함 ○향후로도 당사의 의견이 일방적으로 배제된다면 당사로서 가능한 모든 방법을 동원하여 당사의 권익을 보호하기 위하여 노력할 것임, 나.보상범위에 관한 사항 ○공람공고된 내용 중 물건조서에는 건물만이 명시되어 있고 구축물(골재 Silo), 수목 등이 제외되어 있는 바, 법 절차를 무시한 잘못된 공고이므로 정확하게 조사하여 재공고하여 주시기 바람 ○보상평가를 할 경우 토지, 건물, 구축물, 기계장치 등은 물론 영업권, 이전비 및 도로의 신설에 따른 기존 부지의 효용가치 감소 등에 대한 손실과 근로자에 대한 보상관련사항도 포함하여 주시기를 요청함”으로, ‘6.도로개설계획에 따른 당사의 생존을 위한 공장이전 의견제출’이란 제목아래 “가.도로가 개설되면 현재의 공장은 폐쇄가 불가피함으로 근로자를 포함 당사가 생존하기 위하여는 이전을 심각하게 검토 ○레미콘의 특성상 공장입지조건이 도심에서 원거리는 곤란하고 또한 원가 압력과 관련 지가가 높은 지역은 어려움 ○따라서 이전을 하게 된다면 서울시 외곽지역의 개발제한구역이나 자연녹지지역을 활용하는 도리밖에 없음 ○개발제한구역이나 자연녹지지역을 활용하기 위해서는 귀 시 조치로 이전이 가능할 것으로 판단됨, 나.당사가 조사해 본 이전가능 지역에 대한 의견을 제출하오니 검토 후 조치해 주시기 바람 ○1후보지 : ○○구 ○○동 30-1번지 일대(가래여울마을) ○2후보지 : ○○구 ○○동 591-2번지 일대 ○3후보지 : 서울시가 추천․선정하는 입지”로, ‘7.위 이전 의견에 대한 서울시의 계획을 실시계획고시 이전에 알려주시기 바랍니다’라는 제목아래 “지난번 시설변경 고시 때와 같이 제출 의견에 대한 회신도 없이 임의로 작성 고시하는 불법적․위법적 태도를 범하지 않기 바랍니다”로 각각 기재되어 있다. (차) 2001. 12. 15.자 시보(제2376호)에 게재된 서울특별시고시 제2001-420호에 의하면, 다음과 같은 내용으로 도시계획사업(도로)실시계획을 고시하였다. 서울특별시고시 제2001-173호(2001. 5. 22.)로 도시계획시설(도로) 결정되고 서울특별시공고 제2001-1055호(2001. 11. 26.)로 도시계획사업(도로) 실시계획 작성을 위하여 공람공고한 「△△교～○○길간 도로개설공사」에 대하여 도시계획법 제61조 및 동법시행령 제70조 규정에 의하여 작성한 실시계획을 동법 제63조 및 동법시행령 제72조의 규정에 따라 이를 고시합니다. 2001년 12월 15일 서울특별시장 가. 사업시행지의 위치 : ○○구 △△교동측(○○가 683)～○○길(○○가 656번지) 나. 사업의 종류 및 명칭 1) 사업의 종류 : 도시계획사업(도로) 2) 사업의 명칭 : △△교～○○길간 도로개설공사 다. 사업시행면적 또는 규모 : 도로개설 폭 40m, 연장 970m(지하차도 390m) 라. 사업시행자 : 서울특별시장 마. 사업의 착수 및 준공예정일 : 인가일 ～ 2002. 12. 31. 바. 사용 또는 수용할 토지, 건물의 소재지, 지번, 지목 및 소유권 이외의 권리 명세서 : 별항 사. 토지 또는 건물의 소유자와 토지수용법 제4조제3항의 이해관계인의 주소, 성명 : 별항 아. 도시계획법 제71조 규정에 의한 공공시설 등의 귀속 및 양도에 관한 사항 : 별항 자. 시민의 열람편의를 위하여 서울특별시 건설안전관리본부 토목부 및 ○○구청 토목과에 관련서류를 비치하고 있습니다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 도시계획법 제18조 및 제22조와 동법시행령 제22조제2항의 규정에 의하면, 도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장 등이 입안하고, 입안 시 주민의 의견을 청취하기 위해 2 이상의 일간신문에 공고하고 도시계획안을 14일 이상 일반이 공람할 수 있도록 하고 주민의 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시계획안에 반영하여야 하며, 동법 제23조 및 제24조의 규정에 의하면, 도시계획은 시․도지사가 직접 이를 결정할 수 있고 결정시 관계행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 시․도에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시․도지사가 도시계획을 결정하면 관보에 이를 고시하고 관계서류를 일반이 공람하게 하게 하여야 하며, 동법 제26조, 제98조, 서울특별시도시계획조례 제68조 및 별표 3의 규정에 의하면 특별시장은 도시계획결정이 있은 때에는 당해 도시계획구역안의 토지에 관하여 지적이 표시된 지형도에 도시계획사항을 명시한 도면(지형도면)을 작성하여야 하고, 시․도지사의 권한은 시․도의 조례가 정하는 바에 따라 시장․군수 또는 구청장에게 위임할 수 있고, 결정 또는 변경결정된 도시계획에 관한 지형도면의 작성 및 고시에 관한 사무는 구청장에게 위임되어 있으며, 도시계획법 제59조, 제61조, 제62조 및 제63조의 규정에 의하면 서울특별시장은 관할구역내의 도시계획시설사업을 시행하고, 시행자는 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 시․도지사의 경우 시․도의 공보에 그 내용을 고시 및 공고하고 관계서류의 사본을 14일 이상 일반이 공람하게 하여야 하고, 도시계획시설사업의 시행지구안의 토지․건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 위 공람기간내에 시․도지사나 도시계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 시․도지사나 도시계획시설사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다고 되어 있다. (나) 위 인정사실에 의하면, 청구인이 피청구인이 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 고시하고 일반에게 공람할 수 있도록 한 공람기간(2001. 11. 26. ～ 2001. 12. 10.)내인 2001. 12. 7. ① 청구인의 공장 가운데로 도로가 개설되어 청구인의 공장운영이 불가능하고, 도로편입지역의 건축물만을 수용하고 도로예정지역 외에 위치한 청구인의 공장에 대한 아무런 피해대책을 수립하지 아니한 것은 부당하므로 이 건 처분을 무효화하거나, ② 무효화할 수 없으면 청구인의 공장지역에 개설되는 도로구역만 그 폭을 축소하거나 청구인의 공장지역을 우회하여 도로구역을 지정해 줄 것을 내용으로 하는 의견서를 제출하였음에도 이를 이 건 처분에 반영하지 아니한 것은 위법․부당하다고 주장하나, 도시계획이라 함은 도시행정에 관한 전문적․기술적 판단을 필요로 하여 도시의 건설․정비․개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합․조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 도시계획을 입안․결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지고, 다만 당해 도시계획으로 달성하고자 하는 공익을 최대한 확보하면서 도시계획으로 인한 일반 국민의 재산상 피해를 최소화 시키는 방식으로 이루어져야 할 것인바, 이 건 처분은 도로의 폭은 40m, 길이는 970m의 직선도로로 개설될 ○○-△△교간 도로개설사업의 실시계획으로, 이 건 처분은 2001. 5. 30. 고시된 도시계획시설(도로) 변경결정에 따랐고, 동 결정은 공람공고․주민의견청취 등 소정의 절차를 밟은 후에 결정된 것이 인정되며, 청구외 ○○구청장이 2001. 10. 10. 도시계획시설(도로) 지형도면 승인을 고시하는 등 위 도시계획시설(도로) 변경결정 및 지형도면 승인이 당연 무효라고 볼 하등의 이유가 발견되지 아니하는 점, 피청구인이 제출한 지형도에 의하면 이 건 도로구역이 청구인의 공장 가운데를 직선으로 관통하고 있어 청구인이 운영하는 공장에 상당한 재산상 피해를 가져온다고 보이나, 청구인의 주장처럼 청구인의 공장지역에 개설되는 도로구역만 그 폭을 축소하거나, 청구인의 공장지역을 우회하여 도로구역을 지정하는 것은 그 경제적 비용이 막대하고, 다른 지역과의 형평성에도 반하며, 우회를 통해 얻을 수 있는 사익에 비해 향후 지속적으로 도로를 이용해야 하는 주민의 불편, 직선도로를 이용하는 것에 비해 우회도로를 사용함으로써 들여야 하는 시간적․경제적 비용의 증가, 도로의 전체적인 연계체계에서 바라보았을 때 도시기반시설의 비체계적 개발 등으로 인하여 잃게 되는 공익이 더욱 크다고 할 것이라는 점 등을 고려하면 청구인의 주장은 타당하다고 인정하기 어렵다 할 것이므로 피청구인이 청구인이 제출한 의견을 타당성이 없다는 이유로 반영하지 아니하고 이 건 처분을 한 것은 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 수용되는 토지외 다른 곳에 위치한 인접 토지 위에 부착된 청구인의 건축물 및 정착물도 수용 및 보상 대상에 포함되어야 한다고 주장하나, 도시계획시설외 다른 곳에 위치한 토지등의 수용범위에 대한 사항은 이 건 처분과는 직접적인 관련이 없는 별개의 문제라는 점, 이 건 처분 이후에도 청구인의 공장은 폐쇄가 아니라 일부 정착물의 위치변경을 통해 기존 시설을 사용하는 것이 불가능한 것은 아니라는 점 등을 고려하면 다른 특별한 사정이 없는 한 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.