도시계획시설결정무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 ○○국가산업단지내에 소재한 청구인 소유의 경상남도 ○○시 ○○동 79번지에 공단근로자의 건전한 여가활동 도모와 복지향상을 위하여 체육활동, 교양ㆍ문화생활 영위 및 기업 생산품의 전시 등의 목적으로 다목적 공간으로 건물(이하 “공단전시장”이라 한다)을 신축하고 1980. 12. 5. 준공검사를 받았는데, 피청구인이 1986. 3. 15. 경상남도 고시 제52호로 3만2,893.9㎡중 2만1,194.8㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)의 용도를 사회복지시설로 지정하는 도시계획변경결정(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 산업단지의 개발 및 관리와 입주업체의 생산활동을 지원하기 위하여 공업배치및공장설립에관한법률(이하 “공배법”이라 한다) 제45조의3의 규정에 의하여 설립된 법인으로서 산업단지 관리기본계획의 수립 및 집행, 산업단지의 분양ㆍ임대ㆍ환수 및 사후관리, 외국인 투자 촉진, 산업단지 정보화 및 조사ㆍ연구사업 등을 통하여 국가산업진흥 및 산업단지 입주기업체의 경쟁력강화를 위한 지원사업을 수행하고 있다. 나. 국가산업단지는 산업의 합리적인 배치와 국가기간산업 및 첨단과학등의 육성과 공장의 원활한 설립을 지원하고, 산업입지 및 산업단지의 체계적인 관리를 실현함으로써 지속적인 산업발전 및 균형있는 지역발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전을 도모하기 위하여 산업입지및개발에관한법률(이하 “산입법”이라 한다) 및 공배법에 의하여 국가차원에서 개발하여 관리하고 있으며, 이러한 목적을 달성하기 위하여 산입법 및 공배법에 도시계획법 제12조에 의한 도시계획의 결정, 도시계획사업의 실시계획의 인가 등에 대하여 결정ㆍ인가를 받은 것으로 의제처리 하는 등 다른 법률의 적용을 배제하는 규정을 두고 있으므로, 산업단지내의 용도지역에 대한 시설의 설치는 도시계획법보다 산업단지의 기본계획 및 관리기본계획을 우선 적용하여야 한다. 다. 산업단지내의 용도별 구획은 공배법 제33조제5항의 규정에 의하여 산업시설구역, 지원시설구역, 공공시설구역 및 녹지지역으로 구분하여 관리하도록 하고 있으며, 이 건 토지는 도시계획법상으로는 준공업지역으로 용도지역이 지정되어 있지만 공배법상으로는 산업단지용도별 구역중 지원시설구역에 해당하므로 이를 우선 적용하는 것이 당연함에도 불구하고, 피청구인이 공단전시장 등에 대하여 토지의 이용목적과 무관하게 사회복지법에 의한 사회복지시설로 도시계획변경결정을 하는 것은 위법ㆍ부당하여 무효라 할 것이다. 라. 공배법 제2조제11호 및 동법시행령 제6조제6항의 규정에 의하여 산업단지 용도별구획 중 지원시설구역에 입주할 수 있는 자는 입주기업체의 사업지원을 영위하기 위한 자로 제한하고 있고, 산업단지 진흥을 위하여 공배법 제38조의 규정에 의한 입주계약을 체결한 자만이 입주업체의 사업을 지원하기 위한 금융ㆍ보험ㆍ의료 등과 입주기업체 사업지원 및 종업원 복지증진을 위한 사업, 창고ㆍ수송ㆍ하역사업 등에 필요한 시설을 설치ㆍ운영할 수 있도록 하고 있어 산업단지내 지원시설구역에는 사회복지법에 의한 사회복지시설은 설치할 수 없다. 마. 사회복지시설은 생활보호법 등에 의한 보호ㆍ선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담ㆍ부랑인보호ㆍ직업보도 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말하고, 사회복지시설은 사회복지사업을 행할 목적으로 설치된 시설을 말하며, 사회복지사업을 하고자 하는 자는 사회복지사업법 제16조의 규정에 의하여 시ㆍ도지사의 설립허가를 받아야 하며, 동법 제34조제2항의 규정에 의하여 사회복지시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하는데, 청구인은 사회복지법인을 하기 위하여 허가를 신청하거나 시설의 설치ㆍ운영을 위하여 신고를 하지 않았음에도 불구하고 청구인을 사회복지법인으로 간주하여 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 바. 이 건 토지에 설치된 공단전시장은 입주업체 생산제품의 판로지원 등을 위하여 금형공구전, 국제로봇 및 자동화기기전 등 전시회를 개최, 입주업체의 각종 세미나 등에 필요한 회의장소 등으로 활용되고 있는 바, 사회복지사업법에 의한 사회복지시설로 정의하는 것은 명백하게 위법ㆍ부당하다 할 것이므로 이 건 처분은 무효이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지는 ○○국가산업단지내로서 산입법(구 산업기지개발촉진법)에 의거 건설교통부 고시 제431호로 준공된 토지이며, 도시계획법상 용도는 준공업지역이고 공배법상으로는 지원시설구역으로 청구인이 이 건 토지에 공단근로자의 건전한 여가활동 도모와 복지향상을 위하여 체육활동, 교양ㆍ문화생활 영위 및 기업 생산품의 전시 등의 목적으로 다목적 공간으로 공단전시장을 건립하였으며, 1986. 3. 15. 경상남도 고시 제52호로 사회복지시설로 용도를 지정하여 현재 당초 목적대로 이용되고 있다. 나. 공배법 제33조의 규정에 의하여 수립된 ○○ 국가산업단지기본계획에 의하면, 지원시설구역내에는 공배법 제2조제12호의 규정에 의한 지원기관이 그 사업을 영위하기 위한 건축물과 동법 제2조제8호 및 제44조의 규정에 의거하여 관리기관이 산업단지의 관리 및 입주업체의 지원사업을 위하여 설치하는 건축물로 규정하고 있는 바, 지원시설구역내에 공단근로자의 복지를 위한 공단전시장의 입지는 적법하다. 다. 공배법 제45조의7제1항의 규정에 의하면, 청구인은 한국산업단지의 개발 및 관리와 기업체의 산업활동지원을 위하여 입주기업체 근로자의 후생복지, 교육사업 및 주택건설사업 등을 수행하도록 되어 있다. 라. 피청구인은 공단전시장을 사회복지시설로 지정하는 내용을 포함하는 도시계획변경안을 1984. 11. 27. 등 세차례에 걸쳐 공람을 실시하는 등 도시계획법에 의하여 적법한 절차를 통하여 이 건 처분을 하였고, 청구인은 의견제출기간동안 의견을 제출하지 않았다. 마. 청구인은 공단전시장을 매각하여 벤처빌딩 건립, 신규산업단지 개발 등의 재원을 조달하고자 하나, 위 전시장은 당초 건립시 공단의 입주기업체 종업원들의 여가활동 등으로 활용하고자 하여 부지매입비 및 건축비를 국고에서 지원하였으므로 이를 타용도로 매각하는 것은 바람직하지 않다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제12조, 16조의2 동법시행령 제6조, 제14조제6항 도시계획시설기준에관한규칙 제91조의6 공업배치및공장설립에관한법률 제45조의7 사회복지사업법 제2조 나. 판 단 (1)청구인 및 피청구인이 제출한 ○○공업단지 새마을회관 건립계획, 준공검사필증, 토지이용계획확인서, ○○단지 조성사업 실시계획 및 변경ㆍ준공현황, ○○도시계획변경(재정비)결정에 따른 재공람공고, 경상남도 고시 제52호, 공단전시장 매각협의, 공단전시장에 대한 도시계획시설결정 해제요청, 도시계획시설 변경요청에 대한 회신 등을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 확인할 수 있다. (가) 청구인은 ○○공업단지내 입주기업체 종업원에 대한 새마을교육 및 집회장을 마련하고자 1978년 10월 ○○공업단지 새마을회관 건립계획을 수립하고, 이에 따라 ○○단지내에 건물을 신축하고 1980. 12. 5. 준공검사를 받았다. (나) 피청구인은 1985. 12. 10. 경남일보에 ○○도시계획변경(재정비)결정이 건설교통부(구 건설부) 고시 제513호로 결정 고시되자 이중 도지사 위임사항에 대하여 변경결정하고자 도시계획법 제16조의2 및 동법시행령 제14조제6항의 규정에 의거하여 공람공고를 하였다. (다) 피청구인은 1986. 3. 15. 경상남도 고시 제52호로 ○○도시계획을 변경(재정비)〔사회복지시설 결정(변경)중 ○○공단회관(위치:경상남도 ○○시 ○○동(구 ○○동) 사회복지시설로 지정 포함〕하였음을 도시계획법 제12조 및 동법시행령 제6조의 규정에 의거하여 고시하였다. (라) 청구인은 공단전시장을 벤처빌딩 건립, 신규산업단지 개발, 시화발전소 추가건설 등에 필요한 투자재원을 조성하기 위하여 매각하고자 하면서 1997. 12. 17. ○○시장에게 매각에 관하여 협의를 요청하였고, 1998. 12. 26. 위 시장에게 공단전시장이 사회복지시설로 지정되어 청구인의 목적사업 수행에 많은 어려움이 있다며 사회복지시설 지정의 해제를 요청하였다. (마) ○○시장은 1999. 6. 3. 청구인에게 공단전시장은 공단근로자의 건전한 여가생활 도모와 복지향상 및 기업 생산품의 전시 등의 목적으로 사회복지시설로 결정되었으며, 현재 당초 목적에 적합하게 이용되고 있으며 공배법 제45조의7제1항제6호의 규정에 의거 청구인이 입주기업체 근로자의 후생복지사업을 실시할 수 있도록 되어 있어 사회복지시설의 변경은 고려하지 않고 있다고 회신하였다. (2)살피건대, 청구인은 이 건 토지가 공배법상으로는 산업단지용도별 구역중 지원시설구역에 해당함에도 불구하고, 피청구인이 이 건 토지에 대하여 토지의 이용목적과 무관하게 사회복지법에 의한 사회복지시설로 도시계획시설변경결정을 한 것은 무효라고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 도시계획법에서 정한 주민의견수렴을 위한 공람공고, 고시 등의 절차를 통하여 적법하게 이 건 처분을 행하였고, 공배법 제45조의7에 의하면, 공단은 입주기업체 근로자의 후생복지ㆍ교육사업 및 주택건설사업을 하도록 되어 있으며, 사회복지사업법 제2조에 의하면, “사회복지사업”이라 함은 생활보호법 등에 의한 보호ㆍ선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담ㆍ직업보도ㆍ지역사회복지ㆍ사회복지운영 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말하고, 사회복지시설은 위 사회복지사업을 행할 목적으로 설치된 시설을 말한다고 되어 있는 바, 그렇다면 사회복지시설에 공단전시장과 같이 근로자들의 건전한 여가활동 도모와 복지향상을 위하여 체육활동, 교양ㆍ문화생활 영위 및 기업 생산품의 전시 등을 목적으로 설립된 시설을 배제하는 것은 아니라 할 것이고, 도시계획시설기준에관한규칙 제91조의6에 의하더라도 사회복지시설의 입지에 관하여 특별한 지역제한을 두고 있지 아니하므로 도시계획법상 준공업지역인 이 건 토지에 사회복지시설결정을 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이고, 나아가 그흠이 중대하고도 명백하여 무효라고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 산업단지에 있어서는 도시계획법보다 산업단지의 기본계획 및 관리기본계획이 우선 적용되어야 한다고 주장하나, 산입법에 의한 실시계획의 인가를 받은 경우에 도시계획법에 의한 도시계획결정이 의제된다는 등의 규정이 있다고 하여 산입법이 도시계획법보다 우선 적용된어야 한다고 볼 수 없고, 산업단지의 개발이후 도시계획법에서 정한 적법절차에 의한 도시계획변경결정이 배제된다고 볼 수도 없으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.